ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 115/2018 Y SUS ACUMULADAS 116/2018, 117/2018, 119/2018 Y 120/2018. DIVERSOS SENADORES INTEGRANTES DE LA SEXAGÉSIMA CUARTA LEGISLATURA DEL CONGRESO DE LA UNIÓN, PARTIDO POLÍTICO MOVIMIENTO CIUDADANO Y DIVERSOS DIPUTADOS

"Artículo 127. Los servidores públicos de la Federación, de las entidades federativas, de los Municipios y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, de sus entidades y dependencias, así como de sus administraciones paraestatales y paramunicipales, fideicomisos públicos, instituciones y organismos autónomos, y cualquier otro ente público, recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que deberá ser proporcional a sus responsabilidades."

354. De la anterior transcripción se desprende, en lo que interesa, que todo servidor público deberá recibir una remuneración irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión; sin embargo, este mandato constitucional no se violenta con el hecho de que el artículo 21 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establezca que el cargo de miembro de cualquiera de las comisiones será honorífico.

355. Por lo que hace a la posibilidad de que los secretarios de Estado o funcionarios de la administración pública federal, incluyendo la paraestatal, sean miembros de las comisiones, éstos ya perciben una remuneración con motivo de su encargo, que es, precisamente, la razón por la que son llamados a integrarse a la comisión, por lo que su participación se relaciona con el cargo que, como servidor público federal, ostentan y por el cual ya reciben una remuneración.

356. En relación con la posibilidad de que profesionales, especialistas o representantes de la sociedad civil, así como exservidores públicos, se integren a una comisión consultiva o presidencial, no les brinda el derecho a recibir una remuneración por tal actividad, porque no gozan del carácter de servidores públicos federales, sino que voluntariamente, deciden formar parte de un instrumento de participación que, en modo alguno, implica una relación subordinada dentro de la administración pública federal, nota característica de todo servidor público, con excepción de los titulares de los poderes públicos.(64)

357. En relación con los servidores públicos de otros poderes u órganos de gobierno tampoco podrían recibir una remuneración por aceptar un cargo como miembro de cualquiera de las comisiones, en primer lugar, porque son llamados en función del carácter que ostentan y, en segundo, porque su participación se encuentra sujeta a la aceptación del servidor público en cuestión para integrarse a la comisión, esto es, le resulta potestativo, pudiendo declinar en todo momento.

358. Lo anterior se corrobora con los antecedentes legislativos de la norma; específicamente, del dictamen de la Comisión de Gobernación y Población que contiene el proyecto de decreto, en el que, en la valoración jurídica de la iniciativa, se indicó:

"Por ello, la integración de las comisiones que prevé el párrafo cuarto propuesto en la iniciativa constituye sólo la capacidad jurídica que el legislador federal confiere al titular del Ejecutivo Federal para ejercer dicha potestad. Es decir, es la facultad que otorga la ley federal para que el presidente pueda integrar, mediante decreto, a los servidores públicos federales, a los locales y a los ciudadanos en un órgano que realizará funciones al seno de la administración pública federal, pero esa capacidad, para ser ejercida, deberá encontrar correspondencia en los otros ámbitos de competencia.

"Así, por ejemplo, la invitación que eventualmente realizara el Ejecutivo Federal del gobierno de un Estado para integrar a uno o más servidores públicos estatales a una comisión presidencial, deberá corresponder a la capacidad jurídica del propio gobierno del Estado para disponer qué servidores públicos estatales acudan a dicha invitación. Ello, además de que puedan existir mecanismos formales de coordinación y colaboración que asuma los procesos para la invitación y la aceptación. Dicha regulación estatal escapa a la competencia legislativa de este Congreso Federal, al que únicamente corresponde dotar de esa capacidad colaborativa a la Federación."(65) (Énfasis añadido)

359. Así, el supuesto normativo en cuestión sólo prevé la posibilidad de que servidores públicos pertenecientes a otros poderes u órdenes de gobierno integren las citadas comisiones, pero corresponde a éstos aceptar la invitación, en cuyo caso, su participación se relaciona con el cargo que, como servidor público, ostentan y por el cual ya recibe una remuneración.

360. En otro aspecto, los accionantes cuestionan la figura de las comisiones en razón de que, consideran, no existe claridad sobre la forma en cómo transparentarían la información pública que generen, en términos de los artículos 6o. y 16 constitucionales.

361. Es infundado el concepto de invalidez, atendiendo a que, como ha quedado expuesto, las comisiones intersecretariales, consultivas y presidenciales, son creadas a través de decretos para el despacho de los asuntos a cargo del presidente de la República –sujeto obligado, en términos del artículo 23(66) de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información–. Así, dichas comisiones tienen como función, en síntesis, el despacho de los asuntos correspondientes a las secretarías de Estado, resolver una consulta determinada o emitir una opinión sobre algún tema específico, y realizar funciones de investigación, seguimiento, fiscalización, propuesta o emisión de informes para la toma de decisiones, esto es, generan, obtienen, adquieren o transforman información en posesión de un sujeto obligado, de donde se sigue que dicha información tiene la calidad de pública, en términos del artículo 4(67) de la citada ley general.

362. A partir de lo anterior, no es la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal la que tiene que definir la forma en cómo se transparentará la información que generen las comisiones, se protegerán los datos personales o se cumplirá con las obligaciones archivísticas. Por el contrario, corresponde a la presidencia de la República, secretarías de Estado o, en su caso, dependencia del Ejecutivo a la cual se ubique una comisión, cumplir con las obligaciones impuestas en el artículo 6o., apartado A, fracciones I y II,(68) de la Constitución Federal, en relación con las Leyes General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, General de Protección de Datos Personales en Posesión de Sujetos Obligados, Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública o General de Archivos.

363. En otra línea argumentativa, los accionantes cuestionan la validez de las comisiones porque estiman pudieran resultar violatorias del artículo 134, párrafo primero, constitucional, el cual dispone:

"Artículo 134. Los recursos económicos de que dispongan la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados."

364. Como se advierte, la Constitución estatuye que los recursos económicos de que disponga el Estado deben administrarse con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados, y prevé que las leyes garanticen lo anterior. Así, para cumplir con este precepto constitucional, es necesario que las leyes expedidas en torno al uso de recursos públicos recojan, desarrollen y permitan que estos principios y mandatos constitucionales puedan ser efectivamente realizados.(69)

365. Los accionantes señalan, específicamente, que las comisiones presidenciales pudieran ser gasto público ilegal si no se llegaran a contemplar en el presupuesto de egresos; agregan que el gasto que conllevan implica una ineficiencia, al no saber cuántos medios se requieren, ni cuánto se programó o debiera haberse programado.

366. Son infundados los conceptos de invalidez hechos valer. De conformidad con la norma controvertida, los decretos de creación de las comisiones deberán establecer su ubicación dentro de la estructura de la administración pública federal, precisando si dependen directamente del presidente de la República o de alguna secretaría de Estado, asimismo, deberán contener, cuando sea necesario, la dotación de recursos para su funcionamiento, los cuales provendrán de las citadas dependencias.

367. En ese sentido, la erogación que pudiera implicar el funcionamiento de las comisiones es con cargo al presupuesto del órgano de la administración pública del cual depende, a quien le corresponde, como ejecutores de gasto, sujetarse a los montos autorizados en el presupuesto de egresos para sus respectivos ramos o, en su caso, gestionar la correspondiente adecuación presupuestaria.

368. Por otro lado, resulta infundado que el artículo 21 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal vulnere los principios de legalidad y seguridad jurídica.

370. En el caso, el legislador actuó dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución Federal le otorga en el artículo 73, fracción XXXI, para hacer efectivas las facultades que la Norma Fundamental concede al Poder Ejecutivo.

371. Aunado a esto, de los antecedentes legislativos que dieron origen al artículo analizado se advierte que el legislador pretendió responder a la necesidad de superar la inexistencia de fundamentos jurídicos específicos y ampliar conceptualmente las comisiones intersecretariales, integrando dos nuevas que permitieran una diversa participación institucional y de grupos de expertos.(72)

372. En efecto, de la exposición de motivos de la iniciativa correspondiente, se desprende lo siguiente:

"México cuenta con antecedentes en su historia. Comisiones originadas por iniciativa del titular del Ejecutivo Federal, pero restringidas en sus alcances por la legislación aplicable y en varios casos descansando en el apoyo de una ley o decreto legislativo, para que el presidente no extralimitara sus facultades. Tal es el caso de ejemplos como los siguientes: 1. Consejo Supremo de la Defensa Nacional. ... 2. Comisión de Río Balsas. ... 3. Comisión Ejecutiva del Comité Organizador de los Juegos de la XIX Olimpiada. ... 4. Comisión Intersecretarial y un Consejo Asesor para la Negociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte. ... 5. Comisión Mixta para la Promoción de las Exportaciones. ... 6. Comisionado para la Paz en Chiapas. ... 7. Comisión para la investigación de la muerte de Luis Donaldo Colosio. ... 8. Comisión Organizadora de la Conmemoración del Bicentenario del inicio del movimiento de Independencia Nacional y del Centenario del inicio de la Revolución Mexicana. ... 9. Comisión para la Paz y Seguridad y el Desarrollo Integral de Michoacán. ... Como se puede observar, en los hechos estos órganos han tenido los efectos de comisiones presidenciales, pero al no existir fundamento jurídico específico, han tenido diversos orígenes, en algunos casos incluso se podría cuestionar la validez de su creación. ... Por ello, retomando la idea de obsolescencia del diseño institucional del artículo 21 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal es que se pretende ampliar la existencia de otras comisiones, y su diseño para incluir a las comisiones presidenciales junto con las intersecretariales y las consultivas."

373. Por tanto, si el legislador estimó que existían supuestos de hecho que reclamaban ser jurídicamente regulados, tal consideración es motivación para la emisión de la norma controvertida, al contar con una amplia libertad configurativa, en términos del citado artículo 73, fracción XXXI, de la Constitución Federal.

374. Finalmente, como se demostró, la ley contiene elementos mínimos para que la constitución de las comisiones y sus funciones no se realicen de manera arbitraria, sino dentro del ámbito competencial correspondiente a la administración pública federal y entendiendo que, por su naturaleza, no corresponde a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal prever el detalle minucioso de su descripción, sino a un decreto presidencial.

375. Al resultar infundados los argumentos hechos valer por los accionantes, lo procedente es reconocer la validez del artículo 21 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

376. DÉCIMO SEGUNDO.—Análisis del artículo 17 Ter, en relación con los diversos 17 Bis y 32, fracción XX, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Los promoventes de las acciones de inconstitucionalidad 116/2018 y 119/2018, cuestionan la constitucionalidad del artículo 17 Ter, en relación con los diversos 17 bis y 32, fracción XX, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que establecen:

"Artículo 17 Bis. Las dependencias y entidades de la administración pública federal, conforme a lo previsto en los reglamentos interiores o sus ordenamientos legales de creación, respectivamente, podrán contar con oficinas de representación en las entidades federativas o, en su caso, en regiones geográficas que abarquen más de una entidad federativa, siempre y cuando sea indispensable para prestar servicios o realizar trámites en cumplimiento de los programas a su cargo y cuenten con recursos aprobados para dichos fines en sus respectivos presupuestos, dichas oficinas se coordinarán con las delegaciones de programas para el desarrollo, debiéndose observar lo siguiente: "I. Los funcionarios públicos adscritos a las oficinas de representación, serán designados de conformidad con lo establecido por el reglamento interior o los ordenamientos legales de las dependencias y entidades;

"II. Los servidores públicos adscritos a las oficinas de representación se sujetarán a las disposiciones establecidas en la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal para efectos de su ingreso, desarrollo profesional, capacitación y certificación de capacidades, evaluación del desempeño, separación y a las demás disposiciones previstas en dicha ley; y,

"III. Las dependencias o entidades responsables de la ejecución de programas para entregar un beneficio social directo a la población, deberán sujetarse a lo siguiente: