ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 101/2019. INSTITUTO NACIONAL DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN Y PROTECCIÓN DE DATOS PERSONALES. 3 DE MAYO DE 2021. PONENTE: JUAN LUIS GONZÁLEZ ALCÁNTARA CARRANCÁ. SECRETARIOS: DANIELA CARRASCO BERGE Y FERNANDO

87. En el segundo concepto de invalidez, el INAI sostiene que el artículo 65 de la LAEC es inconstitucional por prever una integración del Consejo Estatal de Archivos diversa a la regulada por el artículo 65 de la LGA.

88. Esta Suprema Corte considera que dicho argumento es infundado por dos razones, en primer lugar, la LAEC estableció adecuadamente la conformación del Consejo Estatal y, en segundo, no existe obligación de prever como invitados permanentes con voz, pero sin voto, a todos los órganos constitucionalmente autónomos a nivel local.

89. En efecto, el proceso legislativo que concluyó con la expedición de la LGA llevó, entre otras cuestiones, a contemplar la creación de Sistemas Locales de Archivos, con representación en el Sistema Nacional. No obstante, la LGA únicamente establecería los elementos mínimos que las entidades debían considerar al legislar en el ámbito de su competencia, con la finalidad de permitir la participación de Municipios o alcaldías en las actividades correspondientes.(45)

90. Ahora bien, la LGA establece en sus artículos 70 a 73(46) las normas aplicables específicamente a los sistemas locales de archivos, en lo que interesa para este punto, existen tres elementos relevantes para la conformación del Consejo Estatal regulados en el artículo 71:

• Las leyes de las entidades federativas regularán los sistemas locales, debiendo contar con un Consejo Local como órgano de coordinación.

• En los Consejos Locales participarán los Municipios en los términos de la legislación de cada entidad federativa.

• Las leyes estatales desarrollarán la integración, atribuciones y funcionamiento de los sistemas locales en forma equivalente a las que la LGA otorga al Sistema Nacional.

91. Este Alto Tribunal considera que la LAEC cumple con los tres elementos mencionados, pues, en primer lugar, establece que el Consejo Estatal de Archivos es el órgano de coordinación del Sistema Estatal, encargado de la implementación de políticas públicas para crear una cultura archivística, así como de la adecuada organización y protección de los acervos documentales de la entidad.(47) 92. Respecto del segundo elemento, cabe aclarar que, si bien la LGA requiere la participación de los Municipios en los Consejos Locales, lo cierto es que explícitamente deja en libertad a las entidades para que dicha participación se dé en los términos que la legislación local establezca. Siendo así, la LAEC sí prevé, en la integración del Consejo Local, a un representante de cada uno de los archivos municipales,(48) lo cual resulta suficiente para satisfacer el mandato de la LGA.

93. Como último elemento, el sistema estatal debe contar con una integración equivalente a la del Sistema Nacional. Para esto, resulta conveniente insertar el texto tanto de la integración del Consejo Nacional, como de la del Consejo Estatal, aclarando que las fracciones del artículo impugnado se apreciarán en un orden diverso para poder verificar dicha equivalencia:

94. Tal y como se observa en el cuadro anterior, los integrantes mencionados en las fracciones I, II, III, IV, V, VI, VII, IX, XI, XII y XIII, del artículo 65 de la LGA sí encuentran una equivalencia en las fracciones I a X del artículo impugnado.

96. Al ser tanto el Banco de México como el Instituto Nacional de Estadística y Geografía órganos constitucionalmente autónomos a nivel nacional, y no contar con homólogos a nivel estatal, sería inviable exigir a las entidades federativas que la integración local los prevea (a diferencia, por ejemplo, de la equivalencia entre el INAI y los organismos garantes a nivel local previstos en el artículo 116, fracción VIII, de la Constitución Federal).

97. Así, este Alto Tribunal considera que, al estar frente a un parámetro de equivalencia, mas no de identidad, no existe una obligación para las entidades de replicar en términos exactos la conformación del Consejo Nacional, sino que deben integrar al Consejo Estatal, tomando en cuenta las equivalencias de la entidad federativa, es decir, haciendo los cambios necesarios para garantizar la operatividad a nivel estatal a través de órganos con funciones similares. Tal y como se observa, los cambios en la conformación realizados por la LAEC son mínimos y estrictamente necesarios a nivel local.

98. Además, no obsta que el INAI sostenga que debió precisarse en el artículo impugnado que el representante del Poder Judicial local sería el Magistrado presidente, que el representante del Poder Legislativo Local debería ser preferentemente el diputado presidente de la comisión de transparencia local, y que el representante municipal debería ser el presidente municipal.

102. El antepenúltimo párrafo del artículo 65 de la LGA establece que serán invitados permanentes del Consejo Nacional, con voz, pero sin voto, los órganos constitucionales autónomos reconocidos en la Constitución Federal, diferentes al INAI, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía y la Auditoría Superior de la Federación.(49)

103. Ahora, es cierto que en el Consejo Estatal bajo análisis no se reguló la participación con carácter de invitados permanentes de los organismos a los que el artículo 22 de la Constitución de la entidad federativa les reconoce autonomía, pues la LAEC únicamente prevé que, a petición del presidente del consejo o de otro miembro, podrán asistir como invitados, con voz pero sin voto, los titulares de los archivos históricos locales más representativos y las personas que se consideren pertinentes conforme a la naturaleza de los asuntos a tratar.(50)

104. Tomando como base que las entidades federativas tienen, en virtud del multicitado artículo 71 de la LGA, la obligación de prever una integración equivalente a la dispuesta en el ámbito federal y que esta equivalencia no podría implicar un deber de identidad por las razones ya expuestas, esta Suprema Corte considera que el artículo impugnado es válido.

105. Esta determinación no desconoce, claro está, que la invitación permanente en el ámbito federal de todos los órganos autónomos contribuye a la calidad de la deliberación dentro del Consejo Nacional, pues incrementa y garantiza la presencia de voces diversas y especializadas, que, si bien no tendrán derecho a voto, sí son susceptibles de enriquecer las discusiones colegiadas.

106. Sin embargo, la invitación permanente de estos órganos, a nivel federal, no impacta de manera estricta y directa en la integración del órgano; tan es así, que la ausencia de estos invitados permanentes no acarrea la actualización de supuesto alguno para suspender o cancelar el desarrollo de la sesión o la votación de los puntos a debate.(51) Tampoco se prevé en la LGA, contrario a lo que ocurre con el resto de los miembros integrantes del Consejo Nacional, el nombramiento de suplentes en caso de ausencia de los representantes designados por estos órganos.(52)

107. Por ello, este Pleno considera que la decisión de conceder a los órganos autónomos locales una invitación permanente o contingente forma parte de la libertad de configuración de las entidades federativas.

108. Si bien esta lectura del deber de equivalencia podría ser combatida en pro de la calidad deliberativa de los Consejos Estatales, es importante notar que sus atribuciones no son exactamente las mismas que las del órgano federal. Esto es, el Consejo Nacional, de acuerdo con la LGA, es el encargado de aprobar la normatividad en la materia,(53) mientras que los Consejos estatales(54) son los encargados de implementar esta política definida en el ámbito federal.(55) De ahí que, sin soslayar la importante función de los Consejos Estatales, no habría por qué mantener el mismo grado de exigencia en los participantes con voz y sin voto dentro del órgano, en aras de asegurar exactamente la misma calidad deliberativa, siendo que, en la parte regulativa e interdisciplinaria, como es la normativa nacional de la gestión documental y administración de archivos, el Consejo Nacional cuenta con facultades normativas, y los Consejos Estatales con facultades de implementación.

109. Lo anterior refuerza la idea de que solamente atendiendo a un criterio funcional este Tribunal Pleno puede interpretar el alcance de la equivalencia prescrita por la LGA.

110. Las consideraciones previas llevan, entonces, a reconocer la validez del artículo 65 de la LAEC.

Tema 2.2. Facultad exclusiva del presidente del Consejo Estatal para convocar a sesiones extraordinarias

111. En el tercer concepto de invalidez, el INAI plantea la inconstitucionalidad del artículo 68, numeral 6, de la LAEC, por otorgar sólo al presidente del Consejo Estatal la facultad de convocar a sesiones extraordinarias, en contravención del artículo 66 de la LGA.

113. En efecto, como se apuntó anteriormente, las leyes de archivos a nivel local deben establecer la integración, atribuciones y funcionamiento de los sistemas locales en términos equivalentes a los previstos para el Sistema Nacional.(56)

114. Ahora bien, por un lado, la LGA establece que las sesiones extraordinarias del Consejo Nacional de Archivos pueden convocarse, mínimo, con veinticuatro horas de anticipación, por el presidente, a través del secretario técnico, o por solicitud que a éste formulen por lo menos el treinta por ciento de los miembros del consejo, cuando estimen que un asunto lo amerita.(57)

115. Por otro lado, el artículo 68, numeral 6, de la LAEC únicamente prevé que las sesiones extraordinarias del Consejo Estatal podrán convocarse por el presidente, mínimo, con veinticuatro horas de anticipación, cuando estime que un asunto lo amerita.(58)

116. Como se observa, a nivel local no se prevé la posibilidad de convocar a sesiones extraordinarias por, al menos, el treinta por ciento de los miembros del Consejo Estatal.

117. En este sentido, si bien la LGA establece que el funcionamiento se debe dar en términos de equivalencia, lo cierto es que la falta de previsión en cuestión no encuentra sustento alguno en la libertad de configuración de las entidades federativas, pues la misma busca proteger el adecuado funcionamiento de un órgano colegiado en atención a su naturaleza.

118. Lo anterior cobra aún mayor relevancia al estar frente a un órgano que no solamente se integra por personas adscritas a un poder en específico, sino uno en el que participan representantes de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la entidad, así como representantes del nivel municipal y de ciertos órganos constitucionales autónomos locales.

119. Al respecto, la naturaleza de los órganos colegiados implica que las decisiones no necesariamente se adoptarán por unanimidad, bastando en muchas ocasiones mayorías absolutas o relativas. Además, tanto la búsqueda de consensos como la existencia de posturas disidentes son esencialmente lo que busca un órgano de este tipo: evitar que una decisión pueda ser tomada unilateralmente por alguno de los miembros, incluyendo al que lo presida.

120. A diferencia de lo argumentado por los poderes demandados, esta Suprema Corte no encuentra justificación alguna para sostener que los miembros del Consejo Local no deben poder convocar a sesiones extraordinarias del mismo.

121. Por el contrario, congruente con la esencia de los órganos colegiados, resulta de suma importancia que un grupo minoritario (en el caso de la LGA es el treinta por ciento de los miembros) dentro del mismo pueda tener dicha facultad, de otra forma, además de no estar cumpliendo con la equivalencia mandatada, se repercute de forma negativa en el funcionamiento, al otorgar una facultad única e irrestricta al presidente para determinar los asuntos de relevancia que pueden ser tratados en sesiones extraordinarias.

122. Lo anterior, en detrimento de los posibles asuntos que un grupo minoritario, en ocasiones con intereses diversos a los del presidente del órgano, pueda considerar de relevancia y que deban tratarse de forma urgente, sobre todo, tomando en cuenta que el Consejo Estatal únicamente tiene la obligación de reunirse para sesiones ordinarias dos veces por año, como mínimo, y dichas sesiones deben convocarse por el presidente a través del secretario técnico, cuando menos con quince días hábiles de anticipación.(59)

123. Así, si las sesiones extraordinarias pueden convocarse con una anticipación solamente de veinticuatro horas, es claro que serán un mecanismo necesario para asegurar el adecuado funcionamiento del órgano y, sobre todo, una respuesta pronta ante los asuntos que tengan carácter de urgente, sin tener que esperar quince días, al menos, para poder celebrar una sesión ordinaria.

124. Además, si las sesiones ordinarias son convocadas por el mismo presidente del consejo, se vuelve aún más evidente la necesidad de que un grupo minoritario pueda convocar a sesiones extraordinarias a fin de equilibrar las decisiones en un órgano integrado por representantes de distintos Poderes del Estado.

125. Con lo relatado anteriormente, resulta válido concluir que, al no permitirse que una minoría pueda convocar a sesiones extraordinarias, el legislador local incumplió con el mandato de equivalencia porque la falta de previsión referida trasciende en la funcionalidad del Consejo Estatal.