ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 115/2018 Y SUS ACUMULADAS 116/2018, 117/2018, 119/2018 Y 120/2018. DIVERSOS SENADORES INTEGRANTES DE LA SEXAGÉSIMA CUARTA LEGISLATURA DEL CONGRESO DE LA UNIÓN, PARTIDO POLÍTICO MOVIMIENTO CIUDADANO Y DIVERSOS DIPUTADOS

"IV. Su ubicación dentro de la estructura de la administración pública federal, precisando si dependen directamente del presidente de la República o de alguna Secretaría de Estado;

"V. El periodo de su existencia, mismo que podrá ser prolongado por acuerdo del presidente de la República; y,

"VI. Cuando sea necesario, la dotación de recursos para su funcionamiento, los cuales provendrán de la entidad pública de la cual dependen.

"El cargo de miembro de cualquiera de las comisiones será honorífico y de confianza, por lo que no inhabilitará la posibilidad de desempeñar ninguna otra función pública o actividad privada."

323. De dicho precepto se advierte que es facultad del presidente de la República constituir comisiones intersecretariales, consultivas y presidenciales, en los asuntos a su cargo.

324. Las comisiones intersecretariales podrán ser integradas por los titulares de las secretarías de Estado, entidades de la administración pública paraestatal o funcionarios de la administración pública federal, para el despacho de los asuntos u objeto de las citadas dependencias.

325. Las comisiones consultivas podrán ser integradas por profesionales, especialistas o representantes de la sociedad civil, para resolver una consulta u omitir una opinión no vinculante.

326. Las comisiones presidenciales podrán ser integradas por funcionarios de la administración pública federal (centralizada o paraestatal) profesionales, especialistas o representantes de la sociedad civil, servidores públicos o ex servidores públicos de otros poderes u órganos de gobierno. Todas serán presididas por quien determine el presidente de la República y creadas mediante decretos que contengan su denominación, integrantes, cargos, objeto, funciones, ubicación dentro de la estructura de la administración pública federal, periodo de existencia (transitorias o permanentes) y, de ser necesario, la dotación de recursos para su funcionamiento, los cuales provendrán de la entidad de la que dependan (presidencia de la República directamente o de alguna Secretaría de Estado).

327. El cargo que desempeñen los miembros de las comisiones será honorífico y de confianza, sin inhabilitar la posibilidad de desempañar otra función pública o actividad privada.

328. Conforme al artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal, el presidente de la República tiene la facultad para proveer en la esfera administrativa la exacta observancia de las leyes, lo que comprende la realización de todos aquellos actos necesarios para ese fin. Sirve de apoyo a lo anterior la tesis P./J. 101/2001,(58) de rubro y texto siguientes:

"PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. LA FACULTAD PARA PROVEER EN LA ESFERA ADMINISTRATIVA A LA EXACTA OBSERVANCIA DE LAS LEYES, COMPRENDE, ADEMÁS DE LA EXPEDICIÓN DE REGLAMENTOS, LA EMISIÓN DE ACUERDOS Y DECRETOS, ASÍ COMO LA REALIZACIÓN DE TODOS AQUELLOS ACTOS QUE SEAN NECESARIOS PARA ESE FIN. La facultad que el artículo 89, fracción I, constitucional establece en favor del presidente de la República de proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes, puede válidamente ejercerse, tanto mediante la expedición de un conjunto de normas constitutivas de un ordenamiento en el que se desarrollan las disposiciones de la ley, como por medio del dictado de una norma particular requerida por una situación determinada para la mejor realización de los fines del cuerpo legal, es decir, que esa facultad comprende la atribución de expedir reglamentos, así como la emisión de decretos, acuerdos y todos aquellos actos que sean necesarios para la exacta observancia de las leyes en materia administrativa, sin que estos últimos deban confundirse con reglamentos, ya que no tienen por objeto desarrollar y detallar, mediante reglas generales, impersonales y abstractas, las normas contenidas en la ley para hacer posible y práctica su aplicación, que es la característica que distingue a los reglamentos."

329. Lo anterior se trae a cuenta porque este Alto Tribunal ya ha analizado la constitución de comisiones intersecretariales(59) concluyendo que no son emitidos en ejercicio de la facultad reglamentaria del presidente de la República,(60) en la medida en que no pretenden detallar el contenido de una ley, ni en ejercicio de una cláusula habilitante que le dé facultades al Ejecutivo Federal para expedir normas generales,(61) sino que se trata del ejercicio de la facultad ejecutiva genérica del presidente de la República, como un instrumento de política pública a través del que se crea una comisión que no concede una facultad para la emisión de normas generales de naturaleza competencial y orgánica, sino que autoriza a conformar comisiones, no como órganos de la administración pública dotados de un ámbito propio de atribuciones, sino más bien como grupos de trabajo orientados hacia la consecución de la política pública que se pretende implementar.

330. Aunque dicho pronunciamiento fue con motivo del estudio del decreto por el que se creó una comisión intersecretarial, se estima que las nuevas comisiones consultivas y presidenciales comparten la naturaleza legal de aquéllas, en razón de sus notas distintivas, esto es, se trata de instrumentos producto del ejercicio de la facultad ejecutiva del presidente de la República, en términos del artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal, a fin de hacer efectivas, tanto las leyes federales en la esfera administrativa, como sus facultades y obligaciones constitucionales.

331. A partir de lo anterior, se estiman infundados los conceptos de violación hechos valer en los que se alega que el artículo 21 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal no establece límite alguno en la materia de las comisiones.

332. En principio, el acápite del artículo cuestionado es expreso en cuanto a que las comisiones se constituyen para el mejor despacho de los asuntos a cargo del presidente de la República, esto es, acota la materia de dichos instrumentos a las facultades que le corresponden al Poder Ejecutivo.

333. Ahora bien, por lo que hace a las comisiones intersecretariales, el propio texto normativo evidencia que su materia se refiere a las facultades de las secretarías de Estado, al disponer que son creadas "para el despacho de asuntos en que deban intervenir", por lo que puede concluirse que se refiere al ejercicio de las funciones de su competencia como titulares de las citadas dependencias, las que se encuentran desarrolladas en el título segundo de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, "De la administración pública centralizada".

334. Por otro lado, este tipo de comisiones establecen la posibilidad de ser integradas por las entidades de la administración pública paraestatal, tales como organismos descentralizados, empresas de participación estatal, instituciones nacionales de crédito, organizaciones auxiliares nacionales de crédito e instituciones nacionales de seguros y de fianzas, o fideicomisos públicos, cuando se trate de asuntos relacionados con su objeto.

335. A pesar de esta posibilidad, es decir, que la materia de las comisiones intersecretariales se encontrara relacionada con el objeto de una entidad perteneciente a la administración pública paraestatal, el grupo de trabajo que se cree se entiende referido de manera directa a alguna de las facultades de las secretarías de Estado, en tanto se constituyen para el despacho de sus asuntos.

336. En efecto, de conformidad con el artículo 90 de la Constitución, el desarrollo de la función administrativa en el orden federal se divide en administración pública centralizada y paraestatal, por lo que, en el ejercicio de las facultades que le competen a las primeras, puede resultar necesaria la colaboración de las segundas, en virtud de que ambas ramas realizan funciones públicas en el ámbito administrativo a fin de cumplir con los objetivos que les corresponden en el marco de las leyes, los planes y los programas del desarrollo nacional que compete ejecutar al presidente de la República.

337. De ahí que el Poder Ejecutivo pueda llevar a cabo sus atribuciones directamente por conducto de las dependencias de la administración pública centralizada o indirectamente con la colaboración de las entidades de la administración pública paraestatal, como ya lo ha definido este Alto Tribunal en la tesis 2a./J. 178/2012 (10a.).(62)

338. Sin embargo, esta posible colaboración no implica que el artículo 21 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal autorice la constitución de un grupo de trabajo intersecretarial para el despacho de los asuntos correspondientes al objeto de una entidad paraestatal, en virtud de que se integran para el despacho de los asuntos de las secretarías de Estado y, de aceptar lo contrario, se alterarían las características en que el Ejecutivo se relaciona con la administración pública paraestatal. 339. Por otro lado, una comisión consultiva tiene como finalidad resolver una consulta determinada o emitir una opinión sobre algún tema especificado en el objeto de su decreto de creación; aunque en un primer momento pudiera pensarse que tal supuesto normativo es abierto, al no delimitar la materia de la consulta u opinión, lo cierto es que tal interpretación sería el resultado de una lectura aislada y errónea.

340. Se insiste en que el primer párrafo del artículo analizado es claro en que los tres tipos de comisiones se constituyen para el despacho de los asuntos a cargo del presidente de la República, esto es, para hacer efectivas las facultades que le son propias, por efectos de la propia Constitución y leyes orgánicas.

341. Ahora bien, a diferencia de lo que ocurre con las comisiones intersecretariales, la función de las comisiones consultivas permite que su materia sea amplia y que no necesariamente deba encuadrar directamente en alguna atribución específica o concreta del titular del Ejecutivo de la Unión.

342. En efecto, las comisiones consultivas son constituidas con la finalidad de resolver una consulta determinada o emitir una opinión sobre algún tema específico, cuyas conclusiones no son vinculantes, sino que tienen que ver con la necesidad de allegarse de puntos de vista especializados, técnicos, profesionales o que representen el pensar de la sociedad civil.

343. Tales características revelan que se trata de un instrumento de apoyo de carácter orientador para el mejor despacho de los asuntos del orden administrativo federal, lo que pone de manifiesto no sólo una necesidad sino, incluso, conveniencia, en la amplitud de su materia, pues el titular del Ejecutivo, en el ejercicio de sus funciones en el ámbito administrativo, instrumenta y ejecuta diversas políticas, planes, programas y acciones que impactan en el desarrollo de la Nación, respecto de las cuales deben valorarse los elementos aportados por tales grupos de trabajo.

344. En ese sentido, la toma de decisiones o el despacho de algún asunto por parte del presidente de la República ineludiblemente debe encuadrar en alguna de sus atribuciones, mientras que la materia de consulta u opinión que formulen las comisiones consultivas no necesariamente.

345. En otro aspecto, las comisiones presidenciales se constituyen para cumplir con funciones de investigación, seguimiento, fiscalización, propuesta o emisión de informes para la toma de decisiones o el objeto que determine su decreto de creación.

346. En atención a la naturaleza de sus funciones, la materia y el objeto de las comisiones presidenciales son los negocios del orden administrativo a cargo del presidente de la República, no podría darse una lectura distinta, porque implicaría conferirles facultades de autoridad y, como quedó expuesto, una comisión no es un órgano de la administración pública dotado de un ámbito competencial propio.

347. En ese sentido, aunque exista la posibilidad de que estos grupos de trabajo sean conformados por integrantes de la sociedad civil o servidores públicos de otros poderes u órganos de gobierno, ello no implica que sus funciones de investigación, seguimiento, fiscalización puedan ser ejercidas sobre diversos poderes u órganos de gobierno, menos en la sociedad civil, porque, de hacerlo, se transgrediría el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas a su favor diversos órganos de gobierno o poderes, incluso, se podrían vulnerar derechos humanos.(63)

348. Si las comisiones presidenciales son entendidas así, entonces, es infundado que, con motivo de su constitución, puedan ejercer las facultades del Congreso de la Unión para recibir cuenta de los secretarios de despacho, como lo prevé el artículo 93 constitucional; o de realizar la fiscalización superior de la Federación, en términos del diverso 79 constitucional; o bien, de investigación de los delitos de la Fiscalía General de la República, de acuerdo con los numerales 21 y 102, apartado A, constitucionales. Esto, en virtud de que se trataría de verdaderos grupos de trabajo constituidos para la toma de decisiones por parte del titular del Ejecutivo Federal, o bien, con el objeto que determine su decreto de creación relacionado con el despacho de los asuntos a su cargo.

349. Además, la ley orgánica establece elementos mínimos para la constitución de las comisiones, lo que permite que cada una de ellas, en su caso específico, sea sujeta a un control constitucional a partir de cuestiones concretas. En efecto, particularmente la fracción III del artículo 21 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establece que el decreto de creación de las comisiones deberá contener su objeto y las funciones que se les asignan, por lo cual los decretos correspondientes podrán ser analizados caso a caso, pues es claro que la declaratoria de validez de la porción normativa que se analiza no exime de control constitucional a aquéllos.

350. Por otro lado, es infundado que la creación de tales figuras se contraponga al modelo constitucional previsto en el artículo 90 de la Constitución Federal, porque, en opinión de los accionantes, nulifican las funciones competenciales de las secretarías de Estado.

352. Por otra parte, es infundado que el artículo analizado sea inconstitucional por contravenir los principios de remuneración del servicio público, al establecer que "el cargo de miembro de cualquiera de las comisiones será honorífico y de confianza, por lo que no inhabilitará la posibilidad de desempeñar ninguna otra función pública o actividad privada".