DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0217/2015

La DCP 0047/2015, al cuestionar la forma de establecer fórmulas de solución ante eventuales colisiones normativas establecidas en la previsión analizada, expresaba los siguientes fundamentos: “En torno a la aplicación de la Constitución Política del Estado, como fórmula para superar la colisión de normas, la DCP 0015/2014, expresó lo siguiente: “El art. 410 de la Constitución Política del Estado, estatuye los dos principios esenciales que garantizan la vigencia y prevalencia de los elementos dogmáticos y organizacionales esenciales que sostienen la estructura, fines y funciones del Estado Plurinacional, estos es, el principio de supremacía constitucional y el principio de jerarquía normativa”.

Por el primero, el Constituyente determina que ‘todas la personas, naturales y jurídicas, así como los órganos públicos, funciones e instituciones, se encuentran sometidos a la Constitución’, la que proclama para sí, su condición de norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano que le otorga primacía frente a cualquier otra disposición normativa de este ordenamiento.

Consolida esta garantía política el principio de jerarquía normativa, que establece el orden o gradación en que se aplican todas las normas emitidas por los órganos legitimados para producirlas, encontrándose en la cúspide de esta pirámide normativa, la Constitución Política del Estado, que como efecto del principio de supremacía constitucional, no existe otra norma que comparta su posición de preeminencia.

Por su parte, el art. 275 de la CPE, prescribe que ‘cada órgano deliberativo de las entidades territoriales elaborará de manera participativa el proyecto de Estatuto o Carta Orgánica que deberá ser aprobado por dos tercios del total de sus miembros, y previo control de constitucionalidad, entrará en vigencia como norma institucional básica de la entidad territorial mediante referendo aprobatorio de su jurisdicción’, es decir, que con el propósito de perfeccionar el ejercicio del derecho autonómico, la Ley Fundamental, define la creación de un instrumento normativo que a menor escala, replique los elementos destinados a la conformación de entidades territoriales autónomas con facultades legislativas, fiscalizadoras, reglamentarias y ejecutivas para el gobierno de unidades territoriales.

Al respecto, el art. 60.I de la LMAD, establece que el estatuto autonómico es la norma institucional básica de las entidades territoriales autónomas, de naturaleza rígida, cumplimiento estricto y contenido pactado, reconocida y amparada por la Constitución Política del Estado, como pare integrante del ordenamiento jurídico, que expresa la voluntad de sus habitantes, define sus derechos y deberes, establece las instituciones políticas de las entidades territoriales autónomas, sus competencias, la financiación de éstas, los procedimientos a través de los cuales los órganos de la autonomía desarrollarán sus actividades y las relaciones con el Estado. 

En base a los elementos normativos que preceden, puede concluirse que la Constitución Política del Estado, como efecto de los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa que la resguardan, no puede ser analizada bajo ninguna hipótesis de colisión normativa, puesto que no existe otra norma jurídica que posea las mismas características y rango normativo capaz de atribuirle la misma jerarquía; como tampoco es facultad de una carta orgánica definir la aplicación preferente de la Constitución, dada su condición de norma reconocida y amparada por ésta”.

Al realizar el test de constitucionalidad del art. 18 del proyecto de carta orgánica municipal, la DCP 0047/2015, manifestaba los siguientes aspectos: “El art. 286 de la CPE en sus dos parágrafos, regula sobre las condiciones en que la máxima autoridad ejecutiva de las entidades territoriales autónomas, es suplida temporalmente; como también los casos en que dicha autoridad es sustituida definitivamente por una autoridad ya electa.

Por su parte, el art. 285 de la misma Norma Suprema, establece los requisitos adicionales que deben cumplirse para postular al cargo de máxima autoridad ejecutiva de una ETA; en consecuencia por el contenido de la previsión analizada, es este último precepto constitucional el que debió mencionarse como referencia normativa suprema y no el artículo 286 de la Ley Fundamental por cumplir una finalidad distinta al objeto de la regulación observada.

El cargo de incompatibilidad de la previsión analizada, se expresaba del modo siguiente en la DCP 0047/2015: “Entre las prohibiciones que establece la Constitución Política del Estado, a los servidores públicos en general, figura aquella que prohíbe “actuar cuando sus intereses entren en conflicto con los de la entidad donde prestan sus servicios, y celebrar contratos o realizar negocios con la Administración Pública directa, indirectamente o en representación de tercera persona” (art. 236.II de la CPE).

Se observa que el origen de la prohibición, está en relación a la conducta del servidor público, cuando sus intereses particulares de naturaleza patrimonial no guarden concordancia con los intereses públicos o colectivos que justifican la existencia y finalidad de la entidad en la que el servidor público presta sus servicios; lo que significa, que no puede suscitarse un conflicto de intereses, sino es entre una persona investida de funcionario público y la entidad en la que trabaja.

No obstante de ello, la norma cuestionada, atribuye esta condición a los parientes del servidor público, que al no depender de la entidad, sus intereses privados son irrelevantes para aquélla, sin perjuicio de que la actuación irregular del servidor público, tenga por objeto beneficiar ilegalmente a dichos parientes.

Esta previsión fue objeto del siguientes control previo de constitucionalidad que motivó su incompatibilidad, expresada en la DCP 047/2015: “Efectivamente el art. 236.I de la CPE, establece como una prohibición para el ejercicio de la función pública, “desempeñar simultáneamente más de un cargo público remunerado a tiempo completo”; prohibición que debe ser aplicada de manera general en todo el sector público; por defecto entonces, es posible ejercer otra función pública, siempre que una no sea a tiempo completo y la suma de ambos salarios, no exceda el salario mensual del Presidente del Estado Plurinacional; a partir de este criterio, la Constitución Política del Estado no restringe el ejercicio simultáneo de funciones públicas, menos si alguna pudiese ejercerse sin remuneración salarial, dado que el Estado protege el derecho al trabajo con una justa remuneración o salario, prohibiendo toda forma laboral que obligue a la persona a realizar trabajos sin su consentimiento y la retribución que corresponda, tal como se advierte de los preceptos constitucionales contenidos en el art. 46.I.1 y III de la CPE. 

Asimismo, conviene tener presente que la Constitución Política del Estado, a través de su art. 150.II, restringe aún más la permisión de ejercer otra función pública en las condiciones señaladas anteriormente, cuando se trata de asambleístas del órgano legislativo plurinacional, dado que parcela el ejercicio simultáneo de funciones solo a la docencia universitaria, entendiendo que todo funcionario público electo, cumple una labor fundamental en el diseño y desarrollo de las políticas públicas destinadas a satisfacer las necesidades básicas y esenciales de la sociedad civil; y que por lo tanto, exige de cierto nivel de experticia y especialidad en conocimientos administrativos y de gestión pública, que bien pueden constituirse en una fuente muy enriquecedora de formación académica.

La DCP 0047/2015, desarrolla los siguientes entendimientos que sustentan la incompatibilidad de la previsión original: “Inicialmente es necesario referirse a la primera causal de alejamiento definitivo de la máxima autoridad del órgano ejecutivo, relativa a que pese sobre la misma una sentencia ejecutoriada; al respecto y como se manifestó en su oportunidad, corresponde tener presente lo prescrito por el art. 157 de la CPE, que detalla las causales por las cuales los asambleístas del órgano legislativo plurinacional pierden su mandato, figurando entre éstas a la ‘sentencia condenatoria ejecutoriada en causas penales’; cuya precisión no existe en la previsión analizada, dado que omite la materia que puede motivar la separación de la autoridad, esto es, en materia penal; por tanto esta causal, será aplicada exclusivamente cuando el fallo emerja de la jurisdicción ordinaria en materia penal, que dará por resultado la separación definitiva de la MAE municipal; situación distinta será aquella en que la sentencia provenga del juzgamiento de dicha autoridad por responsabilidad administrativa, siempre en el marco de la ejecutoria del fallo; en este caso, la separación será temporal lo mismo que la suplencia.

De otro lado, la regulación analizada, establece un solo efecto, cuando el alejamiento de la MAE sea definitivo, a saber, la convocatoria a nuevas elecciones; empero, como puede advertirse de lo dispuesto en el art. 286.II de la CPE, los efectos de este alejamiento varían según el momento en que se produzca; si aquél acaece antes de cumplirse la mitad del periodo de mandato, la consecuencia será la realización de una nueva elección de alcalde municipal; si por el contrario, el alejamiento se produjese después de cumplirse la mitad del periodo de mandato, el concejo municipal, designará un sustituto, que fungirá como alcalde, hasta la conclusión del periodo constitucional; en consecuencia, la norma en estudio es incompatible, porque no prevé ambos supuestos, contenidos en el mencionado precepto constitucional.

La previsión original, fue observada en la DCP 0047/2015, en atención a los siguientes fundamentos: “Al igual que el sistema único de salud, la gestión educativa plurinacional se encuentra incorporada al régimen autonómico como una competencia concurrente; de esta manera las entidades territoriales autónomas solo podrán ejercer la facultad reglamentaria y ejecutiva relativa a la legislación del sistema educativo, a cargo del nivel central del Estado.

Bajo este antecedente, cabe precisar que la norma analizada, pretende regular lo que constituye la participación social en la esfera educativa, ámbito en el cual la ley sectorial dispone que ‘se reconoce y garantiza la participación social, la participación comunitaria, de madres y padres de familia en el sistema educativo, mediante organismos representativos en todos los niveles del Estado. En las naciones y pueblos indígena originario campesinos, comunidades interculturales y afro bolivianas de acuerdo a sus normas y procedimiento propios’; concomitante con esta disposición el art. 90 de la misma ley, señala que: la participación social comunitaria ‘es la instancia de participación de los actores sociales, actores comunitarios, madres y padres de familia con representación y legitimidad vinculados al ámbito educativo. La participación social comunitaria comprende la estructura, mecanismos, composición y atribuciones dirigida al apoyo en el desarrollo de la educación, sujeta a reglamentación’.

Atendiendo a estos antecedentes, extrapolados con la norma en cuestión, puede afirmarse que; en primer lugar, que la Carta Orgánica se atribuye el rol de la Norma Suprema, al determinar que ‘una ley especial’ regulará los mecanismos de instancias de participación social comunitaria en materia educativa, dado que como se observó, esa reserva legal solo puede devenir de la Constitución Política del Estado; lo contrario implicaría que dicha disposición legal emanaría del gobierno municipal, sin tomar en cuenta que la competencia concurrente no otorga la facultad legislativa a las ETA.

La DCP 0047/2015, declaró la incompatibilidad de la previsión analizada, bajo el siguiente fundamento jurídico: “En cuanto a la pretensión normativa de fijar causales para la aplicación de la revocatoria de mandato, la jurisprudencia constitucional mediante la DCP 0015/2014, ha definido lo siguiente: “De acuerdo al art. 11 de la CPE, el ejercicio y control del poder político y la gestión pública, la deliberación y asunción de las políticas estatales y la consolidación del autogobierno, constituyen los fines esenciales por los cuales el pueblo soberano adopta como forma de gobierno del Estado Plurinacional, la democracia directa y participativa, representativa y comunitaria.

Dentro de la primera forma de democracia, se encuentra contemplada la revocatoria de mandato que se traduce en un mecanismo constitucional mediante el cual el pueblo soberano decide por voto ciudadano, la continuidad o el cese de funciones de autoridades electas; se trata de un derecho político que permite a la ciudadanía destituir del cargo a un funcionario antes que concluya el periodo de su mandato.

Al respecto, el art. 240 de la Ley Fundamental, define que la revocatoria de mandato solo está sujeta a las siguientes condiciones, a saber, que emerja de la iniciativa ciudadana, a solicitud de al menos el quince por ciento de votantes del padrón electoral de la circunscripción que eligió a la servidora o servidor público; que haya transcurrido al menos la mitad del periodo de mandato de la autoridad electa; y que la iniciativa ciudadana no se active más de una vez y solo hasta la conclusión del cuarto año de la gestión pública.

Por su parte el art. 25 de la Ley del Régimen Electoral, al desarrollar los preceptos constitucionales mencionados, determina que esta forma de democracia directa y participativa ‘se origina únicamente por iniciativa popular y en una sola ocasión durante el periodo constitucional de la autoridad sujeta a revocatoria’.

De acuerdo al marco normativo señalado, la revocatoria de mandato no está sujeta a una causal específica generalmente relativa al desempeño de la función pública de la autoridad electa, sino únicamente a la voluntad del pueblo soberano, por cuya razón no es adecuado que el estatuyente señale causales que permitan activar este mecanismo democrático de participación ciudadana, porque ello implicaría que una norma de rango inferior limite el campo de acción fijado por la Constitución para el ejercicio de este derecho político; como también la definición de causales de revocatoria, tendría como efecto, la necesidad de acreditar la existencia de las mismas, aspecto que tampoco condice con la voluntad del Constituyente’.