DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0108/2016

Al respecto el art. 1 de la CPE señala que: “Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro el proceso integrador del país”.

Denominándose “Estado Unitario”, porque resguarda la integralidad del territorio nacional y garantiza la unidad entre los bolivianos; asimismo, es “Comunitario” porque revaloriza las diversas maneras de vivir en comunidad, sus formas de economía, de organización social, política y la cultura. En este modelo de Estado, se instituyen nuevos valores emergentes de la pluralidad y diversidad que caracteriza al Estado boliviano, entre ellos se predica, los principios de solidaridad, reciprocidad, complementariedad, mejor distribución de la riqueza con equidad.

La actual forma de gobierno, nos presenta un gobierno autónomo municipal con dos órganos públicos, los cuales están conformados por autoridades políticas elegidas de manera directa y en listas separadas, por lo que el alcalde o alcaldesa es electo de forma directa por los ciudadanos y goza de la misma legitimidad representativa que los concejales, por lo tanto, no puede supeditarse a los mismos. En ese contexto, no puede señalarse que uno de estos órganos tienen una cualidad superior al otro, por lo que no puede establecerse de manera general como máxima autoridad de un gobierno.

Del análisis del numeral 6, señala en su redacción a la “Máxima Autoridad Ejecutiva”, cuestión que es incompatible ya que se tiene que otorgar otra denominación al funcionario o servidor público que se encuentre encargado del control administrativo y financiero, y por lo tanto no corresponderá denominarlo como la “Máxima Autoridad Ejecutiva”, cada institución pública cuenta dentro de su organización con un departamento financiero o unidad financiera y con la redacción de esta frase, se estaría estableciendo que al recaer sobre el alcalde la figura de la máxima autoridad ejecutiva, este deberé atender el sistema administrativo y financiero de concejo municipal, situación que constitucionalmente es inadmisible, por vulnerar los principios de separación e independencia de los órganos de gobierno (art. 12 CPE).

Al respecto, el art. 297.I de la CPE, establece cuatro categorías, las que conjuntamente el desarrollo axiológico y normativo, además de las listas de asignación por niveles de gobierno (en total nueve), forman parte de lo que en teoría se denomina “orden competencial”; dicha categorización reconoce a las competencias:

4.     Compartidas, aquellas sujetas a una legislación básica de la Asamblea Legislativa Plurinacional, cuya legislación de desarrollo corresponde a las entidades territoriales autónomas, de acuerdo a su característica y naturaleza. La reglamentación y ejecución corresponderá a las entidades territoriales autónomas”.

En ese sentido, el parágrafo I del art. 20 analizado , al establecer que la iniciativa legislativa ciudadana procederá únicamente en el caso de las competencias exclusivas, restringe este mecanismo de ejercicio de la democracia directa y participativa; toda vez que, la iniciativa legislativa ciudadana puede ejercerse en el ámbito de las competencias exclusivas y compartidas en el nivel municipal.

El art. 271.I de la CPE, establece que: “La Ley Marco de Autonomías y Descentralización regulará el procedimiento para la elaboración de Estatutos autonómicos y Cartas Orgánicas, la transferencia y delegación competencial, el régimen económico financiero, y la coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas", sobre el referido artículo  la mencionada SCP 2055/2012, plasmo el siguiente razonamiento: “…la Tercera Parte de la Constitución Política del Estado norma de manera primaria el pacto territorial constitucional al que se llegó en la Asamblea Constituyente, por lo que sus contenidos son referentes a la organización territorial, a las autonomías y descentralización, elementos que son integralmente relacionados entre sí; entendiéndose a la autonomía como un modelo de Estado que es transversal en las cinco partes que conforman la norma fundamental, por lo tanto, el mandato del art. 271 de la CPE, carece de un carácter interpretativo restrictivo, por lo mismo debe ser entendido como un mandato que establece unos contenidos mínimos para la Ley Marco de Autonomías y Descentralización..

Así también, la DCP 0001/2013 señalo:”… se infiere que la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, es una norma de desarrollo constitucional del régimen de autonomías, por lo que sus preceptos, por lo menos aquellos que fueron observados y pasaron por un test de constitucionalidad en este tribunal, podrán servir de preceptos orientadores para realizar el control previo de constitucionalidad de los proyectos de Estatutos y Cartas Orgánicas.”.

Con las consideraciones señaladas cabe mencionar que el art. 81.III de la LMAD, establece como competencia de los gobiernos autónomos departamentales: «…c) Proporcionar la infraestructura sanitaria y el mantenimiento adecuado del tercer nivel. d) Proveer a los establecimientos de salud del tercer nivel, servicios básicos, equipos, mobiliario, medicamentos, insumos y demás suministros, así como supervisar y controlar su uso...», determinando además, el referido art. 81.III.2 inc. c) que a los gobiernos autónomos municipales les corresponde entre otras atribuciones «…c) Administrar la infraestructura y equipamiento de los establecimientos de salud de primer y segundo nivel de atención organizados en la Red Municipal de Salud Familiar Comunitaria Intercultural (…) f) Dotar la infraestructura sanitaria y el mantenimiento adecuado del primer y segundo nivel municipal para el funcionamiento del Sistema Único de Salud y g) Dotar a los establecimientos de salud del primer y segundo nivel de su jurisdicción: servicios básicos, equipos, mobiliario, medicamentos, insumos y demás suministros, así como supervisar y controlar su uso». Conforme a la normativa señalada, al no constituir facultad de los gobiernos autónomos municipales la constitución o vigencia de los hospitales de tercer nivel, resulta inviable el pretender garantizar su acceso a los mismos…”’.

De acuerdo a la competencia concurrente establecida en el art. 299.II.2 de la CPE, el  art. 80.1.a) de la Ley de la Educación Avelino Siñani-Elizardo Pérez”, señala que: Los gobiernos municipales son responsables de dotar, financiar y garantizar los servicios básicos, infraestructura, mobiliario, material educativo y equipamiento de las Unidades Educativas de Educación Regular, Educación Alternativa y Especial, así como de las Direcciones Distritales y de Núcleo, en su jurisdicción.

Con referencia a las Organizaciones Territoriales de Base (OTB), la Ley 1551 de 20 de abril de 1994, contemplaba estas organizaciones como sujetos de la participación popular integrada por comunidades campesinas, pueblos indígenas y juntas vecinales, que se encontraban encargados identificar, priorizar, participar y cooperar en la ejecución y administración  de obras de bienestar colectivo, con prioritaria atención en los ámbitos de educación vivienda, salud, producción y deporte; promovían acciones relativas a la preservación del medio ambiente y el desarrollo sostenible; representaban y gestionaban la modificación de acciones, decisiones, obras o servicios prestados por los órganos públicos cuando eran contrarios al interés comunitario; proponían el cambio o la ratificación de las autoridades de salud y educación; y accedían a información sobre el destino de los recursos de la participación popular.

El art. 1 de la CPE, establece que Bolivia se constituye en un Estado Plurinacional con autonomías en el que los gobiernos autónomos municipales tienen facultad de elaborar su carta orgánica municipal como como norma institucional básica de naturaleza rígida y de contenido pactado, que responda a su realidad social, económica y cultural; ahora bien, la elaboración de dicho instrumento normativo se encuentra condicionada a la participación de los actores sociales, quienes se configuran en el estatuyente municipal, cuya voluntad se encuentra reflejada en el texto de su norma institucional básica.

Con ese antecedente, es evidente el nuevo rol que el constituyente otorgó a la sociedad civil respecto a su participación con el control de la gestión pública en todos los niveles de gobierno y en el conjunto de las funciones públicas de todos los órganos, entidades, instituciones, empresas estatales y privadas con participación estatal, con el propósito de velar por el correcto uso de los recursos y bienes del Estado, en el cometido de alcanzar los objetivos de gestión institucional, directamente vinculados con el bienestar colectivo o el vivir bien.

El art. 241 de la CPE, establece la participación y control social, como medios a través de los cuales la sociedad civil organizada, participará en el diseño de las políticas públicas, así como el control de la gestión pública así como la calidad de los recursos fiscales; en ese marco, el parágrafo IV de la citada Ley Fundamental, señala que una ley establecerá el marco general relativo al ejercicio de los mencionados mecanismos; con ese antecedente, el legislador nacional sanciono la Ley de Participación y Control Social, en cuyo art. 5.1 y 2, define a la participación y control social, como derechos constitucionales de carácter participativo democrático ejercida de manera individual o colectiva.

En consecuencia, al margen de que las organizaciones territoriales de base, ya no tienen existencia jurídica, dada la abrogatoria de la Ley de Participación Popular, conforme dispone la LMAD actualmente estas organizaciones, son una parte de todos los actores sociales encargados de ejercer la participación y control social; consiguientemente, no corresponde que una norma institucional básica, regule que el mecanismo de panificación y participación deba ser concertado con las OTB, pues como ya se dijo, éstas no tienen existencia jurídica.

Con referencia a las Organizaciones Territoriales de Base (OTB), la Ley 1551 de 20 de abril de 1994, contemplaba estas organizaciones como sujetos de la participación popular integrada por comunidades campesinas, pueblos indígenas y juntas vecinales, que se encontraban encargados identificar, priorizar, participar y cooperar en la ejecución y administración  de obras de bienestar colectivo, con prioritaria atención en los ámbitos de educación vivienda, salud, producción y deporte; promovían acciones relativas a la preservación del medio ambiente y el desarrollo sostenible; representaban y gestionaban la modificación de acciones, decisiones, obras o servicios prestados por los órganos públicos cuando eran contrarios al interés comunitario; proponían el cambio o la ratificación de las autoridades de salud y educación; y accedían a información sobre el destino de los recursos de la participación popular.

El art. 1 de la CPE, establece que Bolivia se constituye en un Estado Plurinacional con autonomías en el que los gobiernos autónomos municipales tienen facultad de elaborar su carta orgánica municipal como como norma institucional básica de naturaleza rígida y de contenido pactado, que responda a su realidad social, económica y cultural; ahora bien, la elaboración de dicho instrumento normativo se encuentra condicionada a la participación de los actores sociales, quienes se configuran en el estatuyente municipal, cuya voluntad se encuentra reflejada en el texto de su norma institucional básica.

Con ese antecedente, es evidente el nuevo rol que el constituyente otorgó a la sociedad civil respecto a su participación con el control de la gestión pública en todos los niveles de gobierno y en el conjunto de las funciones públicas de todos los órganos, entidades, instituciones, empresas estatales y privadas con participación estatal, con el propósito de velar por el correcto uso de los recursos y bienes del Estado, en el cometido de alcanzar los objetivos de gestión institucional, directamente vinculados con el bienestar colectivo o el vivir bien.

El art. 241 de la CPE, establece la participación y control social, como medios a través de los cuales la sociedad civil organizada, participará en el diseño de las políticas públicas, así como el control de la gestión pública así como la calidad de los recursos fiscales; en ese marco, el parágrafo IV de la citada Ley Fundamental, señala que una ley establecerá el marco general relativo al ejercicio de los mencionados mecanismos; con ese antecedente, el legislador nacional sanciono la Ley de Participación y Control Social, en cuyo art. 5.1 y 2, define a la participación y control social, como derechos constitucionales de carácter participativo democrático ejercida de manera individual o colectiva.

En consecuencia, al margen de que las organizaciones territoriales de base, ya no tienen existencia jurídica, dada la abrogatoria de la Ley de Participación Popular, conforme dispone la LMAD actualmente estas organizaciones, son una parte de todos los actores sociales encargados de ejercer la participación y control social; consiguientemente, no corresponde que una norma institucional básica, regule que el mecanismo de panificación y participación deba ser concertado con las OTB, pues como ya se dijo, éstas no tienen existencia jurídica.

Del análisis efectuado al presente artículo, se evidencia que el mismo establece que el gobierno municipal adecuara y actualizara el catastro, municipal en base a la Ley del Instituto Nacional de Reforma Agraria, esta ley a la que se hace referencia no existe en la normativa nacional vigente, en su reemplazo se encuentra en vigencia la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (INRA); por lo que, invocar una norma que no se encuentra vigente genera incertidumbre en su aplicación, pudiendo generarse interpretaciones discrecionales que conlleven conflictividad en el momento de aplicar la norma, aspecto que genera inseguridad jurídica.

Al respecto, es necesario precisar lo establecido en el art. 272 de la CPE, que señala: “La autonomía implica la elección directa de sus  autoridades por las ciudadanas y ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencia y atribuciones”. Asimismo, se constituyen como competencia exclusiva municipal el tratamiento de residuos sólidos en el marco de la política del Estado (art. 302.I.27 de la CPE).

Revisado el contenido del art. 68, se advierte una incongruencia por cuanto le asigna la calidad de autónomo a un órgano de gobierno –concejo municipal- en tal virtud El art. 271.I de la CPE, establece que: “La Ley Marco de Autonomías y Descentralización regulará el procedimiento para la elaboración de Estatutos autonómicos y Cartas Orgánicas, la transferencia y delegación competencial, el régimen económico financiero, y la coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas”; sobre dicha previsión normativa, la        SCP 2055/2012, plasmó el siguiente razonamiento: “…la Tercera Parte de la Constitución Política del Estado norma de manera primaria el pacto territorial constitucional al que se llegó en la Asamblea Constituyente, por lo que sus contenidos son referentes a la organización territorial, a las autonomías y descentralización, elementos que son integralmente relacionados entre sí; entendiéndose a la autonomía como un modelo de Estado que es transversal en las cinco partes que conforman la norma fundamental, por lo tanto, el mandato del art. 271 de la CPE, carece de un carácter interpretativo restrictivo, por lo mismo debe ser entendido como un mandato que establece unos contenidos mínimos para la Ley Marco de Autonomías y Descentralización.

Antes de ingresar al análisis del presente artículo, es necesario precisar lo estipulado por el art. 411 de la CPE, el cual establece que: “I. La reforma total de la Constitución, o aquella que afecte a sus bases fundamentales, a los derechos, deberes y garantías, o a la primacía y reforma de la Constitución, tendrá lugar a través de una Asamblea Constituyente originaria plenipotenciaria, activada por voluntad popular mediante referendo. La convocatoria del referendo se realizará por iniciativa ciudadana, con la firma de al menos el veinte por ciento del electorado; por mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea Legislativa Plurinacional; o por la Presidenta o el Presidente del Estado. La Asamblea Constituyente se autorregulará a todos los efectos, debiendo aprobar el texto constitucional por dos tercios del total de sus miembros presentes. La vigencia de la reforma necesitará referendo constitucional aprobatorio.

II. La reforma parcial de la Constitución podrá iniciarse por iniciativa popular, con la firma de al menos el veinte por ciento del electorado; o por la Asamblea Legislativa Plurinacional, mediante ley de reforma constitucional aprobada por dos tercios del total de los miembros presentes de la Asamblea Legislativa Plurinacional. Cualquier reforma parcial necesitará referendo constitucional aprobatorio”.

Asimismo, el art. 271.I de la misma Norma Suprema, indica que: “La Ley Marco de Autonomías y Descentralización regulará el procedimiento para la elaboración de Estatutos autonómicos y Cartas Orgánicas, la transferencia y delegación competencial, el régimen económico financiero, y la coordinación entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas.”

De acuerdo al mandato constitucional del art. 271, el art. 63 de la LMAD determina que: “La reforma total o parcial de los estatutos o las cartas orgánicas requiere aprobación por dos tercios (2/3) del total de los miembros de su órgano deliberativo, se sujetarán al control de constitucionalidad a cargo del Tribunal Constitucional Plurinacional y serán sometidos a referendo para su aprobación”.

En ese marco normativo, del análisis a los parágrafos I, III y IV del presente artículo, se puede establecer que los mismos vulneran los preceptos establecidos en el art. 63 de la LMAD, con referencia al procedimiento de reforma parcial o total de las normas institucionales básicas; ya que los mismos, no prevén la aprobación por dos tercios (2/3) del total de los miembros de su órgano legislativo y el control de constitucionalidad antes de su sometimiento a referendo aprobatorio.