DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0059/2014

De acuerdo con el art. 410.II constitucional, la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano es la Constitución Política del Estado, por lo que la COM no puede ser entendida como norma suprema del Municipio, sino como la norma institucional básica de éste, en armonía con el denominativo que le asigna el art. 275 de la CPE.

La sujeción de la COM a la Norma Suprema, encuentra plena armonía y correspondencia con el art. 410 de la CPE; sin embargo, se debe señalar que en referencia al mandato de sujeción de la norma institucional básica a la “Ley”, la jurisprudencia constitucional entendió lo siguiente: “En relación al uso del término ‘sujeción’ en relación a las ‘leyes’, el art. 410.II de la CPE, dispone que: ‘La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales: 1. Constitución Política del Estado. 2. Los tratados internacionales. 3. Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena. 4. Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes’.

Sin embargo, el mandato analizado únicamente hace mención a lo determinado en el Decreto Supremo de 12 de mayo de 1938, concerniente a la creación del municipio de Mairana de manera referencial e histórica, siendo que al momento de creación del Municipio sí se encontraba en plena vigencia la antigua división política; por lo que, corresponde declarar la compatibilidad del presente artículo en el marco de este entendimiento de carácter referencial.

Sobre este punto, el art. 5.I constitucional, dispone que: “Son idiomas oficiales del Estado el castellano y todos los idiomas de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, que son el aymara, araona, baure, bésiro, canichana, cavineño, cayubaba, chácobo, chimán, ese ejja, guaraní, guarasu´we, guarayu, itonama, leco, machajuyai-kallawaya, machineri, maropa, mojeño-trinitario, mojeño-ignaciano, moré, mosetén, movima, pacawara, puquina, quechua, sirionó, tacana, tapiete, toromona, uru-chipaya, weenhayek, yaminawa, yuki, yuracaré y zamuco”. Vale decir, que dentro del territorio del municipio de Mairana todos los idiomas antes descritos adquieren el carácter de oficiales.

Ahora bien, el numeral II del citado artículo, versa sobre el uso de los idiomas oficiales en el ámbito de la administración pública en todos sus niveles, tanto nacional como subnacionales, expresando que: “El Gobierno plurinacional y los gobiernos departamentales deben utilizar al menos dos idiomas oficiales. Uno de ellos deber el castellano, y el otro se decidirá tomando en cuenta el uso, la conveniencia, las circunstancias, las necesidades y preferencias de la población en su totalidad o del territorio en cuestión. Los demás gobiernos autónomos deben utilizar los idiomas propios de su territorio, y uno de ellos debe ser el castellano”. “Esta previsión no pone en cuestión ni restringe el listado de los treinta y siete idiomas oficiales en el territorio boliviano, sino que establece ciertos parámetros para viabilizar un uso administrativo preferente de algunos de ellos por parte de los gobiernos de las distintas ETA, imponiendo para el caso de los gobiernos autónomos municipales, la obligación en el uso del castellano además de aquellos otros idiomas oficiales existentes en su jurisdicción territorial. El art. 5 de la CPE hace así una clara distinción entre la declaratoria de oficialidad de los treinta y siete idiomas en todo el territorio nacional (art. 5.I CPE) y la identificación de algunos de ellos como idiomas oficiales de uso administrativo preferente que cada ETA realizará en sus normas institucionales básicas (art. 5.II CPE)”.( DCP 0026/2013 de 29 de noviembre).

En ese marco, se observa que el contenido del artículo examinado incurre en incompatibilidad por establecer al castellano como idioma oficial del municipio de Mairana, correspondiéndole únicamente a su Gobierno Autónomo Municipal, establecer el uso administrativo de alguno de los idiomas oficiales del Estado Plurinacional de Bolivia. En ese sentido, la COM tampoco puede determinar una diferencia entre el idioma “oficial” y los idiomas de la población, pues en correspondencia al art. 5 de la CPE, el quechua, el aymara y el guaraní, son también idiomas oficiales en todo el territorio nacional, no pudiendo ser entendidos únicamente como idiomas de la población.

El art. 56 de la Norma Suprema, establece que: “I. Toda persona tiene derecho a la propiedad privada individual o colectiva, siempre que ésta cumpla una función social. II. Se garantiza la propiedad privada siempre que el uso que se haga de ella no sea perjudicial al interés colectivo. III Se garantiza el derecho a la sucesión hereditaria”.

En el marco del art. 12 de la CPE, de aplicación a todos los órganos públicos del Estado, incluyendo los órganos de las ETA, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización establece en su art. 12, lo siguiente: “I. La forma de gobierno de las entidades territoriales autónomas es democrática, participativa, representativa y comunitaria allá donde se la practique, con equidad de género; II. La autonomía se organiza y estructura su poder público a través de los órganos legislativo y ejecutivo. La organización de los gobiernos autónomo está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos; III. Las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables entre sí”.

Por su parte la jurisprudencia constitucional ha señalado lo siguiente: “…En ese nuevo contexto, y en el marco de la facultad fiscalizadora que el Concejo Municipal puede ejercer sobre cualquier acto del órgano ejecutivo, podrá elaborar una ley de fiscalización municipal, en la cual se establezcan sanciones homólogas para todas las autoridades electas del gobierno autónomo municipal, que vayan por ejemplo desde descuentos salariales, llamadas de atención, entre otros, pero teniendo como límite de las sanciones la destitución de las autoridades electas en el marco del art. 28 de la norma constitucional que señala que el ejercicio de los derechos políticos se suspenden previa sentencia ejecutoriada mientras la pena no haya sido cumplida” (DCP 0001/2013).

En el marco del artículo descrito y la jurisprudencia citada, se debe señalar que el mandato observado de la Carta Orgánica no alcanza a las autoridades electas, es decir, no alcanza a los concejales municipales, sólo en el marco de este entendimiento se declara la compatibilidad del numeral 21 del art. 27 del presente proyecto de COM.

En cuanto a la previsión contenida el parágrafo I del artículo analizado cabe reiterar que conforme a lo previsto en el art. 12 de la CPE, el Estado organiza y estructura su poder público a través de los Órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral. La organización del Estado está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos. Asimismo, las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo Órgano ni son delegables entre sí.

Bajo el sustento jurídico constitucional mencionado, la DCP 001/2013 de 12 de marzo, señaló lo siguiente: “En el marco del Fundamento Jurídico III.4 de este fallo, ‘Forma de Gobierno’, se debe señalar que una óptima separación de facultades y funciones debería estar acompañada con la separación de administraciones, cuestión que deberá ser construida de manera progresiva y paulatina de acuerdo a la realidad y necesidad de cada municipio. Sin embargo, se debe evitar las prácticas discrecionales respecto de las sanciones que anteriormente los Concejos Municipales aplicaban a los Alcaldes, pues actualmente estos últimos gozan de una legitimidad cualitativa basada en la elección directa de los mismos, cuestión que los hace diferentes respecto del marco jurídico preconstitucional caduco de la Ley de Municipalidades.

Recordemos que el art. 50 de la LM, incluso regulaba la figura del ‘Voto Constructivo de Censura’ que establecía que: ‘I. El Alcalde Municipal, electo conforme al parágrafo VI del Artículo 200 de la Constitución Política del Estado, podrá ser removido mediante Voto Constructivo de Censura. II. La Censura Constructiva, como medida de excepción, se produce cuando el Concejo Municipal ha perdido la confianza en el Alcalde Municipal. III. La Censura Constructiva produce la remoción del Alcalde. Los procesos de responsabilidad ejecutiva, administrativa, civil o penal se sujetarían a lo previsto por la Ley Nº 1178 de 20 de julio de 1990 y sus Reglamentos.’ Dicho artículo y su procedimiento establecido en el art. 51 de la Ley de Municipalidades, al no responder al nuevo modelo de Estado, fue derogado por las Disposiciones Derogatorias de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización ‘Andrés Ibáñez’.

Ello no significa que los Alcaldes quedan exentos de sanciones, que el Concejo Municipal deberá encontrar los mecanismos necesarios que acompañen la facultad fiscalizadora que desempeñan, y deberán acudir a las instancias competentes para que estas sean las que vayan a sancionar al Alcalde respecto de sus faltas.

Recordemos que el art. 108.8 de la Norma Suprema, señala como deber de los bolivianos ‘Denunciar y combatir todos los actos de corrupción’, para lo cual la norma constitucional ha establecido mandatos que permite contar al Estado con una fuerte y determinante política anticorrupción, entre estos mandatos están la retroactividad de la ley en casos de corrupción, la creación de la Procuraduría General del Estado, el Control y Participación Social, la nueva distribución competencias que establece al ‘Sistema de Control Gubernamental’ como competencia concurrente, permitiendo a las entidades territoriales autónomas implementar instancias de control gubernamental, sin perjuicio del control ejercido por la Contraloría General del Estado (art. 299.II.14 CPE y 137.III de la LMAD)

En ese nuevo contexto, y en el marco de la facultad fiscalizadora que el Concejo Municipal puede ejercer sobre cualquier acto del órgano ejecutivo, podrá elaborar una ley de fiscalización municipal, en la cual se establezcan sanciones homólogas para todas las autoridades electas del gobierno autónomo municipal, que vayan por ejemplo desde descuentos salariales, llamadas de atención, entre otros, pero teniendo como límite de las sanciones la destitución de las autoridades electas en el marco del art. 28 de la norma constitucional que señala que el ejercicio de los derechos políticos se suspenden previa sentencia ejecutoriada mientras la pena no haya sido cumplida. Los concejos municipales tienen el mandato de ejercer su facultad fiscalizadora, en el marco de la separación de órganos, lo que implica diseñar el marco normativo e instrumentos necesarios a fin de que se substancien y canalicen los procesos a las instancias correspondientes.

Ello en el afán de evitar posicionamientos discrecionales que respondan a intereses personales, coyunturales o responda a alianzas políticas por intereses circunstanciales, ha sido derogado y fuera del marco jurídico la figura del voto constructivo, que se sustentaba en un mecanismo administrativo de substanciación.

La observación a este artículo no tiene el propósito de dejar sin responsabilidades a la máxima autoridad ejecutiva del gobierno municipal, sino todo lo contrario, pues todas las autoridades electas, de ambos órganos deben estar sometidas a sanciones homólogas establecidas por una ley municipal, y no a sanciones que respondan a circunstancias. La observación a este artículo se fundamenta en el respeto al voto del ciudadano, al respeto al principio democrático, al principio de igualdad e independencia de órganos, al principio de reciprocidad, y al respeto del ejercicio de los derechos políticos, pero también a la gobernabilidad de un gobierno autónomo municipal.”

De acuerdo a lo precedentemente señalado no corresponde que el Concejo Municipal procese y sancione al alcalde municipal por responsabilidad administrativa o ejecutiva, dado que la facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa otorgada al Concejo Municipal prevista en el art. 283 de la CPE, no abarca la potestad de convertirse en una instancia sancionatoria de los actos del alcalde municipal, estando permitido que el órgano deliberativo se convierta en parte querellante ante la instancia correspondiente cuando sea necesario, para que la autoridad competente procese y sancione a la máxima autoridad del Órgano Ejecutivo.

En ese marco “Remitir obrados a la justicia ordinaria cuando se encuentre responsabilidad civil o penal en su contra” no puede entenderse como una sanción, sino como una obligación de los Concejales. De la misma manera, en caso de haber indicios de delito se tiene la obligación de denunciar y remitir los antecedentes al Ministerio Público y no únicamente “a la autoridad electoral”, como señala el parágrafo II del artículo analizado.

Al amparo del mandato de la Carta Orgánica referido a la sujeción a la norma constitucional, se entiende que el precepto analizado no se circunscribe únicamente a la relación de consanguinidad y afinidad del Oficial Mayor con el Alcalde, sino que esta relación se aplica con los demás funcionarios del órgano ejecutivo, en correspondencia con el art. 236.III de la CPE.

Ello implica que las autoridades de todos los niveles de gobierno, deben tomar las medidas necesarias para que dicha garantía se materialice mediante la inscripción de los recursos necesarios en los presupuestos correspondientes y mediante el establecimiento de la estructura organizacional necesaria.

En este contexto, si bien la Constitución Política del Estado ha dispuesto en su art. 218.I, la creación de la Defensoría del Pueblo como la instancia pública de carácter nacional que “…velará por la vigencia, promoción, difusión y cumplimiento de los derechos humanos, individuales y colectivos, que se establecen en la Constitución, las leyes y los instrumentos internacionales…”, ello no menoscaba la posibilidad de que el Gobierno Autónomo Municipal refuerce este rol de defensa de los derechos de los ciudadanos mediante el establecimiento de una institucionalidad local propia para este efecto, en el marco de las competencias de mencionado nivel de gobierno.

Por otra parte, no puede dejar de considerarse que, conforme el principio de progresividad dispuesto en el art. 13 de la CPE, el listado de los derechos fundamentales establecido en el bloque de constitucionalidad es enunciativo, dado que puede ser ampliado de acuerdo al desarrollo normativo, doctrinal y jurisprudencial, principio que debe extenderse en su aplicación a los mecanismos institucionales y organizativos destinados a su materialización. Esto implica que la estructura organizativa y presupuestaria estatal debe también incrementarse y progresar en todos los niveles de gobierno, siempre en la perspectiva de honrar el deber estatal inserto en el art. 9.4 de la Ley Fundamental y procurar la concreción material de los derechos de las personas.

En este marco de análisis, la creación de un defensor del ciudadano y la ciudadana a nivel municipal que garantice los derechos relacionados a las competencias municipales, y que no se atribuya, a través de la legislación municipal, la legitimación asignada constitucionalmente al Defensor del Pueblo, no resulta incompatible a la norma constitucional.

El art. 272 de la CPE señala que: “La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones”.

En este marco, tanto el art. 302.I.36 de la Ley Fundamental, como el texto del artículo ahora en examen, hacen referencia sólo a la palabra “reglamentar”, cuando el art. 297.I.2 de la CPE y la jurisprudencia emitida por este Tribunal, señalan que para el ejercicio efectivo de las competencias exclusivas, los niveles de gobierno titulares deben ejercer la legislación, reglamentación y la ejecución.

Por otra parte, debe interpretarse que en este caso en concreto, el texto estudiado hace referencia al término reglamentar entendido en su acepción más amplia, o sea, como la acción de “sujetar a una regla” un acto o hecho (Ossorio, 2000), es decir, la facultad de regular o normar en el sentido más amplio del término, sea mediante ley o cualquier otro dispositivo normativo, sin involucrar el ejercicio específico de la facultad reglamentaria competencia establecida en el marco del orden competencial.

Por lo expuesto, este Tribunal entiende que la norma examinada hace referencia a la regulación mediante legislación municipal cuando menciona la palabra “reglamentación”, y no así al ejercicio de la facultad reglamentaria de titularidad de los órganos ejecutivos. Bajo ese entendimiento, en este caso en específico, el término “reglamentar”  entiende en un sentido amplio, como sinónimo de normar o regular, por lo que este Tribunal declara su compatibilidad.

Las competencias exclusivas de los gobiernos autónomos municipales se encuentran descritas en la Norma Suprema, exactamente en el art. 302, siendo ésta la mayor diferencia entre los actuales gobiernos autónomos municipales -en el marco de la Constitución Política del Estado vigente (2009)-, y los antiguos gobiernos municipales instituidos -en el marco de la Constitución Política del Estado abrogada-, pues actualmente las competencias municipales se encuentran al interior de la Ley Fundamental, de manera diferente al antiguo modelo en el que las competencias municipales eran extra constitucionales, es decir, que no se encontraban reguladas como parte de los contenidos de la Constitución Política del Estado abrogada, sino eran parte del contenido de una ley (nacional), la Ley de Municipalidades -ahora abrogada-. Consecuentemente, los gobiernos autónomos municipales han sido beneficiados con la capacidad legislativa municipal, por lo que otros niveles de gobierno no pueden regular las competencias asignadas con exclusividad al nivel municipal.

El art. 339.II de la CPE, señala que: “Los bienes de patrimonio del Estado y de las entidades públicas constituyen propiedad del pueblo boliviano, inviolable, inembargable, imprescriptible e inexpropiable, no podrán ser empleados en provecho particular alguno. Su calificación, inventario, administración, disposición, registro obligatorio y formas de reivindicación serán regulados por la ley”.

Por su parte, el art. 71 de la LMAD, establece que: “Todo mandato a ley incluido en el texto constitucional sin determinar la entidad territorial que legislará, implica el ejercicio de exclusividad nacional, salvo en el caso de las competencias exclusivas de una entidad territorial autónoma, donde corresponderá su respectiva legislación”.

Por otro lado, el art. 109.I de la citada Ley, refiere que: “Son de propiedad de las entidades territoriales autónomas los bienes muebles, inmuebles, derechos y otros relacionados, que le son atribuidos en el marco del proceso de asignación competencial previsto en la Constitución Política del Estado y la presente ley, correspondiendo a estas entidades efectuar su registro ante las instancias asignadas por la normativa vigente”.

El artículo en análisis establece una clasificación de los bienes patrimoniales municipales, bienes de dominio público y privado, cuestión que se observa, pues de acuerdo al art. 339.II de la Norma Suprema, debe ser el nivel central del Estado el que regule la clasificación del patrimonio del Estado, ya sea en su nivel central, departamental y local.

El artículo observado, ha sido copiado literalmente del art. 85 de la LMabrg, y aunque la misma se trataba de una ley preconstitucional, al tratarse de una ley del nivel central del Estado cumplía con la reserva de ley prevista en el art. 339.II de la CPE, cuestión que no ocurre con el proyecto de COM, en consecuencia al existir una reserva de ley por la Norma Suprema, que reserva para el legislador nacional la facultad de legislar la materia mencionada, la COM no es norma competente para establecer la calificación que se observa en el presente artículo analizado.

Al respecto se debe señalar que debido a que las transferencias directas, en efectivo o en especie, a organizaciones económicas productivas y organizaciones territoriales, corresponde necesariamente otorgar un marco interpretativo, para considerar su compatibilidad con la Constitución Política del Estado. Si bien el nivel central del Estado, realiza transferencias directas, lo hace a través de entes técnicos como los fondos, bajo criterios estrictamente técnicos, es en ese marco, que la ETA puede realizar las transferencias directas, por lo que su compatibilidad con la Constitución Política del Estado se entenderá en el marco de que la norma con la que el Concejo Municipal autoriza la transferencia de recursos públicos a las señaladas organizaciones, sea una norma con rango de ley.

Por su parte, el art. 29.IV de la LMAD señala que: “Las mancomunidades serán normadas mediante ley específica”; asimismo, el art. 71 de la referida Ley establece que: “Todo mandato a ley incluido en el texto constitucional sin determinar la entidad territorial que legislará, implica el ejercicio de exclusividad nacional, salvo en el caso de las competencias exclusivas de una entidad territorial autónoma, donde corresponderá su respectiva legislación”.

En el marco de la reserva de ley constitucional, es el nivel central del Estado el competente para elaborar la legislación que regule las mancomunidades, por lo que este Tribunal entiende la compatibilidad del artículo analizado en el entendido que la Ley específica citada es emitida por el nivel central del Estado.

El art. 2 de la CPE establece que: “Dada la existencia precolonial de las naciones y pueblos indígena originario campesinos y su dominio ancestral sobre sus territorios, se garantiza su libre determinación en el marco de la unidad del Estado, que consiste en su derecho a la autonomía, al autogobierno, a su cultura, al reconocimiento de sus instituciones y a la consolidación de sus entidades territoriales, conforme a esta Constitución y la ley”.

La pluralidad, la diversidad y el pluralismo, se constituyen en las principales premisas para la construcción del Estado Plurinacional, como resultado del pacto constitucional, a partir del cual se funda un Estado de organización política y jurídica de varias naciones unidas en un solo Estado, con un gobierno de representación plurinacional y sujetas a una única Constitución.

Por ello, la plurinacionalidad debe ser entendida como elemento fundacional y transversal del Estado, por ser el principio político que garantiza el ejercicio pleno de los derechos de todas las naciones y pueblos existentes en el Estado, cuestión que se encuentra plasmada en el espíritu y contenido de la norma constitucional.

Es así, que la Constitución Política del Estado se rige por el principio de preexistencia de naciones y pueblos indígena originario campesinos (NPIOC), por lo que no corresponde un “reconocimiento” de los mismos por parte del Gobierno Autónomo Municipal, como tampoco del ejercicio de sus derechos que se encuentran plenamente garantizados por mandato constitucional, máxime si el “reconocimiento” deviene de una instancia estatal post republicana como la institución municipal, la cual se encuentra obligada a garantizar los derechos de los NPIOC y no así de “reconocerlos”.

El parágrafo del artículo analizado, presenta una incongruencia entre el nomen iuris y el contenido del parágrafo mencionado, el primero que hace referencia a las personas con capacidades diferentes, en tanto que el contenido establece garantías para las personas adultas mayores. Por esta razón el precepto analizado debe ser observado como incompatible, velando por que se garantice la seguridad jurídica.