ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 115/2018 Y SUS ACUMULADAS 116/2018, 117/2018, 119/2018 Y 120/2018. DIVERSOS SENADORES INTEGRANTES DE LA SEXAGÉSIMA CUARTA LEGISLATURA DEL CONGRESO DE LA UNIÓN, PARTIDO POLÍTICO MOVIMIENTO CIUDADANO Y DIVERSOS DIPUTADOS

"En cada uno de estos partidos había prefectos. El gobernador del distrito, con amplísimas atribuciones, demarcaba las poblaciones, villas y barrios correspondientes a cada partido, les formaba sus presupuestos, nombraba y removía a los prefectos y en la municipalidad de México desempeñaba las funciones de autoridad local. El prefecto de cada partido era presidente nato de su respectivo Ayuntamiento y jefe de la policía.

"Asimismo, en el Estado de Aguascalientes había la Ley Orgánica para la División Territorial y Régimen Interior del Estado, de trece de febrero de mil ochocientos setenta y cuatro, en la que, en sus artículos 52, 53, 58, fracciones I, II y III, y 62, se preveía la existencia de los jefes políticos, estableciéndose sus facultades, entre las que destacaba que éstos eran el conducto indispensable de comunicación entre los Municipios del partido bajo su mando, para con el gobierno.

"De igual manera se cita como ejemplo el Estado de Chiapas, en el que igualmente se reglamentaba la existencia y atribuciones de los jefes políticos, concretamente en los artículos 47, fracción I, y 52 de su Constitución Política de quince de noviembre de mil ochocientos noventa y tres; artículo único de la ley de trece de noviembre de mil ochocientos noventa y tres; artículo 1o. de la Ley de veintinueve de diciembre de mil ochocientos noventa y tres; artículos 1o., 2o. y 3o., fracciones I, II y III, de la Ley Reglamentaria de la Administración Política de los Departamentos y Municipios de quince de enero de mil ochocientos sesenta y dos. Además de las anteriores disposiciones, en el Estado de Chiapas existían otras que reglamentaron la figura de los jefes políticos, a saber: reformas a la ley de quince de enero de mil ochocientos setenta y cuatro; decreto de diecinueve de enero de mil ochocientos ochenta y cinco; ley de treinta de octubre de mil ochocientos setenta y tres; ley de veintisiete de noviembre de mil ochocientos sesenta; ley de veinticuatro de diciembre de mil ochocientos ochenta y ocho; y otras leyes y circulares.

"Conforme a todos estos antecedentes históricos, constitucionales y legislativos, desde la Constitución de Cádiz hasta la Constitución de mil novecientos diecisiete, se instituyó y tuvo vigencia la figura del jefe político o prefecto, en quienes recaía un cúmulo crecido de facultades, funciones, obligaciones y responsabilidades, que lo distinguían y ponían en un plano de superioridad frente a todas las autoridades de carácter local que existían o que fueron dándose durante el periodo que enmarcan las Constituciones citadas.

"Por una parte, estos funcionarios eran nombrados directamente, según la etapa histórica, por el rey, por los gobernadores o por el emperador, a quien debían obediencia plena y rendían informe de los gobiernos interiores de las regiones que se les encomendaban, que, según también la época y la forma en que el territorio se dividía para su gobierno, a los jefes políticos y prefectos correspondían las provincias, distritos o departamentos.

"Dentro de este esquema de supra-subordinación que los jefes políticos y prefectos tenían con relación a quien los nombraba, tenían la obligación y responsabilidad de gobernar aquellas regiones que les eran asignadas y respecto de las cuales tenían que rendir informe a su superior que los designaba, y de quien recibían órdenes para llevar a cabo las políticas de cualquier índole en las zonas en que ejercían autoridad, de tal manera que constituían la autoridad inmediata para la ejecución y aplicación de las órdenes del rey, gobernador o emperador, en cada una de las regiones. Así pues, en este patrón piramidal, estos últimos lograban centralizar las decisiones y políticas que debían aplicarse en las provincias, distritos o departamentos y, así, consecuentemente, en todo el territorio en general.

"En esas circunstancias, las jefaturas y prefecturas se identifican de manera destacada en los regímenes centralistas, en los que la toma de decisiones y planes de ejecución surgían precisamente del poder central y se llevaban a su término a través de estas figuras, que permitían efectivamente un control directo del gobierno de todas las regiones del país, sujetos así a un mando central.

"Por otro lado, los jefes políticos y prefectos, contaban con amplísimas facultades, tanto de carácter político, gubernativo, social, administrativo, hacendario, religioso, electoral, y de toda índole, que no se limitaba a una cuestión propia o interna de la jefatura o prefectura, sino que abarcaba todo lo inherente al gobierno interno de la provincia, distrito o departamento, según el caso, y que, dada esa amplitud de atribuciones y consecuentemente de funciones, implicaba en esos ámbitos de gobierno a las autoridades locales y particularmente a la de los Ayuntamientos, de tal manera que las atribuciones de estos últimos se veían de tal forma limitadas que no podían actuar o realizar mayores funciones sin la supervisión, consenso o conocimiento previo del jefe político o prefecto, de tal forma que los Ayuntamientos sólo podía llevar de manera autónoma funciones menores.

"Lo anterior se identifica claramente, pues, por una parte, estos jefes o prefectos, presidían toda clase de juntas o eventos, fueran de índole religioso, social, electoral, político y otros, dado que, siendo la autoridad máxima inmediata del lugar, los ordenamientos les reconocían una preeminencia frente a cualquier autoridad y exigía ese reconocimiento, y en esos mismos términos se les reconocía la facultad para dirigir y presidir cualquier junta o evento en esas materias. Tales atribuciones no se limitaban a una simple dirección y presidencia, pues adquirían tales características que podían y debían decidir en un amplio contexto todo lo relativo a las provincias, distritos o departamentos, en lo que se consideraba lo más importante, y en lo de menor trascendencia, de cualquier manera recibían informes y autorizaban en su generalidad las actuaciones de las autoridades locales como lo eran los Ayuntamientos.

"Las cosas estaban dadas de tal forma, que los Ayuntamientos estaban casi en su totalidad sujetos al gobierno de estos jefes políticos o prefectos y, por tanto, no podían acceder directamente a los poderes supremos sino que esto era únicamente por conducto de aquéllos.

"En estos términos, se reconoció que por debajo del Gobierno estaban los jefes políticos o prefectos, que hacían cumplir sus órdenes y servían para que la autoridad que representaban tuvieran medios inmediatos de acción y centralización. Todo esto motivó su cuestionamiento y que el Constituyente de mil novecientos diecisiete finalmente los suprimiera mediante la inclusión de la prohibición de autoridad intermedia a que se refiere la fracción I del artículo 115 constitucional." 408. A partir de ellos, se reitera, las delegaciones de programas para el desarrollo y a la coordinación general no configuran una autoridad intermedia de las prohibidas por el Texto Fundamental; ni, por virtud de los artículos 40 y 41, párrafo primero, de la Constitución Federal, puede entenderse que el diverso 115 constitucional establece una prohibición extensiva a las relaciones de los Poderes de la Unión y las entidades federativas, porque atiende razones históricas y constitucionales diversas.

409. Por los motivos expuestos, deben desestimarse los argumentos en análisis, debido a que parten de una premisa errónea, al afirmarse que en los artículos 17 Bis y 17 Ter de la ley impugnada, se establece la creación de autoridades intermedias, prohibidas por el artículo 115 constitucional.

410. Al haberse desvirtuado el único concepto de invalidez planteado en contra del artículo 17 Bis de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, lo procedente es reconocer su validez.

411. Cabe señalar que si bien los promoventes también impugnan dicho precepto en relación con los artículos 17 Ter y 32, fracción XX, de la ley impugnada, lo cierto es que ese planteamiento se refiere a la creación de las delegaciones de programas para el desarrollo, que se identifican coloquialmente por los accionantes como "superdelegados", así como la Coordinación General de Programas para el Desarrollo, en tanto que estas instituciones no se prevén en el referido artículo 17 Bis, sino en el 17 Ter, en relación con el diverso 32, fracción XX, todos de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, por lo que el análisis correspondiente de ese concepto de invalidez se analizará a continuación, en el entendido de que únicamente se refiere a los dos últimos preceptos mencionados en este párrafo.

412. b) Violación de los principios de legalidad y de seguridad jurídica, consagrados en el artículo 16 constitucional.

413. Los promoventes afirman que el establecimiento de la figura que ellos identifican como "superdelegados" genera un estado generalizado de incertidumbre, en perjuicio de los principios de legalidad y seguridad jurídica.

414. Esa afirmación se basa en que, por la redacción de la norma, se deduce que a esos funcionarios se les asigna un amplio margen de discrecionalidad para operar y crear su propia estructura en torno a los programas que entregan beneficios sociales directos a la población, sin la previsión de mecanismos de control y garantías institucionales, abriendo un espacio para el ejercicio arbitrario del poder.

415. Se agrega que el hecho de que estas entidades referidas por los accionantes como "superdelegados" tengan una naturaleza dual que los inscribe formalmente a la Secretaría del Bienestar, pero materialmente los ubica bajo el control directo del presidente de la República, genera una falta de control grave sobre su actuación, lo que se intensifica negativamente al observar el grado de poder y funciones otorgadas para operar en las entidades federativas en representación de la Federación.

416. Los accionantes continúan expresando que lo que se extrae de la norma es que los delegados en mención son ubicados únicamente en la provincia de lo político, sin control ni contrapesos, lo que opera en contra de la racionalización del poder.