DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0008/2013

Para el cumplimiento del art. 62.3 de la LMAD, no puede dejar de observarse el principio de “Lealtad Institucional”, establecido en el art. 270 de la CPE y desarrollado en el art. 5.15 de la LMAD, en los siguientes términos: “El nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas tomarán en cuenta el impacto que sus acciones puedan tener sobre el nivel central del Estado y otras entidades territoriales, evitando aquellas que las perjudiquen, promoviendo el diálogo en torno a las medidas susceptibles de afectarles negativamente, y facilitando toda información pública necesaria para su mejor desempeño; respetando el ejercicio legítimo de las competencias del nivel central del Estado y de las entidades territoriales autónomas”.

Por otra parte, la modificación y delimitación de unidades territoriales se regirá, conforme el art. 16.I de la LMAD, por la Ley de delimitación de Unidades Territoriales de 1 de febrero de 2013, cuyo art. 31 señala: “I. Toda delimitación de unidades territoriales será aprobada mediante Ley de la Asamblea Legislativa Plurinacional; II. Las leyes deberán emerger de procedimientos administrativos de conciliación, de resultados del referendo o de fallos emitidos por el Tribunal Supremo de Justicia en la delimitación de unidades territoriales y obligatoriamente fijarán los límites de la unidad territorial con datos geo-referenciados precisos; III. El Anteproyecto de Ley será remitido a la Asamblea Legislativa Plurinacional, por el Órgano Ejecutivo del nivel central del Estado o por el Tribunal Supremo de Justicia, cuando corresponda”.

La Constitución en su art. 5.I, señala: “Son idiomas oficiales del Estado el castellano y todos los idiomas de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, que son el aymara, araona, baure, bésiro, canichana, cavineño, cayubaba, chácobo, chimán, ese ejja, guaraní, guarasu´we, guarayu, itonama, leco, machajuyai-kallawaya, machineri, maropa, mojeño-trinitario, mojeño-ignaciano, moré, mosetén, movima, pacawara, puquina, quechua, sirionó, tacana, tapiete, toromona, uru-chipaya, weenhayek, yaminawa, yuki, yuracaré y zamuco”.

El bloque de constitucionalidad hace también un reconocimiento amplio en relación al uso que el idioma tiene, así el art. 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), sostiene que: “En los Estados en que existan minorías étnicas, religiosas o lingüísticas, no se negará a las personas que pertenezcan a dichas minorías el derecho que les corresponde (…) a emplear su propio idioma”, mientras que el art. 28.3 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), establece que el deber de los Estados de adoptar: “…disposiciones para preservar las lenguas indígenas de los pueblos interesados y promover el desarrollo y la práctica de las mismas”.

Un idioma, más allá de su innegable valor cultural, hace parte de la forma democrática en su elemento participación plena (art. 11 de la CPE) y de la composición plural del Estado (art. 1 de la CPE), constituyéndose en “…responsabilidad Estatal de tutelar derechos humanos y fundamentales, en este sentido el reconocimiento de la oficialidad de un idioma tiene directa incidencia en el derecho de acceso al servicio público, al debido proceso principalmente en su elemento derecho a la defensa, al derecho a la petición, a la libertad de expresión, derechos de los usuarios y en definitiva al desempeñar el idioma una función identitaria su reconocimiento está vinculado a la dignidad personal…”.

En esta línea de análisis, la primera parte del parágrafo I del artículo analizado indica: “Son idiomas de uso oficial del Gobierno Autónomo Departamental el Castellano, el Cavineño, Esse Ejja, Tacana, Yaminahua, Machineri y Pacahuara…”, reconocimiento de oficialidad que ya se efectúa en la Constitución conjuntamente a otros idiomas identificativos de pueblos y naciones indígena originario campesinos, incluyendo al castellano.

En este sentido, cabe hacer notar que la DCP 0001/2013, estableció: “…En referencia a los idiomas, la Carta Orgánica podrá establecer el uso oficial o preferente de uno o más idiomas en la jurisdicción municipal, sin que ello signifique el desconocimiento de los treinta y seis idiomas oficiales del Estado, reconocidos en el art. 5.I de la CPE”.

En este sentido, la declaratoria de oficialidad de un idioma conlleva, más allá de la posibilidad de su uso como medio de comunicación cotidiano, diferentes efectos jurídicos ciertos en la celebración y ejecución tanto en actos públicos como privados, por lo que dicha norma resulta constitucional siempre y cuando se interprete en el sentido de que no implica la exclusión a los otros idiomas establecidos en el art. 5 de la CPE, los cuales también gozan del régimen de oficialidad generando por tanto efectos jurídicos para todo acto público v.gr. normativa o acto privado v.gr. contratos privados otro razonamiento podría implicar el riesgo de discriminación en razón del idioma, lo que en definitiva se encuentra vedado por el art. 14.II de la CPE.

El relacionamiento “preferente” del Gobierno Autónomo Departamental de Pando con organizaciones funcionales “legítimas, tradicionales representativas” de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, puede dificultar el acceso de ciertos grupos que no cuenten con un nivel de organización suficiente a sus derechos y a los beneficios de la inversión pública. Como bien prescribe el art. 9.2 de la CPE, es deber de toda entidad estatal el “Garantizar el bienestar, el desarrollo, la seguridad y la protección e igual dignidad de las personas, las naciones, los pueblos y las comunidades, y fomentar el respeto mutuo y el diálogo intracultural, intercultural y plurilingüe”, más allá del nivel de organización o formalización que tengan.

En todo caso, las relaciones del Estado, en todos sus niveles, con las personas, las naciones, los pueblos y las comunidades, debe regirse por el principio de igualdad, el cual se entiende, según la jurisprudencia emitida por este Tribunal, en “…la máxima o fórmula clásica: 'hay que tratar igual a lo igual y desigual a lo desigual'. En eso consiste la verdadera igualdad” (SC 0045/2007 de 2 de octubre). Por lo tanto el Gobierno Autónomo Departamental de Pando, deberá establecer políticas diferenciadas de acuerdo a las realidades de cada comunidad, priorizando políticas de promoción a la mejora de sus condiciones de vida en el marco de la interculturalidad y el mantenimiento de sus formas organizativas, cosmovisión y espiritualidad, lo que involucra el reconocimiento pleno de sus derechos y no la imposición de ningún tipo de privilegio.

Es en este contexto que debe ser entendida la inclusión del término “privilegiará” en el texto del artículo analizado, es decir, en el marco del reconocimiento a los derechos específicos de los Naciones y Pueblos IOC establecidos en el bloque de constitucionalidad, mediante el establecimiento de políticas diferenciadas o de afirmación positiva que en ningún caso pueden postergar los derechos de la población no indígena del departamento.

Por otra parte, la definición de la “legitimidad, tradicionalidad y representatividad” de las organizaciones funcionales de las naciones y pueblos IOC resulta dificultosa, pues está sujeta a los juegos de poder interno al interior de las propias comunidades en el ejercicio de su autodeterminación y en el marco de la normativa internacional que rige a dichos pueblos IOC.

Por lo explicado, la inclusión del término “privilegiará” en el enunciado del numeral II del art. 18 del proyecto estatutario resulta compatible con el texto constitucional siempre que su aplicación siga estrictamente el entendimiento arriba desarrollado. Por su parte, la frase “legítimas, tradicionales y representativas” inserta en la misma disposición es incompatible con texto constitucional.

“Los bienes de patrimonio del Estado y de las entidades públicas constituyen propiedad del pueblo boliviano, inviolable, inembargable, imprescriptible e inexpropiable; no podrán ser empleados en provecho particular alguno. Su calificación, inventario, administración, disposición, registro obligatorio y formas de reivindicación serán regulados por la ley” (art. 339.II de la CPE).

Debe entenderse entonces, que la propiedad sobre dichos bienes corresponde, en su acepción más general, al “pueblo boliviano”, derecho propietario que es ejercido por las diferentes instancias estatales, incluidas las ETA’s, entendimiento que se recoge en el art. 109.I de la LMAD, cuando señala que “Son de propiedad de las entidades territoriales autónomas los bienes muebles, inmuebles, derechos y otros relacionados, que le son atribuidos en el marco del proceso de asignación competencial previsto en la Constitución Política del Estado y la presente Ley, correspondiendo a estas entidades efectuar su registro ante las instancias asignadas por la normativa vigente”.

El principio de provisión de recursos económicos, señala que “…toda nueva transferencia o asignación de competencias deberá estar acompañada de la definición de la fuente de los recursos económicos y financieros necesarios para su ejercicio” (arts. 270 de la CPE y 5.18 de la LMAD); por consiguiente, se entiende que a la asignación, transferencia o delegación de competencias a una determinada ETA, le seguirá la asignación de los recursos necesarios para su ejercicio (financieros, humanos, monetarios y materiales, entre los que se incluyen los bienes muebles e inmuebles).

De esta forma, debe interpretarse que la declaración de inmuebles como patrimonio histórico se constituye en un acto de administración que solo puede ser ejercido por el nivel territorial titular del bien, en este caso, el Gobierno Autónomo Departamental de Pando, y deberá hacerlo, como es lógico, mediante una ley departamental.

Por lo tanto, en esencia, el parágrafo no es incompatible con el texto constitucional, pues se enmarca dentro del orden competencial establecido, empero, la mención genérica al término de “ley”, sin especificar si se trata de una ley del nivel central o departamental, implica un estado de indeterminación jurídica que restringe los derechos de los ciudadanos por inobservancia del principio de seguridad jurídica.

Evidentemente, los derechos y deberes fundamentales de los ciudadanos se encuentran ya expresados en la Constitución Política del Estado y una determinación diferenciada de los mismos en el proyecto de Estatuto implicaría una inconstitucionalidad manifiesta, máxime si se efectúa al margen del orden competencial; sin embargo, en el caso en examen, no concurre aquello pues no se establece una determinación diferenciada de derechos y deberes para los pandinos ni por encima ni por debajo de los límites constitucionales, constituyéndose el artículo en cuestión como una ampliación o ratificación de la “cláusula de lealtad constitucional” establecida en el art. 1.II y III del texto del proyecto estatutario analizado.

Sin embargo, la inserción de la frase: “…salvo expresas excepciones debidamente normadas…”, resulta inconstitucional, ya que el cumplimiento de la Ley Fundamental y en definitiva del bloque de constitucionalidad no puede condicionarse, y en todo caso, una excepción al cumplimiento de una norma del bloque de constitucionalidad debe producirse necesariamente por otra norma del mismo rango, es decir, perteneciente al mencionado bloque, lo que no implicará de ninguna manera una excepción al cumplimiento de la Constitución Política del Estado sino todo lo contrario.

Asimismo, respecto a la inclusión del término “fundamentales” en el nomen iuris del artículo analizado involucra un vicio de inconstitucionalidad, ya que sólo en la Norma Suprema se pueden definir derechos y deberes de carácter fundamental, en este sentido los deberes referidos en la disposición analizada ya cuentan con el carácter de fundamental, ello en virtud del art. 108 de la CPE y no por encontrarse en el Estado Autonómico analizado.

Este artículo se ampara en una interpretación ampliada del art. 151.I constitucional, en el que se define la inviolabilidad de los asambleístas de la Asamblea Legislativa Plurinacional, cuya esencia ha sido transferida a la disposición analizada, por cuanto los asambleístas departamentales cumplen funciones análogas a los del nivel central.

Por consiguiente, considerando que el art. 14.IV de la CPE, señala que “En el ejercicio de los derechos, nadie será obligado a hacer lo que la Constitución y las leyes no manden, ni a privarse de lo que éstas no prohíban”, el estatuyente pandino, ha decidido incluir este artículo en el texto del proyecto estatutario; sin embargo, así como se ha previsto la inclusión de la esencia del art. 151.II constitucional al texto del proyecto de Estatuto, debe entenderse que en su aplicación, operan también los preceptos del 151.II y el 152, pues la inviolabilidad no implica inmunidad.

Téngase a demás en cuenta, que la inviolabilidad es muy restrictiva, limitándose solamente a “…las opiniones emitidas, comunicaciones, representaciones, requerimientos, interpelaciones, denuncias, propuestas, expresiones o cualquier acto de legislación, información o fiscalización que realicen durante el ejercicio de sus funciones” (el subrayado es nuestro).

Evidentemente, el art. 241.IV de la CPE, establece una reserva legal a favor del nivel central para determinar el marco general del ejercicio del control social; ley que ya ha sido emitida el 5 de febrero de 2013 (Ley de Participación y Control Social -Ley 341- ) y con cuyos preceptos el artículo en examen no presenta disonancia alguna.

El numeral en cuestión no se contradice con el texto constitucional, sin embargo, es necesario aclarar que en su aplicación se deberán contemplar las precisiones que la normativa sectorial dispone sobre el destino de los recursos del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) (salud, educación, seguridad ciudadana e infraestructura, sólo en gastos de inversión y no así en gasto corriente).

Así, el marco del principio ético moral de la sociedad plural relativo a la “armonía”, descrito por el art. 2.1 de la Ley de los Derechos de la Madre Tierra en los siguiente términos: “Las actividades humanas, en el marco de la pluralidad y la diversidad, deben lograr equilibrios dinámicos con los ciclos y procesos inherentes a la Madre Tierra”, desarrollo normativo que se sustenta en una visión crítica al humanismo consumista y a la visión antropocéntrica de la vida, que superponiendo las necesidades del ser humano a las del resto de los seres que conforman el hábitat ecológico, pone en riesgo los delicados equilibrios que sustentan el “espacio material común de la vida”, es decir, el planeta, al rebasar sus límites físicos.

En este sentido, el art. 9.6 de la CPE, establece que es fin y función del Estado el “Promover y garantizar el aprovechamiento responsable y planificado de los recursos naturales, e impulsar su industrialización, a través del desarrollo y del fortalecimiento de la base productiva en sus diferentes dimensiones y niveles, así como la conservación del medio ambiente, para el bienestar de las generaciones actuales y futuras” (el subrayado es nuestro). Esta disposición se vincula al derecho que tienen las personas “…a un medio ambiente saludable, protegido y equilibrado. El ejercicio de este derecho debe permitir a los individuos y colectividades de las presentes y futuras generaciones, además de otros seres vivos, desarrollarse de manera normal y permanente” (art. 33 de la CPE), por lo que “Cualquier persona, a título individual o en representación de una colectividad, está facultada para ejercitar las acciones legales en defensa del derecho al medio ambiente, sin perjuicio de la obligación de las instituciones públicas de actuar de oficio frente a los atentados contra el medio ambiente” (art. 34 de la CPE), compatible con el art. 108.16 constitucional, que dispone que es deber de los bolivianos y bolivianas el “Proteger y defender un medio ambiente adecuado para el desarrollo de los seres vivos”.

Bajo una interpretación integrada, este deber alcanzaría, como es lógico, a todos los bolivianos y bolivianas, tanto en el ámbito privado como el público, considerando que es obligación del Estado y, por ende, de todas las autoridades y servidores públicos, tomar las medidas que se encuentren a su alcance para preservar el hábitat, de ahí que en materia de medio ambiente su protección sea de interés de la colectividad y los deberes que genera no se agotan en las competencias establecidas por la ley, sino que se amplían a los deberes que la parte dogmática de la Constitución Política del Estado impone a los departamentos y al resto de entidades autónomas, de donde se desprende que el Departamento Autónomo de Pando tenga la obligación de denunciar o activar las acciones y recursos reconocidos por la Norma Suprema y la Ley contra particulares, otras entidades territoriales o contra el nivel central para la preservación, conservación y la contribución a la protección del medio ambiente y fauna silvestre, interpretación bajo la cual el texto analizado es compatible con el contenido de la Constitución Política del Estado.

El art. 105 de la CPE, es claro al establecer que: “El Estado promoverá, mediante políticas de educación, recreación y salud pública, el desarrollo de la cultura física y de la práctica deportiva en sus niveles preventivo, recreativo, formativo y competitivo, con especial atención a las personas con discapacidad. El Estado garantizará los medios y los recursos económicos necesarios para su efectividad”, no contemplando al deporte “profesional”, el cual excede los fines preventivos, recreativos, formativos y competitivos, pasando constituirse en tales circunstancias en una actividad de carácter lucrativo que no puede ser objeto de subvención directa por parte del Estado y con recursos públicos en ninguno de sus niveles.

El art. 60.I de la LMAD, define la naturaleza jurídica de los estatutos autonómicos en los siguientes términos: “El estatuto autonómico es la norma institucional básica de las entidades territoriales autónomas, de naturaleza rígida, cumplimiento estricto y contenido pactado, reconocida y amparada por la Constitución Política del Estado como parte integrante del ordenamiento jurídico, que expresa la voluntad de sus habitantes, define sus derechos y deberes, establece las instituciones políticas de las entidades territoriales autónomas, sus competencias, la financiación de éstas, los procedimientos a través de los cuales los órganos de la autonomía desarrollarán sus actividades y las relaciones con el Estado”.