ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 115/2018 Y SUS ACUMULADAS 116/2018, 117/2018, 119/2018 Y 120/2018. DIVERSOS SENADORES INTEGRANTES DE LA SEXAGÉSIMA CUARTA LEGISLATURA DEL CONGRESO DE LA UNIÓN, PARTIDO POLÍTICO MOVIMIENTO CIUDADANO Y DIVERSOS DIPUTADOS

285. a) Es facultad del Congreso de la Unión la expedición de todas las leyes que sean necesarias, a efecto de hacer efectivas, no sólo las atribuciones que a éste se confieren sino, también, las demás que en favor de los poderes públicos se consagran.

286. b) Corresponde, en exclusiva, al presidente de la República nombrar y remover libremente a los demás empleados cuyo nombramiento o remoción no esté determinado de otro modo en la Constitución o en las leyes.

287. c) Los negocios del orden administrativo estarán a cargo de las secretarías de Estado y la función del consejo jurídico del Gobierno estará a cargo de la dependencia del Ejecutivo Federal que, para tal efecto, establezca la ley.

288. d) Conforme a la facultad del Congreso, la ley expedida para dar las bases de organización de la administración pública federal es la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

289. e) En términos de dicha ley, las dependencias de la administración pública federal contarán con unidades de administración y finanzas, cuya función es ejecutar los servicios de apoyo administrativo en materia de planeación, programación, presupuesto, tecnologías de información, recursos humanos, recursos materiales, contabilidad, archivos y los demás que sean necesarios.

290. f) El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el sector centralizado, establecerá el modelo de organización y de operación de dichas unidades y las coordinará, por lo que hace a las entidades paraestatales, establecerá los lineamientos y directrices aplicables.

291. g) Otra de las bases de organización de la administración pública federal es que la función del consejero jurídico está a cargo de la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, cuyo titular depende directamente del presidente de la República y puede ser nombrado y removido libremente por éste.

292. h) Corresponde a la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal dar apoyo técnico jurídico en todos aquellos asuntos que éste le encomiende.

294. A partir de lo anterior, la atribución del secretario de Gobernación para designar a los titulares de las unidades de enlace legislativo de las demás dependencias y entidades de la administración pública federal se encuentra justificada, tanto por la naturaleza del órgano y sub-órgano en cuestión como por las funciones que desempeñan.

295. En efecto, una de las bases de la organización de la administración pública ha sido la vocación de la Secretaría de Gobernación para conducir los vínculos institucionales del Poder Ejecutivo con los demás Poderes de la Unión y los niveles de gobierno, luego, si las unidades de enlace legislativo apoyan en la conducción de las relaciones que, con motivo del desahogo de procedimientos legislativos, se susciten entre el Poder Ejecutivo Federal y el Congreso de la Unión, con sus Cámaras y órganos, con la Comisión Permanente o con las Legislaturas de las entidades federativas, existe una clara relación entre la naturaleza de dichas dependencias y de las funciones que desempeñan.

296. Bajo esta lógica, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a quien se le encomiendan los negocios del orden administrativo en materia de planeación y programación presupuestal, designa a las unidades de administración y finanzas de las dependencias de la administración pública federal –con excepción de las Secretarías de la Defensa Nacional y de Marina– también encuentra justificación en la medida en que las unidades de administración y finanzas brindan servicios de apoyo administrativo en materia de planeación, programación, presupuesto, tecnologías de información, recursos humanos, recursos materiales, contabilidad, archivos.

297. También, la facultad de la Consejería Jurídica para nombrar y, en su caso, remover a los titulares de las unidades encargadas del apoyo jurídico de las dependencias y entidades de la administración pública federal se encuentra justificada, tanto por la naturaleza del consejero y de los titulares de las unidades como de las funciones que desempeñan.

298. En efecto, la Consejería Jurídica tiene por función brindar apoyo jurídico al presidente, se trata de una labor reconocida desde el propio Texto Constitucional. Entonces, si en el caso estamos hablando de las designaciones de los titulares de las unidades encargadas de apoyo jurídico en las dependencias de la administración pública federal, es claro que la norma obedece a una necesidad de coordinación y especificidad en la función.

299. Es por ello que, contrario a lo sostenido por los promoventes, las facultades otorgadas no rompen con los principios de control, mando y vigilancia de tipo jerárquico superior-inferior que las caracterizan.

300. Por el contrario, en las nuevas facultades concedidas a las Secretarías de Gobernación y de Hacienda y Crédito Público, así como al consejero jurídico del Ejecutivo Federal subsisten las características de una estructura orgánica centralizada con control, mando y vigilancia, de tipo jerárquico.

301. Lo que ocurre es que, con motivo de los cambios legislativos implementados, ahora los titulares de las unidades no dependen de la secretaría o dependencia a la que estén adscritos administrativa y presupuestalmente, pero de ello tampoco se sigue la inexistencia de control, mando y vigilancia de tipo jerárquico sobre ellos. 302. En efecto, los titulares de las unidades de enlace legislativo dependen jerárquicamente de la Secretaría de Gobernación; por su parte, los titulares de las unidades de administración y finanzas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; y, finalmente, los titulares de las unidades encargadas de apoyo jurídico dependerán de la Consejería Jurídica del Gobierno Federal; lo que, aunque sea distinto de la forma en que anteriormente se había nombrado la designación de tales funcionarios, tampoco ello lo vuelve inconstitucional.

303. Cabe señalar que el hecho de que el titular de las unidades administrativas sea nombrado e, incluso, removido por una dependencia o secretaría distinta a la que dependa administrativa y presupuestalmente, no vacía de contenido la distribución de los negocios del orden administrativo, porque las facultades y atribuciones de las secretarías de Estado en sus respectivos negocios permanecen incólumes. Además, resulta razonable que, aun tomando en cuenta la materia que ejecuta cada Secretaría de Estado de conformidad con las propias competencias generales que le otorga la ley, al interior de su propia organización surjan necesidades técnicas y de gestión administrativa cuyo campo de especialidad corresponda a otra. Este modelo de designación trasversal de funcionarios dentro de la administración pública atiende a ello y, en todo caso, es parte de la libertad de configuración legislativa con la que cuenta el legislador en la materia.

304. Asimismo, el resultado legislativo que ahora se cuestiona no implica una concentración de la administración pública en una persona o entidad. Por el contrario, el hecho de que los titulares de las unidades sean designados y removidos por una dependencia diversa a la que se encuentren adscritos administrativamente, más que concentrar el poder, genera un sistema de contrapeso hacía dentro de la propia entidad o dependencia y, como se dijo, obedece a una necesidad de coordinación y especificidad en la función.

305. Como los propios accionantes reconocen, la Constitución se decanta por un modelo amplio en su margen de maniobra y diseño en sede legislativa e, incluso, administrativa, por lo que, si a través de las porciones normativas, el Congreso configuró un sistema que implica la participación de una dependencia en la designación de un titular de una unidad administrativamente adscrita a otra, más que considerarse como una situación contraria al principio de división de poderes, tiene que ver con que, en la distribución de los negocios del orden administrativo de la Federación, a cada secretaría son otorgadas las atribuciones necesarias para ejercer sus funciones, pero ello no significa que en la designación de personal a cargo, únicamente se atienda a la lógica formal de que cada dependencia debe nombrar a sus empleados, pues, aunque esto opera en términos generales, válidamente pueden existir excepciones que permiten la interrelación entre ellas por cuestiones funcionales o de especialización.

306. Ahora, por lo que hace a los motivos de inconformidad expuestos en la acción de inconstitucionalidad 119/2018, en los que, específicamente, se cuestiona el artículo 43, fracción VII, párrafo segundo, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, este Alto Tribunal los estima infundados.

307. Los accionantes alegan que dicho precepto no puede ser aplicable a los órganos reguladores coordinados porque el artículo 23 de la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética, establece el mecanismo para nombrar a los servidores públicos adscritos a los citados órganos reguladores coordinados.

308. Refieren, además, que la porción normativa cuestionada genera una antinomia con lo dispuesto en el artículo 58, fracción XI, de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, en cuanto a que los titulares de las unidades encargadas de apoyo jurídico son nombrados por los órganos de gobierno de cada entidad paraestatal.

309. Este Alto Tribunal estima que no podría entenderse que, cuando el aludido artículo 43, fracción VII, párrafo segundo, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal hace mención a que "El consejero jurídico nombrará y, en su caso, removerá a los titulares de las unidades encargadas del apoyo jurídico de las dependencias y entidades de la administración pública federal ..." se comprende también a los órganos reguladores coordinados en materia energética o a las entidades paraestatales.

310. Esto, en virtud de que el propio legislador federal, a través de la expedición de la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética, previó una normativa específica, resultando aplicable el artículo 23, fracción VIII, que establece:

"Artículo 23. El comisionado presidente del órgano regulador coordinado en materia energética tendrá las siguientes facultades:

"...

"VIII. Nombrar y remover al resto del personal del órgano regulador coordinado en materia energética, salvo al personal de apoyo directo a los otros comisionados, el cual será nombrado y removido por éstos; ..."

311. Con mayor razón, por la propia naturaleza de la administración pública paraestatal, las designaciones de los titulares de las unidades encargadas de apoyo jurídico está a cargo de los órganos de gobierno de cada entidad paraestatal, en términos del artículo 58, fracción XI, de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales:

"Artículo 58. Los órganos de gobierno de las entidades paraestatales, tendrán las siguientes atribuciones indelegables:

"...

"XI. Nombrar y remover a propuesta del director general, a los servidores públicos de la entidad paraestatal que ocupen cargos con las dos jerarquías administrativas inferiores a la de aquél, aprobar la fijación de sus sueldos y prestaciones, y a los demás que señalen los estatutos y concederles licencias."

312. En este sentido, por disposición expresa del artículo 89, fracción II, párrafo primero, de la Constitución General, que establece la facultad del Ejecutivo para nombrar y remover libremente a los demás empleados de la Unión, a condición de que no esté determinado de otro modo en la propia Constitución o en las leyes, debe estarse a lo que, de manera específica, el legislador previó para el nombramiento y remoción de los servidores públicos de los órganos reguladores coordinados y las entidades paraestatales, a través de los artículos 23, fracción VIII, de la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética y 58, fracción XI, de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, respectivamente.

313. Entendido así el artículo controvertido, resultan infundados los conceptos de invalidez planteados, en virtud de que al consejo jurídico del Ejecutivo Federal no le corresponde nombrar a los titulares de las unidades encargadas del apoyo jurídico de los órganos reguladores coordinados en materia energética, ni de la administración pública paraestatal.

314. En consecuencia, al resultar infundados los motivos de inconstitucionalidad hechos valer, lo procedente es reconocer la validez de los artículos 27, fracción III, 31, fracción XXII, y 43, fracción VII, párrafo segundo, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

315. DÉCIMO PRIMERO.—Inconstitucionalidad del artículo 21 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Los promoventes de la acción de inconstitucionalidad 115/2018, cuestionan la constitucionalidad de dicho precepto al estimar que presenta una deficiencia normativa, consistente en no establecer parámetros concretos para el ejercicio de la facultad que contiene, lo que, estiman, vulnera los principios de legalidad y seguridad jurídica, invasión de competencias, gasto ineficiente, ineficaz e ilegal, así como por contravenir el principio de remuneración del servicio público.

316. Sostienen que dicha porción normativa restringe la aplicación de los principios rectores de la función administrativa, pues permite la creación de comisiones a voluntad del Ejecutivo Federal, en las que:

317. I) No existe límite alguno en razón de la materia a la que podría ceñirse su creación, ni en lo relativo a los sujetos respecto de los cuales se llevarán a cabo las funciones de "investigación, seguimiento y fiscalización."

318. II) Tienen como finalidad llevar a cabo funciones constitucionalmente otorgadas a entes distintos. En específico, al Congreso de la Unión, la Auditoría Superior de la Federación y a la Fiscalía General de la República.

319. III) Rompen con el modelo constitucional previsto en el artículo 90 del Texto Fundamental, al vaciar o nulificar las funciones competenciales de la secretarías de Estado.

320. IV) Contravienen los principios de remuneración del servicio público, al establecer que las actividades que se desarrollen dentro de las referidas comisiones se constituyen por cargos "honoríficos", por lo que los integrantes de las comisiones no percibirán retribución por el trabajo devengado.

321. A efecto de apoyar sus conceptos de invalidez, invocan como precedentes lo resuelto por el Tribunal Pleno en la controversia constitucional 97/2004, así como por la Segunda Sala en la contradicción de tesis 18/2006.

322. Pues bien, conviene tener presente el contenido del artículo 21 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el cual es del contenido siguiente:

"Artículo 21. El presidente de la República, para el mejor despacho de los asuntos a su cargo, podrá constituir comisiones intersecretariales, consultivas y presidenciales a través de decretos.

"Las comisiones intersecretariales serán aquellas creadas por el presidente de la República para el despacho de asuntos en que deban intervenir varias secretarías de Estado. Estarán integradas por los secretarios de Estado o aquellos funcionarios de la administración pública federal. Las entidades de la administración pública paraestatal podrán integrarse a las comisiones intersecretariales, cuando se trate de asuntos relacionados con su objeto.

"Serán comisiones consultivas aquellas conformadas por profesionales, especialistas o representantes de la sociedad civil, de reconocida capacidad o experiencia, designados por el presidente de la República con la finalidad de resolver una consulta determinada o emitir una opinión sobre algún tema especificado en el objeto de su decreto de creación. Estas comisiones podrán ser ubicadas dentro de la estructura de una dependencia del Ejecutivo. Sus conclusiones no serán vinculantes.

"Las comisiones presidenciales podrán ser conformadas por integrantes descritos en cualquiera de los párrafos anteriores, así como ex servidores públicos y servidores públicos de otros poderes u órdenes de gobierno. Estas comisiones se constituyen como grupos de trabajo especial para cumplir con las funciones de investigación, seguimiento, fiscalización, propuesta o emisión de informes que deberán servir como base para la toma de decisiones o el objeto que determine su decreto de creación, en los términos previstos por el presente artículo.

"Las comisiones podrán ser transitorias o permanentes y serán presididas por quien determine el presidente de la República.

"El decreto de creación de las comisiones descritas en este artículo deberá contener al menos las siguientes disposiciones: