ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 101/2019. INSTITUTO NACIONAL DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN Y PROTECCIÓN DE DATOS PERSONALES. 3 DE MAYO DE 2021. PONENTE: JUAN LUIS GONZÁLEZ ALCÁNTARA CARRANCÁ. SECRETARIOS: DANIELA CARRASCO BERGE Y FERNANDO

137. En su quinto concepto de invalidez, el INAI plantea que el artículo 73 de la LAEC es inconstitucional,(67) ya que establece una integración del Órgano de Gobierno del Archivo General del Estado de Colima distinta a la prevista en el artículo 110 de la LGA(68) para el mismo órgano a nivel nacional. Argumenta que la integración del Órgano de Gobierno del Archivo General del Estado de Colima que prevé la LAEC vulnera la autonomía y descentralización que pretende lograr la LGA, pues no fomenta el equilibrio de representatividad para la toma de decisiones administrativas, de planeación y presupuestales. 138. Las diferencias que identifica el INAI consisten en que el Órgano de Gobierno del Archivo General de la Nación está integrado por siete miembros, mientras que el Órgano de Gobierno del Archivo Local está integrado por doce; la LAEC prevé que el órgano local es presidido por el gobernador del Estado, mientras que la LGA prevé que el Órgano de Gobierno del Archivo General de la Nación es presidido por un miembro de la Secretaría de Gobernación; a diferencia de la LGA, la LAEC prevé las figuras de vicepresidente, secretario ejecutivo, comisario y vocales; la LAEC excluye de la integración a representantes de la Secretaría de Cultura y la Secretaría de Educación y, en sustitución, incluye a los titulares de la Secretaría de Desarrollo Urbano, la Secretaría de Desarrollo Social, la Secretaría de Administración y Gestión Pública, y la Secretaría de Fomento Económico; y la LAEC prevé como integrantes a representantes de los Poderes Judicial y Legislativo Locales, los cuales no encuentran representación en el Órgano de Gobierno del Archivo General de la Nación. Estas diferencias se sintetizan en el siguiente cuadro:

139. Para efectos de claridad, a continuación, se agrega un cuadro comparativo del artículo 73 de la LAEC y del artículo 110 de la LGA:

140. El sólo hecho de que la integración del Órgano de Gobierno del Archivo General Local sea diferente a la del Órgano de Gobierno del Archivo General de la Nación es insuficiente para considerar a la primera como inconstitucional. Como se explicó anteriormente en esta resolución, la Constitución Federal y la LGA no exigen a las entidades federativas una regulación idéntica del sistema local de archivos en comparación con el Sistema Nacional. La Constitución y la LGA parten del reconocimiento de una libertad de configuración de las entidades federativas para regular su sistema local de archivos. Sin embargo, esta libertad se sujeta a ciertas bases para garantizar el funcionamiento, la organización y la administración homogénea de los archivos de los distintos órdenes de gobierno, permitiendo así la consecución coordinada de los fines asociados a la materia.

141. Dentro de las bases previstas en la LGA que condicionan la libertad de configuración de las entidades federativas, destaca la prevista en el último párrafo de su artículo 71,(69) consistente en el deber de las entidades federativas de regular la integración, funcionamiento y atribuciones del sistema local de archivos de una forma equivalente a las del Sistema Nacional. Como se mencionó anteriormente, la equivalencia debe entenderse desde un punto de vista funcional y a nivel sistémico. Lo que exige es que las diferencias en la regulación de la integración, funcionamiento y atribuciones de los órganos no modifiquen sustancialmente o impidan el cumplimiento de las funciones generales que les corresponde cumplir dentro del sistema local, de manera que la falta de equivalencia imposibilite, distorsione o entorpezca la coordinación en el Sistema Nacional de Archivos y el cumplimiento de las obligaciones en materia de archivos en general.

142. Conforme a lo anterior, la cuestión jurídica a resolver en relación con este concepto de invalidez consiste en establecer si las diferencias en la integración del Órgano de Gobierno del Archivo General Local rompen con la equivalencia exigida por la LGA.

143. Este Tribunal Pleno considera que la sola diferencia en el número de integrantes del órgano de gobierno del archivo local es insuficiente para considerar que existe una violación del deber de equivalencia entre la regulación del sistema local y el Sistema Nacional de Archivos. No se advierte que el mayor número de integrantes del órgano local modifique el carácter técnico del órgano o imposibilite la función específica que éste debe cumplir dentro del sistema local de archivos. Sobre todo, porque, con el número de integrantes de este órgano, la LGA no pretendió mantener un equilibrio entre la representación de distintos poderes y órdenes de gobierno; al contrario, como se explicará más adelante, todos sus integrantes forman parte de la administración pública federal.(70)

144. Tampoco se considera que la LAEC, al prever como puestos que ocuparán los integrantes del Órgano de Gobierno del Archivo General del Estado los de vicepresidente, secretario ejecutivo, comisario y vocales, haya violado el deber de regulación equivalente de la integración. Es cierto que la LGA se reduce a indicar que uno de los integrantes del Órgano de Gobierno del Archivo General de la Nación fungirá como su presidente, sin asignar funciones específicas al resto de sus integrantes. Sin embargo, ello no permite concluir que la LGA no permita asignar tareas o funciones específicas a los distintos integrantes del órgano. La LGA no realiza una organización interna detallada del Archivo General, pero prevé la emisión de un estatuto orgánico en el que podrían desarrollarse estas funciones específicas.(71)

145. En todo caso, no se advierte en abstracto que la división de funciones de los integrantes del órgano de gobierno local imposibilite o dificulte el cumplimiento de la función predominantemente técnica que debe cumplir el órgano de gobierno dentro del sistema de archivos. Esta organización interna más bien parece contribuir al desarrollo ordenado de sus sesiones y el cumplimiento eficiente de su función.

146. A pesar de lo anterior, este Tribunal Pleno considera que el concepto de invalidez es fundado suplido en deficiencia de la queja. La integración del Órgano de Gobierno del Archivo General del Estado no es equivalente a la del Órgano de Gobierno del Archivo General de la Nación. Particularmente, tres diferencias en la integración obstaculizan el adecuado cumplimiento de las funciones y obligaciones del órgano en el sistema local: la inclusión de representantes de los Poderes Judicial y Legislativo Locales, la inclusión del director general del archivo estatal, así como la exclusión de miembros de la Secretaría de Cultura y la Secretaría de Educación Pública locales.

148. Conforme al artículo 109 de la LGA, el Órgano de Gobierno del Archivo es el cuerpo colegiado de administración del Archivo General que tiene como principal atribución evaluar su operación administrativa, así como el cumplimiento de sus objetivos y metas.(72)

149. A diferencia del Consejo Nacional de Archivos, órgano de coordinación del Sistema Nacional, el carácter del Órgano de Gobierno del Archivo Nacional es predominantemente técnico, de gestión o administrativo. Conforme al artículo 67 de la LGA, al Consejo Nacional de Archivos le corresponde la aprobación de la normativa relativa a la gestión documental y administración de archivos, los criterios para su organización y conservación y, en general, la política nacional de gestión documental y administración. En cambio, la función del órgano de gobierno del archivo consiste principalmente en supervisar el cumplimiento de esta política, normativa y criterios, en lo que se refiere al Archivo General, así como en emitir las medidas administrativas necesarias para lograr este cumplimiento.(73)

150. La integración de estos órganos, tal como está diseñada en la LGA, es congruente con sus funciones específicas.(74) Por el papel del Consejo Nacional de Archivos en la formulación de la política archivística nacional, el artículo 65 de la LGA prevé que tendrá integrantes que representan a distintos Poderes del Estado y órdenes de gobierno. A manera de ejemplo, establece como integrantes a funcionarios adscritos a dependencias de la administración pública, pero también a representantes de las Cámaras del Congreso de la Unión, del Poder Judicial de la Federación y de varios órganos constitucionales autónomos como el INAI y el Banco de México. Asimismo, el orden estatal es representado a través de los presidentes de cada uno de los Consejos de Archivos de las entidades federativas.

151. Contrasta con lo anterior la integración del Órgano de Gobierno del Archivo General de la Nación prevista en el artículo 110 de la LGA. Conforme a este artículo, el órgano está conformado por siete integrantes, todos los cuales forman parte de la administración pública federal y son órganos dependientes o auxiliares del Ejecutivo Federal –seis de los integrantes son miembros de Secretarías de Estado y uno de ellos debe estar adscrito al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, un organismo descentralizado no sectorizado–. Este Tribunal Pleno considera que esta integración del órgano de gobierno es instrumental para el adecuado cumplimiento de sus funciones dentro del Sistema Nacional de Archivos. El carácter técnico de su integración corresponde y contribuye al cumplimiento efectivo y eficiente de las funciones de gestión que tiene encomendadas.

152. El artículo 73 de la LAEC, en contraste con el artículo 110 de la LGA, no prevé una integración del Órgano de Gobierno del Archivo General del Estado de Colima exclusivamente con miembros de la administración pública o el Poder Ejecutivo, sino que prevé como integrantes a miembros o representantes del Poder Judicial y el Poder Legislativo. Ello a pesar de que la representación de estos poderes ya se da a través del Consejo Estatal de Archivos. Con lo anterior, la entidad federativa sí vulneró la obligación de regular el Sistema Local de Archivos de forma equivalente al Sistema Nacional, pues al prever en la integración a miembros que no pertenecen, dependen o auxilian al Poder Ejecutivo se afecta el carácter técnico del órgano y se podría dificultar el cumplimiento de sus funciones de gestión.

154. Específicamente, este órgano de gobierno se encarga de designar y remover al director general del archivo local,(76) así como autorizarle la realización de actos de enajenación y disposición de bienes.(77)

155. En síntesis, las atribuciones del órgano de gobierno versan principalmente en evaluar y posibilitar la actuación del archivo local. Por lo tanto, la participación del director general con voz y voto(78) en el órgano que se encarga de supervisar y evaluar al archivo y, consecuentemente, su actuación en su carácter de titular del mismo es susceptible de generar una influencia indebida en el proceso de toma de decisiones al interior del órgano de gobierno y afectar el cumplimiento de las funciones de éste dentro del sistema local. Ello se ve corroborado por el hecho de que el órgano de gobierno debe decidir sobre su nombramiento y remoción.

156. En este punto, resulta ilustrativo traer a cuenta que, a nivel nacional, el Estatuto Orgánico de Archivo General de la Nación prevé la asistencia del director general a las sesiones del órgano de gobierno; sin embargo, a éste no se le reconoce derecho de voto.(79)

158. En los trabajos legislativos de la reforma constitucional en la que se facultó al Congreso de la Unión para expedir la LGA, además del énfasis de la importancia de los archivos para garantizar el acceso a la información pública, se hizo referencia a su importancia para garantizar la memoria histórica y conservar el patrimonio documental de la nación.(80) Así, en los artículos 1 y 2, fracción IX, de la LGA se señaló como uno de los objetos de la ley el fomentar el resguardo, difusión y acceso público de archivos privados de relevancia histórica social, cultural, científica y técnica de la nación, y prevé entre sus objetivos el de promover la organización, conservación, difusión y divulgación del patrimonio documental de la nación.(81) También prevé, como parte de las facultades del Archivo General de la Nación, la promoción de la consulta y aprovechamiento del patrimonio documental de la nación, su custodia, la realización de declaratorias de patrimonio documental de la nación y de interés público de documentos y archivos privados, entre otras.(82)

159. Adicionalmente, a lo largo de la LGA se prevé la obligación de promover la capacitación en materia de archivos, así como la cultura archivística,(83) y la atribución del Archivo General de la Nación de diseñar e implementar programas de capacitación en materia de archivos, promover la incorporación de la materia archivística en programas educativos y fomentar el desarrollo profesional de archivólogos, archivónomos y archivistas a través de convenios de colaboración o concertación con instituciones educativas.(84)

160. Ello muestra el claro vínculo que existe, por un lado, entre la materia de archivos y, particularmente, las atribuciones del Archivo General de la Nación en materia de patrimonio documental, documentos de interés público y capacitación, y, por el otro, los asuntos que corresponden a las Secretarías de Cultura y Educación Pública. Entre estos asuntos, resalta las obligaciones de la Secretaría de Cultura de coordinar la protección y conservación del patrimonio cultural e histórico y la promoción del acceso a la cultura;(85) así como las obligaciones de la Secretaría de Educación Pública de organizar, promover y supervisar programas de capacitación y adiestramiento.(86)

161. En otras palabras, ello indica que la inclusión de uno de los miembros de estas Secretarías dentro de la integración del órgano de gobierno no es arbitraria y más bien es instrumental para el adecuado cumplimiento de sus funciones. Por esa razón, se considera que su exclusión de la integración del órgano de gobierno del archivo local vulnera el deber de equivalencia.