DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0059/2018

La DCP 0067/2017, declaró la incompatibilidad de la disposición que se analiza, entendiendo que, se hacía referencia al art. 205 de la CPE, dentro del art. 1 del proyecto de COM de Villa José Quintín Mendoza “San Benito” del departamento de Cochabamba, precepto constitucional que: “…no establece nada en lo concerniente a la institucionalidad de la autonomía municipal”.

Del análisis del texto reformulado, se puede advertir que el Concejo del referido ente municipal, en cumplimiento de la    DCP 0067/2017, modificó el precepto observado sin incluir dentro de su texto el art. 205 de la CPE, de modo que corresponde efectuar el correspondiente control previo de constitucionalidad del artículo modificado por el estatuyente.

Del texto adecuado, se advierte que no contraviene norma constitucional alguna, toda vez que, respeta los derechos fundamentales y garantías establecidos en la Norma Suprema, así conforme a su art. 14.IV donde se establece que: “En el ejercicio de los derechos, nadie será obligado a hacer lo que la Constitución y las leyes no manden, ni a privarse de lo que éstas no prohíban”.

Cabe señalar que el Gobierno Autónomo Municipal de Villa José Quintín Mendoza “San Benito” del departamento de Cochabamba, al igual que las demás Entidades Territoriales Autónomas Municipales de Bolivia, goza de la condición de autonomía municipal, sin necesidad de procedimiento alguno para ejercer su Autonomía expresada en su autogobierno, con libre ejercicio y participación de la población, a través de la elección directa de sus autoridades, administración de sus recursos económicos y el ejercicio de las facultades deliberativa, legislativa, fiscalizadora, reglamentaria y ejecutiva por sus órganos de gobierno en el ámbito de su jurisdicción territorial y de las competencias establecidas por la Norma Suprema (arts. 272, 283 y ss. y 297 de la CPE, entre otras) y la Ley.

La DCP 0067/2017, declaró la incompatibilidad del artículo 2.I, bajo los siguientes fundamentos: “En primer lugar corresponde señalar que el ejercicio de la autonomía se encuentra previsto por el art. 272 de la CPE, que en líneas generales refiere la elección de las autoridades, la administración de los recursos económicos, en el marco de las facultades, en el ámbito de la jurisdicción territorial, las competencias y atribuciones; en ese entendido, no es correcto manifestar la declaración de sujeción del ejercicio de la autonomía (…), misma que hace mención a la LMAD que entre otros aspectos señala que las normas institucionales básicas deberán efectuar de manera textual una declaración de sujeción a la Constitución Política del Estado y las leyes, no así el ejercicio de la autonomía como tal; en segundo lugar y atendiendo a la misma línea de sujeción, se resalta que la misma es respecto a la norma fundamental y la legislación en general, lo cual no implica una jerarquización o que la carta orgánica municipal se encuentre en un nivel inferior respecto a las leyes; sin embargo, el estatuyente fue más allá de tal determinación al establecer la sujeción al bloque de constitucionalidad que además de la Constitución Política del Estado incluye los tratados internacionales y las leyes que correspondan; lo cual no es correcto, puesto que la norma es clara en cuanto refiere de manera puntual la sujeción al texto constitucional como a las leyes, sobre estas últimas será en función al reparto competencial, no así en una lógica de normas de inferior y superior jerarquía; por cuanto la observación va en dos sentidos que terminan afectando el contenido íntegro de la disposición analizada, el ejercicio de la autonomía municipal sujeto al bloque de constitucionalidad”.

Ahora bien, cabe señalar que el principio de jerarquía normativa establecido en el art. 410 de la CPE señala que: “II. La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios Internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país. La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales:

Al respecto, corresponde hacer referencia que, en el marco del citado principio de jerarquía normativa, que tiene como fin, entre otros, brindar un orden escalonado a los diferentes tipos de normas jurídicas; donde cada nivel jerárquico no puede contradecir el nivel superior, así como, todos los niveles jerárquicos están sometidos a la Constitución Política del Estado y al bloque de constitucionalidad; es decir que se: “…establece un ordenamiento normativo basado en la identificación de rangos de superioridad e inferioridad, determinando una aplicación escalonada de las normas jurídicas de modo que las normas de rango inferior no pueden oponerse a las de rango superior ni modificarlas, derogarlas o abrogarlas” (DCP 0165/2016 de 14 de diciembre de 2016), de tal manera que la Norma Institucional Básica debe estar sujeta y sometida a la Constitución Política del Estado.

En ese sentido, habiéndose modificado lo dispuesto por el parágrafo I del art. 2 del proyecto de COM de Villa José Quintín Mendoza “San Benito”, este Tribunal advierte que, dicha previsión se encuentra conforme lo desarrollado por la Declaración primigenia, entendiendo que la Carta Orgánica Municipal está sometida únicamente a la Norma Suprema y respecto a las normas provenientes de otros niveles no se define por criterios de jerarquía sino por criterio competencial conforme dispone el art. 272 de la CPE que señala: “La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones”.

La frase: “…salvo excepciones establecidas por la Constitución y la ley” del artículo que se analiza fue declarada incompatible por la Declaración Constitucional Plurinacional primigenia, pues en el marco de lo dispuesto por el art. 12.I y III de la CPE: “…las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en uno solo y menos son delegables entre sí, por cuanto no hay previsión constitucional contraria y tampoco norma de inferior jerarquía (leyes, decretos, normas autonómicas, etc.) que señalen tal extremo…”.

En ese sentido, el precepto modificado que se analiza, no contraviene los arts. 12.I y 283 de la CPE, disposiciones que entre otros aspectos regulan el principio de separación de órganos y la respectiva distribución de facultades tanto al Legislativo como al Ejecutivo Municipal, de modo que: “…el principio de separación de órganos traducida en una división de funciones o facultades, identificadas por la Ley Fundamental, no es otra cosa que la horizontalidad del poder replicada en los órganos de las ETA, con el fin concretar una repartición funcional del trabajo en los niveles subnacionales del Estado“ (DCP 0126/2016 de 27 de octubre).

El precepto identificado precedentemente fue declarado incompatible con la Norma Suprema, entendiendo que limitaba el ejercicio de la facultad reglamentaria de la autoridad Edil a la regulación, sólo de las leyes municipales, sin considerar lo previsto por el art. 297.I de la CPE; es decir, que puede ejecutar dicha potestad para el ejercicio de las competencias exclusivas, concurrentes y compartidas.

Ahora bien, cabe señalar que la facultad reglamentaria, conforme la jurisprudencia constitucional es: “…Entendida como la potestad de emitir normas reglamentarias para la aplicación de una ley, es decir, la que compete para completar la aplicación de las leyes. En efecto, esta facultad tiene por finalidad la emisión de reglamentos, entendidos como el conjunto de reglas o preceptos emitidos por autoridad competente, que tienden a posibilitar la ejecución de la ley, precisando las normas contenidas en las leyes sin contrariar ni ir más allá de sus contenidos y situaciones que regula. En este contexto, tanto la facultad legislativa como reglamentaria, emiten normas, sin embargo, la facultad reglamentaria se rige dentro de las líneas y contenidos establecidos por la ley, con la finalidad de su aplicación. En el caso de las entidades territoriales autónomas, esta facultad reglamentaria es ejercida por el órgano ejecutivo de la entidad territorial autónoma respectiva con relación a las leyes que se emitan. Esta facultad se justifica porque el órgano ejecutivo, es el que conoce de las capacidades económicas, presupuestarias, institucionales y recursos reales que se tiene para ejecutar la ley, por tanto, a través de la facultad reglamentaria se delimita con mayor precisión la forma y los recursos con los cuales se podrá aplicar la ley” (SCP 1714/2012 de 1 de octubre).

Al respecto, cabe mencionar, que el municipio a fin de organizar la entidad territorial puede organizar su espacio a través de distritos, los cuales podrán ser distritos municipales indígena originario campesinos (IOC) y los distritos municipales; de modo que, el primero será en virtud a la preexistencia de las naciones y pueblos indígena originario campesinos (NPIOC) que lo conforman, que son “espacios descentralizados” y los últimos serán de carácter desconcentrado.

Respecto a la descentralización de los distritos IOC, la              DCP 0003/2014 de 10 de enero, estableció lo siguiente: “En este marco, cabe resaltar los evidentes avances en la organización municipal boliviana a partir del carácter plurinacional del Estado prevista en la Constitución Política del Estado vigente y que se transversaliza en todas las instancias y niveles de gobierno, traduciéndose en el nivel local en previsiones normativas y organizativas concretas, abriendo la posibilidad para que las Naciones y Pueblos Indígena Originario Campesinos (NPIOC) existentes al interior del territorio municipal y que no hubiesen podido acceder a la Autonomía Indígena Originara Campesina (AIOC), cuenten con los mecanismos suficientes que les permitan, por un lado, participar de manera directa en las decisiones del gobierno autónomo municipal y, por otro, desarrollar sus propias formas de organización y gestión de sus necesidades colectivas. Así por ejemplo, la norma prevé la representación Indígena Originario Campesina (IOC) al concejo municipal de acuerdo a sus procedimientos propios y la posibilidad de establecer por decisión suya, distritos municipales IOC descentralizados, con importantes facultades para su autogestión”; entendiéndose por consiguiente, que el precepto adecuado, garantiza la participación de las NPIOC de manera directa en las decisiones de los gobiernos autónomos municipales de acuerdo a sus procedimientos propios, aspecto que no contraviene la Constitución Política del Estado; si no que garantiza los derechos de las NPIOC en el marco del ejercicio de su libre determinación y el derecho a que sus instituciones sean parte de la estructura del Estado conforme establecen los arts. 2, 30.II numerales 4, 5 y 14 de la CPE.

Se concluye entonces que la Desconcentración y Descentralización Ejecutiva en subalcaldías, tiene como fin, entre otros, mejorar la administración del ejecutivo municipal en el territorio, pudiendo ejercerse en las actividades como en los servicios, debiendo tomarse en cuenta que el ejercicio de las competencias son asignadas y determinadas por la Norma Suprema

La Declaración Constitucional Plurinacional primigenia, declaró la incompatibilidad de la frase: “…o revocatoria de mandato”, fundamentando que: “De acuerdo al art. 286 de la norma fundamental no es viable convocar a elecciones cuando la autoridad ejecutiva ha sido revocada y ello cuando ha transcurrido la mitad del periodo de mandato, por lo que no es permisible como una causal la revocatoria de la autoridad señalada…”.

Al respecto el art. 286 de la CPE establece que: “I. La suplencia temporal de la máxima autoridad ejecutiva de un gobierno autónomo corresponderá a un miembro del Concejo o Asamblea de acuerdo al Estatuto Autonómico o Carta Orgánica según corresponda. II. En caso de renuncia o muerte, inhabilidad permanente o revocatoria de la máxima autoridad ejecutiva de un gobierno autónomo, se procederá a una nueva elección, siempre y cuando no hubiere transcurrido la mitad de su mandato. En caso contrario, la sustituta o sustituto será una autoridad ya electa definida de acuerdo al Estatuto Autonómico o Carta Orgánica según corresponda”.

Del precepto modificado, referido a la asunción de autoridades en suplencia -en casos de ausencia temporal- y sustitución -en casos de ausencia definitiva- de autoridades electas de las ETA, se advierte que el estatuyente adecuó su contenido conforme se establece en el art. 286 de la CPE, toda vez que por mandato del citado artículo constitucional, la ETA debe incluir en su Norma Institucional básica, aspectos concernientes a la suplencia y sustitución de la máxima autoridad ejecutiva de la ETA.

La DCP 0067/2017, declaró la incompatibilidad del numeral citado, entendiendo que: “El texto proyectado a través del término ‘y/o’ refiere un carácter excluyente a través del término ‘o’, pues en primera instancia se hace la entrega provisional y por último la entrega definitiva de cualquier obra; por lo que corresponde declarar la incompatibilidad de los términos ‘o’ inserto entre los términos provisional y final, por un lado; y fiscalización y supervisión, por otro lado; del numeral 5 del parágrafo I del art. 43 del presente proyecto de carta orgánica municipal”.

En el marco de los principios de autogobierno y transparencia que rigen la organización territorial y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas (art. 270 de la CPE), la ETA puede regular cuestiones propias de su administración, durante el proceso de ejecución de las operaciones; en consecuencia, el incluir la “recepción y entrega del proyecto” una vez concluida la ejecución de proyectos de infraestructura en el texto del proyecto de COM de Villa José Quintín Mendoza “San Benito”, no resulta contradictorio a la Norma Suprema, pues tiene como objeto el garantizar la claridad y publicidad de todo proyecto ejecutado en la jurisdicción del GAM, a fin de corroborar su correcta ejecución y proteger los derechos de la ETA.

La DCP 0067/2017, declaró la incompatibilidad de la frase: “salvo las rentas generadas por sus ciudadanos o empresas en el exterior del país” inserta en el numeral 2 del parágrafo I del art. 48 del proyecto de Norma Institucional Básica, bajo el fundamento que: “…la entidad territorial (en este caso el gobierno autónomo municipal) administra y gobierna en una unidad territorial determinada, por lo que no corresponde regular para instancias que se encuentran en el extranjero, en el marco de la relación prevista para el efecto…”.

La DCP 0067/2017, incompatibilizó el parágrafo II del art. 49, entendiendo lo siguiente: “Si bien la disposición analizada establece de manera general la posibilidad de acceder a créditos y endeudamiento público nacional e internacional, es importante que el estatuyente considere las previsiones señaladas en los parágrafos VI, VII y VIII del art 108 de la LMAD…”.

La DCP 0067/2017, asumiendo el entendimiento desarrollado en la DCP 0118/2016 de 19 de septiembre, declaró la incompatibilidad de la frase: “…de Reglamento y otras normas municipales ante el correspondiente órgano de Gobierno…”; refiriendo que, por la naturaleza jurídica de los reglamentos y como norma emitida por la autoridad edil para el ejercicio de su facultad ejecutiva, la ciudadanía debe limitarse a: “…apoyar a través de los mecanismos de participación y control social; en otro tipo de normativas sean estas resoluciones u otras las mismas son de carácter netamente interno de la entidad territorial autónoma municipal…”.

Ahora bien, en el marco de lo desarrollado, el estatuyente optó por eliminar la frase identificada como incompatible; en ese sentido, la disposición adecuada pretende establecer las directrices para que, mediante la iniciativa legislativa o iniciativa legislativa ciudadana se propongan proyectos de ley en la jurisdicción municipal de Villa José Quintín Mendoza “San Benito”, de modo que el texto adecuado, por una parte guarda armonía con lo dispuesto en los arts. 272 y 283 de la Norma Suprema, mismos que le asignan la facultad legislativa, deliberativa y fiscalizadora al Órgano Legislativo, en tanto que el Órgano Ejecutivo, está revestido de la facultad reglamentaria y ejecutiva y por otra parte, respecto a la iniciativa legislativa ciudadana, como mecanismo de la democracia directa y participativa, mediante la cual los ciudadanos y las ciudadanas podrán presentar proyectos de leyes al Órgano Legislativo de la ETA de su jurisdicción. En efecto la indicada iniciativa ciudadana, constituye uno de los mecanismos de democracia directa, reconocido por el art. 11.II.1 de la CPE, respecto al cual, el Concejo Municipal tendrá que desarrollar el procedimiento que garantice de manera amplia el ejercicio de este derecho en el ámbito de sus competencias.

La DCP 0067/2017, a tiempo de declarar la incompatibilidad de la disposición identificada precedentemente, señaló que: “El estatuyente plantea declarar documentación secreta, aspecto que no es admisible porque obstaculizaría la facultad fiscalizadora del concejo municipal, establecida en el art. 283 de la CPE”.

Ahora bien, efectuado el correspondiente test de compatibilidad, se advierte que el estatuyente municipal adecuó el parágrafo observado en el marco de la competencia exclusiva del nivel municipal prevista por el art. 302.I de la Norma Suprema, que señala: “Son competencias exclusivas de los gobiernos municipales autónomos, en su jurisdicción: (…) 6. Elaboración de Planes de Ordenamiento Territorial y de uso de suelos, en coordinación con los planes del nivel central del Estado, departamentales e indígenas”.

La DCP 0067/2017, a tiempo de declarar la incompatibilidad del precepto citado, señaló que existe una reserva de ley respecto a la producción, importación y comercialización de transgénicos (art. 409 de la CPE); en consecuencia, la COM al mencionar que: “…prohibirá la importación, producción y comercialización de organismos genéticamente modificados y elementos tóxicos que dañen la salud y el medio ambiente’, no siendo competencialmente admisible”, invade dicha reserva legal.

Ahora bien, adecuado que fue el precepto observado, el estatuyente modificó dicho texto, de tal manera que en el marco de las políticas económicas del Estado, que tienen por objetivo (entre otros) el desarrollo rural integral del Estado (art. 405 y ss. de la CPE), resulta constitucional que la ETA municipal preste servicios de asesoramiento y asistencia técnica a la actividad agrícola y pecuaria en su jurisdicción.

Por otra parte, el texto adecuado se encuentra conforme a la competencia concurrente entre el nivel central del Estado y las ETA, establecida en el art. 299.II.16 de la CPE, correspondiendo a la Asamblea Legislativa Plurinacional, la aprobación de leyes sobre dichas materias, en tanto que la facultad reglamentaria y ejecutiva les asiste a todos los niveles de gobierno simultáneamente, de tal forma la ETA consultante al no atribuirse facultad legislativa en cuanto a la materia, sino más bien la de adoptar políticas y acciones institucionales, no incurre en invasión competencial de ningún otro nivel de gobierno.

Ahora bien, en el marco de lo observado, el estatuyente adecuó el texto citado conforme a las exigencias establecidas en la DCP 0067/2017, de tal forma que guarda concordancia con lo dispuesto por el art. 302.I.42 de la CPE, que señala: “Son competencias exclusivas de los gobiernos municipales autónomos, en su jurisdicción: Áridos y agregados, en coordinación con los pueblos indígena originario campesinos, cuando corresponda”, de tal manera que la ETA municipal en relación a la explotación de recursos naturales que son de su competencia, deberá atender lo dispuesto por el precepto constitucional identificado precedentemente.

La DCP 0067/2017, declaró la incompatibilidad del art. 93 del proyecto de COM de Villa José Quintín Mendoza “San Benito”, entendiendo que al ser una competencia concurrente el “Preservar, conservar y contribuir a la protección del medio ambiente y fauna silvestre manteniendo el equilibrio ecológico y el control de la contaminación ambiental” (art. 299.II.1 de la CPE), la ETA municipal no puede determinar sanciones en defensa de los derechos de la Madre Tierra. En tal sentido la citada Declaración Constitucional Plurinacional refirió que: “…en ejercicio de la mencionada competencia el gobierno central promulgo la ley de derechos de la madre tierra, en el cual en su art. 42 establece tipos de responsabilidad por el daño causado”.

Ahora bien, en el marco de lo citado precedentemente el estatuyente municipal modificó el texto del art. 93 del proyecto de COM en estudio, de tal forma que, su texto guarda armonía con lo dispuesto con la competencia exclusiva citada en el 302.I.5 de la CPE, norma que refiere: “I. Son competencias exclusivas de los gobiernos municipales autónomos, en su jurisdicción: (…)5. Preservar, conservar y contribuir a la protección del medio ambiente y recursos naturales, fauna silvestre y animales domésticos”, toda vez que la disposición prevé crear instancias dentro la ETA municipal para encargarse de la preservación, conservación así como la contribución a la protección del medio ambiente y recursos naturales.

La DCP 0067/2017, a tiempo de declarar la incompatibilidad del art. 96.I.1 inc. a) y 2 inc. a), refirió que: “El art. 411 de la CPE, el cual establece que: I. La reforma total de la Constitución, o aquella que afecte a sus bases fundamentales, a los derechos, deberes y garantías, o a la primacía y reforma de la Constitución, tendrá lugar a través de una Asamblea Constituyente originaria plenipotenciaria, activada por voluntad popular mediante referendo. La convocatoria del referendo se realizará por iniciativa ciudadana, con la firma de al menos el veinte por ciento del electorado; por mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea Legislativa Plurinacional; o por la Presidenta o el Presidente del Estado. La Asamblea Constituyente se autorregulará a todos los efectos, debiendo aprobar el texto constitucional por dos tercios del total de sus miembros presentes. La vigencia de la reforma necesitará referendo constitucional aprobatorio.

La DCP 0067/2017, declaró la incompatibilidad de la frase: “a partir del día de su publicación oficial”; inserta en la disposición final, del proyecto de COM que se analiza, entendiendo que: “…el único requisito para la vigencia y aplicación de la Carta Orgánica son los resultados oficiales del referéndum de aprobación de la misma…”.