ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 115/2018 Y SUS ACUMULADAS 116/2018, 117/2018, 119/2018 Y 120/2018. DIVERSOS SENADORES INTEGRANTES DE LA SEXAGÉSIMA CUARTA LEGISLATURA DEL CONGRESO DE LA UNIÓN, PARTIDO POLÍTICO MOVIMIENTO CIUDADANO Y DIVERSOS DIPUTADOS

40. a) La Cámara de Diputados se integra por un total de quinientos diputados, en consecuencia, suscribieron los escritos de las acciones de inconstitucionalidad 119/2018(6) y 120/2018,(7) el treinta y cuatro punto dos (34.2 %) y, treinta y tres punto ocho (33.8 %) por ciento de sus integrantes, respectivamente.

41. b) La Cámara de Senadores se integra por ciento veintiocho senadores, de ahí que los promoventes de las acciones de inconstitucionalidad 115/2018 y 116/2018, equivalgan al cuarenta y uno punto cuarenta (41.40 %) y, treinta y cinco punto noventa y tres (35.93 %) por ciento de sus integrantes, respectivamente.

42. Por último, debe señalarse que, en la especie, se impugnan los decretos por los que "se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal" y "se reforma el artículo 21 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal", expedidos por el Congreso de la Unión, al que pertenecen los promoventes, los cuales participan de los atributos de una ley federal en sentido formal y material; por lo que debe concluirse que cuentan con legitimación para promover las acciones de inconstitucionalidad.

43. QUINTO.—Causales de improcedencia. Previo al estudio de fondo del asunto, se analizarán las causales de improcedencia o motivos de sobreseimiento que se hubiesen hecho valer o que de oficio advierta este Alto Tribunal.

45. A juicio de la Cámara de Senadores, en un primer momento, los accionantes pudieron plantear su oposición al texto o sugerir los cambios que estimaran pertinentes, al discutirse en la Comisión de Gobernación y Población de la Cámara de Diputados, pues el artículo 189, numeral 5,(10) de su reglamento, autoriza a los legisladores, aunque no sean integrantes de la comisión, a intervenir en los trabajos respectivos. 46. Un segundo momento, consideran, se presentó en la discusión en el Pleno, en lo general y en lo particular, donde era posible proponer modificaciones, adiciones o, incluso, eliminar el texto, como se establece en los artículos 104,(11) 109(12) y 110(13) del Reglamento de la Cámara de Diputados.

47. Finalmente, en su lógica, un tercer momento se dio cuando la Cámara Revisora aprobó el dictamen relativo y lo devolvió a la de Origen, porque el artículo 216(14) del citado reglamento, daba la oportunidad de que se discutieran las modificaciones al proyecto de ley.

48. Resulta infundada la causa de improcedencia planteada, si se considera que si bien el artículo 65 de la ley reglamentaria hace una remisión a las causales de improcedencia de las controversias constitucionales, previstas por el artículo 19, autorizando, con ciertas excepciones, su aplicación en las acciones de inconstitucionalidad, lo cierto es que ello no debe entenderse en el sentido de que las causales de improcedencia previstas para las controversias constitucionales deban aplicarse en las acciones de inconstitucionalidad en términos textuales.

49. Una de las características esenciales de la acción de inconstitucionalidad es que no requiere de la existencia de un agravio, es decir, no existe conflicto o contienda, pues lo que se pretende con su accionar es preservar la supremacía constitucional, motivo por el cual doctrinariamente se le conoce como "acción abstracta de inconstitucionalidad";(15) al no requerirse de afectación, no existe conflicto o contienda previa que resolver, como lo prevé el artículo 19, fracción VI, para las controversias constitucionales.(16)

50. Lo anterior se corrobora del contenido del artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal, que establece que la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esa Constitución.

51. En esos términos, si en el caso se impugnan diversos artículos de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, esto es, normas de carácter general, como lo exige el artículo 105 constitucional, ello es suficiente para estimar procedente el medio de control constitucional de que se trata y, por ende, infundada la causa de improcedencia hecha valer.

52. Este argumento también debe hacerse extensivo a la idéntica causa de improcedencia hecha valer en el segundo informe rendido por la Cámara de Senadores, pero ahora respecto del diverso decreto por el que se reforma el artículo 21 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta de noviembre de dos mil dieciocho.

53. Al no haberse hecho valer por las partes alguna otra causa de improcedencia, ni advertirse de oficio por este Alto Tribunal, se procede a examinar los conceptos de invalidez planteados por los accionantes.

54. SEXTO.—Violaciones en el procedimiento legislativo. En primer término, se analizarán las violaciones que pudieran tener un efecto de invalidación total sobre el "Decreto por el que se Reforman, Adicionan y Derogan Diversas Disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal", publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta de noviembre de dos mil dieciocho.

55. Al respecto, en la acción de inconstitucionalidad 119/2018, diversos integrantes de la Sexagésima Cuarta Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, impugnan el referido decreto, por considerar que no se observaron las reglas del procedimiento legislativo.

56. Pues bien, este Tribunal Pleno ha sostenido que la violación a las formalidades del procedimiento legislativo no puede abordarse en esta sede constitucional, sino desde la consideración de las premisas básicas en las que se asienta la democracia liberal representativa, elegida como modelo de Estado, de acuerdo con los artículos 39, 40 y 41 de la Constitución Federal.

58. Este último principio está estrechamente vinculado con la esencia y valor de la democracia, como sistema de adopción de decisiones públicas en contextos caracterizados por el pluralismo político, como en el caso de México y la mayor parte de las democracias contemporáneas.

59. La democracia representativa es un sistema político valioso, no solamente porque, en su contexto, las decisiones se toman por una mayoría determinada de los votos de los representantes de los ciudadanos, sino porque aquello que se somete a votación ha podido ser objeto de deliberación por parte tanto de las mayorías como de las minorías políticas. Es precisamente el peso representativo y la naturaleza de la deliberación pública lo que otorga todo su sentido a la reglamentación del procedimiento legislativo.

60. En efecto, la adopción de decisiones por mayoría, regla básica que permite resolver, en última instancia, las diferencias de opinión, es una condición necesaria de la democracia, pero no suficiente. No todo sistema que adopta la regla de la mayoría es necesariamente democrático. Junto a la regla de la mayoría, hay que tomar en consideración el valor de la representación política, material y efectiva de los ciudadanos, que tienen todos y cada uno de los grupos políticos con representación parlamentaria, así sean los minoritarios, como dispone el artículo 41 constitucional y el modo en que la aportación de información y puntos de vista por parte de todos los grupos parlamentarios contribuye a la calidad de aquello que finalmente se somete a votación.

61. Si el simple respeto a las reglas de votación por mayoría pudiera convalidar cualquier desconocimiento de las reglas que rigen el procedimiento legislativo previo, la dimensión deliberativa de la democracia carecería de sentido, precisamente porque las minorías, por su propia naturaleza, están predestinadas a no imponerse en la votación final, a menos que su opinión coincida con un número suficiente de integrantes de otras fuerzas políticas.(17)

62. Por tanto, es aquí donde cobran toda su importancia las reglas que garantizan la participación efectiva de las minorías, al regular, por citar algunos ejemplos, la conformación del orden del día, las convocatorias a las sesiones, las reglas de integración de la Cámara, la estructuración del proceso de discusión o el reflejo de las conclusiones en los soportes documentales correspondientes.

63. En conclusión, el órgano legislativo, antes de ser un órgano decisorio, tiene que ser un órgano deliberante, donde encuentren cauce de expresión las opiniones de todos los grupos, tanto los mayoritarios como los minoritarios. Lo anterior es así, porque las reglas que disciplinan el procedimiento legislativo protegen el derecho de las minorías a influir y moldear, en el transcurso de la deliberación pública, aquello que va a ser objeto de la votación final y, por tanto, otorga pleno sentido a su condición de representantes de los ciudadanos.

65. a) El procedimiento legislativo debe respetar el derecho a la participación de todas las fuerzas políticas con representación parlamentaria, en condiciones de libertad e igualdad. En otras palabras, es necesario que se respeten los cauces que permitan, tanto a las mayorías como a las minorías parlamentarias expresar y defender su opinión en un contexto de deliberación pública, lo cual otorga relevancia a las reglas de integración y quórum en el seno de las Cámaras, así como a las que regulan el objeto y desarrollo de los debates.

66. b) El procedimiento deliberativo debe culminar con la correcta aplicación de las reglas de votación establecidas.