DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0085/2017

En 1948, la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH), en la cual se establecen los derechos civiles, culturales, económicos, políticos y sociales (DESC) fundamentales de los que deben disfrutar todas las personas. En 1966, los DESC quedaron reflejados como derechos legales en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) - que junto con la DUDH y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos forman la denominada Carta Internacional de Derechos Humanos; ahora bien, el mencionar “derechos sociales” en el presente proyecto de Carta Orgánica Municipal resulta limitativo a los demás derechos reconocidos por la Constitución Política del Estado.

La disposición en cuestión garantiza el “derecho a asociarse”, no obstante que ya se encuentra reconocido por la Constitución Política del Estado en su art. 21.4; al respecto, en tal sentido, las normas institucionales básicas no son las normas idóneas para garantizar derechos que se encuentran reconocidos por la Ley Fundamental; bajo el principio de supremacía constitucional, no es admisible, puesto que los derechos ya se encuentran reconocidos y garantizados en la Norma Suprema, lo que corresponde es ser acatados por todas sus instancias, como también por las ETA, dicho de otro modo, una ETA, no puede arrogarse la competencia de su reconocimiento, cuando lo que atañe es su sometimiento y cumplimiento.

Bajo este mismo razonamiento, la DCP 0001/2013, estableció la inconstitucionalidad en la utilización de la frase “se reconoce” con referencia a los derechos y garantías fundamentales, en el sentido que las ETA no tienen la competencia para efectuar dicho reconocimiento sino que más bien se encuentra obligado a acatar y garantizar los mismos.

Sobre el reconocimiento de derechos que se encuentran establecidos en la Constitución Política del Estado, la DCP 0001/2013, observó dicho reconocimiento, por su parte, la DCP 0026/2013, refiriéndose a la citada Declaración Constitucional Plurinacional, y puntualizando sobre este aspecto, dispuso que: “La DCP 0001/2013 de 12 de marzo, estableció la inconstitucionalidad del uso de la frase ´se reconoceˋ en caso de que fuese empleada en directa relación con los derechos y garantías fundamentales, esto en razón a que la ETA no es competente para efectuar su reconocimiento sino que más bien se encuentra obligado a acatar y garantizar los mismos. En efecto los derechos fundamentales se constituyen en elementos legitimadores del ordenamiento constitucional, de ahí su importancia para regular las relaciones jurídicas que se susciten entre los ciudadanos y el Estado y entre particulares. Bajo este entendimiento, una Constitución sin derechos perdería su carácter de norma fundamental, es por ello que el art. 9.4 de la CPE establece como uno de los fines y funciones esenciales del Estado, el de ˊGarantizar el cumplimiento de los… derechos…ˋ, lo que es congruente con el art. 108.2 constitucional que establece el deber fundamental de ˊConocer, respetar y promover los derechos reconocidos en la Constituciónˋ y el bloque de Constitucionalidad, concluyéndose que las ETA no pueden arrogarse la función de reconocer los derechos fundamentales ya insertos en la Norma Fundamental.

Si bien el término ˊreconoceˋ podría interpretarse como una ratificación de la COM a la CPE bajo el principio de supremacía constitucional, su uso en este caso referido a derechos fundamentales provoca una confusión respecto a su legitimación misma que deviene de la realidad reconocida en la Constitución y acatada por todas sus instancias, lo que impide que una ETA se arrogue competencia para su reconocimiento, cuando lo que corresponde es su sometimiento”. 

Por su parte, los numerales 1 y 2 del art. 33, y el parágrafo I del art. 34 proyecto de norma institucional básica de San Pablo de Huacareta refieren sobre un reconocimiento de derechos vinculados a aquellos ya establecidos por la Constitución Política del Estado, aspecto que no corresponde a la ETA municipal por cuanto denota una aptitud facultativa respecto al catálogo de derechos constitucionales cuya imposición es de carácter obligatoria para todas las entidades del Estado.

Por otra parte, el art. 302.I.6 de la CPE, señala como competencia exclusiva de los gobiernos autónomos municipales: “Elaboración de Planes de Ordenamiento Territorial y de uso de suelos, en coordinación con los planes del nivel central del Estado, departamentales e indígenas”, donde se infiere que la disposición en análisis excluye la participación de las NPIOC, contraviniendo también, el art. 2 de la CPE, que señala que: “Dada la existencia precolonial de las naciones y pueblos indígena originario campesinos y su dominio ancestral sobre sus territorios, se garantiza su libre determinación en el marco de la unidad del Estado, que consiste en su derecho a la autonomía, al autogobierno, a su cultura, al reconocimiento de sus instituciones y a la consolidación de sus entidades territoriales, conforme a esta Constitución y la ley”.

Sobre el particular corresponde señalar que la política sobre el sistema interconectado es competencia exclusiva del nivel central del Estado conforme establece el art. 298.II.8 de la CPE, por su parte los proyectos de generación y transporte de energía en los sistemas aislados son competencia exclusiva del nivel departamental según el art. 300.I.6 de la CPE, por consiguiente no corresponde a la ETA municipal legislar las tasas sobre el sistema interconectado nacional así como de los sistemas aislados en tanto la Ley del nivel central del Estado regule lo concerniente en materia de energía de acuerdo a la competencia compartida establecida en el             art. 299.I.3 de la CPE, y de acuerdo a la previsión específica dispuesta mediante en el art. 97 de la LMAD.

El art. 2 de la CPE, establece: “Dada la existencia precolonial de las naciones y pueblos indígena originario campesinos y su dominio ancestral sobre sus territorios, se garantiza su libre determinación en el marco de la unidad del Estado, que consiste en su derecho a la autonomía, al autogobierno, a su cultura, al reconocimiento de sus instituciones y a la consolidación de sus entidades territoriales, conforme a esta Constitución y la ley”.

Sobre el particular se puede evidenciar que el proyecto de Carta Orgánica pretende establecer condiciones sobre la constitución de mancomunidades municipales con respecto a otros municipios; sin embargo no considera el mandato del art. 273 de la CPE que establece reserva de Ley respecto a la conformación de mancomunidades en cuyo entendido la ETA municipal no podrá establecer reglas sobre mancomunidades a otras ETA como se pretende implícitamente en la presente disposición por cuanto la conformación de un directorio, estructura organizativa o registro dependerá del convenio de mancomunidad en el marco de la Ley del nivel central del Estado y no así por imposición de la Carta Orgánica Municipal.

El art. 299.II.14 de la CPE establece que la competencia sobre el “Sistema de control gubernamental” se ejercerá de forma concurrente por el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas, en cuyo entender corresponde al nivel central del Estado emitir la legislación respetiva sobre Sistema de control gubernamental y por su parte corresponderá a las ETA reglamentar y ejecutar sobre ésta competencia, entonces la ETA no puede regular mediante legislación municipal su unidad de cuentas y control externo.

La SCP 1620/2014 de 19 de agosto, estableció que la actividad notarial corresponde ser definida mediante ley, señalando asimismo que en la tradición legislativa las notarías de gobierno han formado parte de los órganos ejecutivos, así la referida Sentencia Constitucional Plurinacional dispuso que:“…el Constituyente al no prever a qué Órgano del Estado debe pertenecer el Sistema Notarial, ni estipular quien es el único titular de conocer los procesos voluntarios, ha dejado un margen de apreciación al Legislador para que sea éste el que defina dichos aspectos. Asimismo, se debe recordar que en la tradición Legislativa boliviana los notarios de gobierno y las representaciones consulares con funciones notariales forman y formaban parte del Órgano Ejecutivo, con lo cual se refuerza la noción de que el Sistema Notarial no ha sido ni tiene porque ser de exclusiva pertenencia del Órgano Judicial. Por lo aseverado, mal se puede manifestar que la estructura del notariado creada por la Ley del Notariado Plurinacional transgreda el art. 12 de la CPE; puesto que dicha Ley no ha generado ningún tipo de desequilibrio interorgánico entre los Órganos del Estado, ya que no existe reserva competencial alguna para el Órgano Judicial en materia notarial ni voluntaria” infiriéndose una reserva de ley a favor del nivel central del Estado respecto a la actividad notarial.

El artículo que ahora se analiza establece la constitución de una Notaría de Gobierno para la ETA mediante Carta Orgánica Municipal y cuyas regulaciones estarán sujetas a ley municipal; sin embargo, la constitución de Notarías no corresponden a la ETA municipal sino que la constitución de las mismas debe encontrarse enmarcada en lo establecido por ley del nivel central del Estado conforme se refirió en la jurisprudencia constitucional citada, y si bien la Ley 483 –Ley del Notariado Plurinacional- establece la constitución de Notarías de Gobierno en los gobiernos autónomos departamentales, no establece la creación específica de dichas notarías respecto a los gobiernos municipales autónomos.

El numeral en análisis hace referencia a la regulación de los procedimientos administrativos, disponiendo que los mismos estarán regulados por “actos decretos municipales”, ahora bien, de la redacción difusa propuesta por el estatuyente de San Pablo de Huacareta se advierte que no se precisa adecuadamente el instrumento normativo que desarrollará los procedimientos administrativos de la ETA municipal al referir “actos decretos” municipales, siendo indeterminada la disposición analizada lo cual transgrede el principio de seguridad jurídica por cuanto la imprecisión no da certeza de su correcta aplicación con respecto a la aplicación de procedimientos administrativos que vayan a ser implementados por la ETA.

La DCP 0011/2013, estableció que: “Las faltas que generan responsabilidad por la función pública, deben estar vinculadas a las normas del ordenamiento jurídico administrativo, vigentes al momento de la comisión del hecho; o a las normas que regulan la conducta funcionaria del servidor público, contenidas en leyes nacionales, códigos de ética o normas que regulen el ejercicio de una profesión u oficio”.

Siendo los principios de la administración pública aplicables de manera transversal a todas las instituciones públicas sin excepción, se tiene que la responsabilidad por la función pública resulta ser asimismo transversal a toda entidad estatal y al encontrarse vinculada a la afectación de derechos de los servidores públicos debe obedecer a criterios de igualdad por lo tanto deberá ser regulada por ley nacional. Ahora bien el artículo sometido a control de compatibilidad establece una eximente de responsabilidad de servidores públicos respecto a la delegación de funciones, aspecto que no corresponde ser establecido mediante una Carta Organica Municipal, siendo que la responsabilidad por la función pública, al constituirse en una materia de carácter transversal a toda la institucionalidad pública, debe encontrarse en una norma emanada del nivel central del Estado, no correspondiéndoles definir a cada ETA eximentes de responsabilidad funcionaria generando así criterios dispersos sobre la misma.

De acuerdo al entendimiento desarrollado mediante la presente Declaración Constitucional Plurinacional de acuerdo al art. 272 de la CPE, la ETA municipal debe enmarcar el ejercicio de sus competencial en el ámbito de su jurisdicción y no normar sobre otras entidades que no se encuentran dentro de la misma.

De la lectura del Título IX del Proyecto de norma institucional de San Pablo de Huacareta se advierte que el estatuyente optó por desarrollar un procedimiento administrativo propio de la ETA a efectos de su aplicación en la relación administración – administrado, aspecto que no reviste de mayor análisis en observancia al principio de autogobierno que rige a los gobiernos autónomos en el Estado boliviano (art. 270 de la CPE).

Pese a lo precedentemente referido, se advierte que en los preceptos contenidos en los arts. 128.2 y 149.2 y 4 del proyecto de Carta Orgánica Municipal, el estatuyente pretende establecer los momentos y oportunidades de accionamiento de la vía contencioso administrativa, al respecto corresponde señalar que la administración de justicia es de competencia exclusiva del nivel central del Estado conforme manda el art. 298.II.24 de la CPE, y teniendo presente que la apertura de la competencia contencioso administrativa involucra un mandato a los órganos de justicia, no corresponde a la Carta Orgánica Municipal establecer en que oportunidades se aperturará la competencia de dichos órganos para el conocimiento de procesos contenciosos administrativos teniendo en cuenta que el procedimiento administrativo que desarrolla la Carta Orgánica de San Pablo de Huacareta es propio de dicha ETA.

En consecuencia, teniendo presente que el procedimiento administrativo contenido en el Título IX del presente proyecto en particular, la remisión de los administrados a la vía contencioso administrativa no puede encontrarse establecida en la Carta Orgánica Municipal sino en la respectiva ley procedimental del nivel central del Estado.  

El art. 1 de la CPE, establece: “Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país”.

Conforme se advierte, la Constitución Política del Estado caracteriza al Estado boliviano como Plurinacional, y si bien este conlleva las características intrínsecas de un gobierno republicano por cuanto consagra una separación de órganos (art. 12 de la CPE), la Constitución de 2009 reconoce la realidad de un país con una riqueza cultural que alberga una variedad de naciones y pueblos preexistentes antes de la misma república y colonia, mismos que cuentan con sus propios sistemas organizativos y normativos que merecen ser respetados teniendo presente que los mismos no se identifican precisamente con la forma de gobierno republicana. Así el preámbulo de la Norma Suprema, como valioso instrumento interpretativo de la misma establece que “Dejamos en el pasado el Estado colonial, republicano y neoliberal. Asumimos el reto histórico de construir colectivamente el Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario…”, lo cual de ninguna manera debe entenderse como la negación de la división de poderes postulada por la república, sino como una conjunción de formas de gobierno que se ve reflejada en la representación de autoridades de las diversas naciones y pueblos en los órganos de gobierno, como el derecho de los mismas a ejercer sus propias formas de gobierno en sus territorios así como sus respectivos sistemas jurídicos.

Concordante con el precepto constitucional citado, el art. 72 de la LMAD, señala que las competencias no incluidas en el texto constitucional serán atribuidas al nivel central del Estado y este definirá mediante ley su asignación de acuerdo al art. 297.I de la CPE, ya sea, como competencia privativa del nivel central, exclusiva, concurrente o compartida con los demás niveles de gobierno territorial.

La Norma Suprema con referencia a la distribución de competencias entre los diferentes niveles de gobierno establecidas desde el art. 298 hasta el art. 304, no existe el procedimiento de la administración pública, por lo que en previsión al art. 297.II de la Ley Fundamental, esta competencia debe ser atribuida a dicho nivel.

Por su parte el art. 71 de la LMAD, determina que: “Todo mandato a ley incluido en el texto constitucional sin determinar la entidad territorial que legislará, implica el ejercicio de competencia nacional, salvo en el caso de las competencias exclusivas de una entidad territorial autónoma donde corresponderá su respectiva legislación”.

A su vez, el art. 70.II de la LMAD, establece que: “No será necesaria una nueva ley, siempre que exista una norma vigente de igual rango para el ejercicio de una competencia, correspondiendo su reglamentación y ejecución sin perjuicio de lo establecido en el Artículo 410 de la Constitución Política del Estado”.

La reforma total o parcial del proyecto de carta orgánica municipal podrá ser reformado a iniciativa estatal como la señalada en el presente artículo; así también, mediante iniciativa ciudadana; la segunda no se encuentra contemplada en el presente artículo, así también, se hace una abstracción de art. 411 de la CPE, el cual establece que: “I. La reforma total de la Constitución, o aquella que afecte a sus bases fundamentales, a los derechos, deberes y garantías, o a la primacía y reforma de la Constitución, tendrá lugar a través de una Asamblea Constituyente originaria plenipotenciaria, activada por voluntad popular mediante referendo. La convocatoria del referendo se realizará por iniciativa ciudadana, con la firma de al menos el veinte por ciento del electorado; por mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea Legislativa Plurinacional; o por la Presidenta o el Presidente del Estado. La Asamblea Constituyente se autorregulará a todos los efectos, debiendo aprobar el texto constitucional por dos tercios del total de sus miembros presentes. La vigencia de la reforma necesitará referendo constitucional aprobatorio.