ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 95/2021 Y SU ACUMULADA 105/2021. DIVERSOS INTEGRANTES DE LAS CÁMARAS DE SENADORES Y DE DIPUTADOS DEL CONGRESO DE LA UNIÓN. 16 DE NOVIEMBRE DE 2021. PONENTE: JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS. SECRETARIOS: ROBERTO FRAG

a. Se amplía el periodo por el cual fue elegido el actual presidente de este Alto Tribunal, pues del acta correspondiente a la sesión pública solemne de apertura de sesiones, de recepción de Ministro y de elección de presidente, de dos de enero de dos mil diecinueve, celebrada en el Salón de Plenos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se advierte que en esa fecha, los integrantes del Tribunal Pleno eligieron como presidente para el periodo comprendido a partir de ese día al treinta y uno de diciembre de dos mil veintidós al Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea. En el transitorio del decreto legislativo en cita, ese periodo se amplía hasta el treinta de noviembre de dos mil veinticuatro.

b. Se amplían también (por dos años más) los periodos por los que se designaron a los consejeros que integran actualmente el Consejo de la Judicatura Federal, dado que:

I. El consejero Jorge Antonio Cruz Ramos fue nombrado por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación del uno de diciembre de dos mil dieciséis al treinta de noviembre de dos mil veintiuno. Sin embargo, el transitorio del decreto legislativo que aquí se analiza señala que ese nombramiento se prolongará hasta el treinta de noviembre de dos mil veintitrés.

II. El consejero Alejandro Sergio González Bernabé fue designado por el Pleno de este Alto Tribunal el veinticuatro de febrero de 2019 y su nombramiento duraría hasta el veintitrés de febrero de dos mil veinticuatro. No obstante ello, el decreto legislativo pospone la conclusión del cargo hasta el veintitrés de febrero de dos mil veintiséis.

III. El consejero Bernardo Bátiz Vázquez fue nombrado por el presidente de la República para el periodo del dieciocho de noviembre de dos mil diecinueve al diecisiete de noviembre de dos mil veinticuatro. Sin embargo, el decreto legislativo prolonga ese periodo hasta el diecisiete de noviembre de dos mil veintiséis.

IV. La consejera Loretta Ortiz Ahlf fue designada por el Senado de la República para el periodo del veinte de noviembre de dos mil diecinueve al diecinueve de noviembre de dos mil veinticuatro. Y en el decreto legislativo se pospuso la conclusión del cargo hasta el diecinueve de noviembre de dos mil veintiséis.

V. La consejera Eva Verónica de Gyvés Zárate fue nombrada por el Senado de la República del veinte de noviembre de dos mil diecinueve al diecinueve de noviembre de dos mil veinticuatro. Pero en el decreto legislativo se pospuso la fecha de conclusión del encargo hasta el diecinueve de noviembre de dos mil veintiséis.

VI. El consejero Sergio Javier Molina Martínez fue designado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para el periodo del uno de diciembre de dos mil diecinueve al treinta de noviembre de dos mil veinticuatro. Y el decreto legislativo prolonga ese nombramiento hasta el treinta de noviembre de dos mil veintiséis.

143. De lo anterior podemos afirmar que el citado transitorio resulta evidentemente violatorio de los artículos 97, párrafo quinto y 100, párrafo quinto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues:

144. a) En los citados preceptos constitucionales se dispone que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es el único órgano del Estado Mexicano facultado para designar al presidente de este Alto Tribunal (que a su vez es el presidente del Consejo de la Judicatura Federal), mientras que de los consejeros de la Judicatura Federal, tres serán designados por el Pleno de la Corte, por mayoría de cuando menos ocho votos; dos serán designados por el Senado, y uno por el presidente de la República. Y no obstante ello, en el transitorio impugnado, el H. Congreso de la Unión se arrogó la facultad de designar al presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal, por el periodo del uno de enero de dos mil veintitrés (fecha en que concluiría el mandato del actual Ministro presidente) al treinta de noviembre de dos mil veinticuatro. Asimismo, el citado Congreso decidió quiénes serían los consejeros de la Judicatura Federal que ocuparían dichos cargos en los dos años siguientes a las fechas en que concluyeran su encargo los actuales consejeros.

145. b) En los mencionados artículos 97 y 100 constitucionales se establece, respectivamente, que la elección del presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá hacerse cada cuatro años, mientras que los consejeros de la Judicatura Federal, con excepción del presidente, durarán cinco años en sus cargos; y en el artículo transitorio cuestionado se pretendieron ampliar los periodos de quienes actualmente ocupan esos cargos, excediéndose los límites temporales fijados en los citados preceptos constitucionales.

146. c) Los preceptos constitucionales invocados prohíben expresamente la reelección en los cargos de presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y de consejeros de la Judicatura Federal; sin embargo, el transitorio cuya regularidad constitucional aquí se analiza, al ampliar los periodos por los que se designaron al actual Ministro presidente y a los actuales consejeros de la Judicatura Federal, prevé una reelección de facto para esos cargos, pues se está designando a los mismos funcionarios por un nuevo periodo.

"La reforma constitucional al Poder Judicial de la Federación, publicada en el Diario Oficial de la Federación el pasado 11 de marzo de 2021, ha sido la más trascendente y ambiciosa a la justicia federal desde 1994. No solamente implica nuevas estructuras, reordenación de competencias y modificaciones tanto sustantivas como orgánicas, sino que propone una profunda renovación del sistema de impartición de justicia a nivel federal y una apuesta por el fortalecimiento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación como tribunal constitucional.

"Tanto dicha reforma como las modificaciones legales que ahora analizamos plantean una transformación profunda que pasa por un nuevo mecanismo de creación de jurisprudencia, un nuevo modelo de capacitación judicial, un renovado sistema de carrera judicial, un fuerte impulso a los servicios de defensoría y asesoría pública, nuevos sistemas de combate a la corrupción, al tráfico de influencias, al acoso y al hostigamiento sexual, así como un rediseño del régimen de responsabilidades administrativas en consonancia con el Sistema Nacional Anticorrupción.

"En este sentido, la finalidad del presente paquete de reformas legales no es solo la de llevar a cabo las adecuaciones pertinentes en sintonía con la reforma constitucional, sino garantizar que se cumplan los propósitos del Constituyente de transformar la impartición de justicia federal en nuestro país, en beneficio de las personas más marginadas.

"Ahora bien, del dictamen a discusión se advierte que las reformas suponen para el Consejo de la Judicatura Federal un esfuerzo de producción normativa de gran trascendencia y envergadura. Se le impone la obligación de emitir una gran cantidad de normatividad tendiente a regular tanto aspectos sustantivos como administrativos de gran complejidad, de los cuales depende, en gran medida, el cumplimiento de los fines de la reforma. "El Consejo deberá llevar a cabo una reorganización total de su propia estructura y funcionamiento, para determinar las comisiones que sean necesarias a la luz de los propósitos de la reforma que incluyen el fortalecimiento de la carrera judicial, el combate a la corrupción y el nepotismo, el uso racional de recursos, el nuevo paradigma de capacitación, el nuevo paradigma de la defensoría y asesoría pública, etcétera.

"Para la instalación de los Tribunales Colegiados de Apelación y de los Plenos Regionales será necesaria una reordenación administrativa de todos los órganos jurisdiccionales federales del país, para cumplir con el reto de que ello se haga sin presupuesto adicional, lo que implicará rediseñar las plantillas y evaluar las cargas de trabajo de juzgados y tribunales federales a nivel nacional para hacer más eficientes los procesos, lo que supone una reingeniería a partir de los recursos humanos y materiales existentes.

"En cuanto a la carrera judicial, deberá expedirse la normativa que regule los concursos de oposición para cada una de las categorías; se deberá diseñar la modalidad escolarizada para los concursos de acceso a la categoría de Juez o Jueza de Distrito; deberán implementarse los mecanismos para la evaluación del desempeño, lo cual constituye una figura completamente novedosa a través de la cual se tomarán decisiones sobre obtención de estímulos, reconocimientos, así como sobre la permanencia en la carrera judicial, todo ello con perspectiva de género y con medidas tendientes a la conciliación entre la vida laboral y familiar, lo que supone una perspectiva transversal a todo el diseño.

"De igual manera será necesario consolidar el funcionamiento de la Escuela Federal de Formación Judicial como institución académica de vanguardia y su papel fundamental en la formación y selección de operadores del sistema de impartición de justicia federal, incluyendo personas juzgadoras, defensoras y asesoras. Habrá que darle el impulso necesario para que participe también en la formación de cuadros jurisdiccionales en las entidades federativas.

"En lo que toca al Instituto Federal de Defensoría Pública, se deberán fortalecer sus capacidades institucionales para hacer frente a las nuevas materias en las que deberá intervenir y para garantizar que los abogados del pueblo lleguen a todos los rincones del país, también a partir de una reorganización administrativa que no implique recursos presupuestarios adicionales.

"Como puede verse, la instrumentación de esta reforma es compleja y profunda. Requiere de cambios jurídico-normativos, jurisdiccionales, administrativos e implica incluso un cambio cultural al interior del Poder Judicial de la Federación. Dejarla incompleta haría nugatoria la propia reforma constitucional e impediría la transformación de la justicia que el pueblo de México exige y espera. Ciertamente, la pandemia por Covid-19 impidió que la reforma constitucional se aprobara hace un año como esperábamos, y la aprobación misma de las leyes secundarias en este momento se hará en condiciones en que los Poderes Judiciales aún no operan con normalidad, lo que implica que no podrá hacerse con la rapidez que los tiempos exigen.

"Por ello, si queremos transformar al Poder Judicial de la Federación y cumplir así los anhelos de justicia del pueblo de México debemos asegurarnos de que el órgano administrativo encargado de su instrumentación cuente con el tiempo y la continuidad necesarios para efectuar los cambios profundos que la Constitución y las presentes leyes imponen y, por ello, se sugiere a esta Soberanía adicionar un artículo transitorio por el cual se prorroguen por dos años los cargos de quienes integran el Consejo de la Judicatura.

"Este transitorio es indispensable para la correcta y adecuada instrumentación de la reforma al Poder Judicial de la Federación que se conforma tanto por la Constitución como por las leyes reglamentarias y orgánicas a que se refiere el presente decreto. Ampliar por dos años el periodo de ejercicio de los integrantes del Consejo de la Judicatura Federal dotará de coherencia a la implementación de las reformas, le dará una dirección cierta y permitirá concretarla. La fase legislativa es solo la primera etapa de la renovación judicial que planteamos. La fase complementaria es la de su implementación efectiva por parte del Poder Judicial, lo que exige contar con el tiempo necesario para aterrizar la visión del Constituyente de una justicia renovada y de calidad para todas las personas."

148. Al respecto, este Tribunal Constitucional considera imperativo establecer que ninguna justificación por parte del Congreso de la Unión puede resultar suficiente para contravenir los mandatos y reglas contenidos claramente en la Constitución Federal, establecidos por el Constituyente originario o por el Constituyente Permanente como Poder Revisor de la Constitución.

149. De ahí que con independencia de que las razones expuestas en la iniciativa analizada pudieran considerarse plausibles o no, lo cierto es que, al resultar contrarias de manera expresa a lo dispuesto en los artículos 97, párrafo quinto y 100, párrafo quinto, de la Constitución Federal, devienen inadmisibles para considerar válido y, por tanto, constitucional el contenido del artículo transitorio impugnado.

150. Es evidente que el Constituyente Permanente, al establecer la duración de cuatro años, sin posibilidad de reelección inmediata en el cargo para presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consideró que ese era un plazo razonable para llevar a cabo su programa de trabajo y que, por ello, no se consideraba pertinente que al término de su mandato pudiese tener reelección inmediata para seguir en él.(105)

151. Y en cuanto a la integración del Consejo de la Judicatura Federal, debe recordarse que el artículo 100 de la Norma Fundamental prevé expresamente que, salvo su presidente (que es a su vez el presidente de la Suprema Corte y, por tanto, dura cuatro años en el encargo), los demás consejeros durarán cinco años en su cargo y serán sustituidos de manera escalonada. Lo que permite advertir que cualquier política judicial o cambio que deba implementarse al interior del Poder Judicial de la Federación tendrá una continuidad, en tanto que el sistema de escalonamiento permite precisamente que los consejeros con mayor antigüedad en el órgano puedan ir transmitiendo a los recién designados sus experiencias, los avances logrados y los retos pendientes, dándose así seguimiento a todos los emprendimientos realizados anteriormente.

152. Resulta evidente e incontrovertible para este Pleno del Máximo Tribunal Constitucional que, a la luz del texto constitucional expreso y claro por el que se prohíbe la reelección para el periodo inmediato de quien tiene el cargo por cuatro años de presidente de la Suprema Corte y, asimismo, la prohibición absoluta de que los consejeros puedan reelegirse una vez concluido su encargo, conforme al sistema de escalonamiento para sus nombramientos, no cabe razonamiento o argumento alguno para que el Congreso de la Unión modifique esos plazos y ese sistema, aun bajo su percepción de que la extensión del mandato resulta necesaria para finalizar con éxito la instrumentación y se logre con ello cumplir con los objetivos de una reforma muy importante. Para ello se requeriría, necesariamente, de una reforma constitucional oportuna que así lo determinara.

154. Se considera que ese precedente no es aplicable al asunto que ahora se resuelve, porque conforme se desprende del criterio mayoritario al resolver la acción de inconstitucionalidad 99/2016 y su acumulada 104/2006,(106) en ese caso, las prórrogas que se analizaron(107) no rebasaban el plazo de nueve años que establecía el artículo 99 de la Constitución General de la República,(108) en relación con la duración en el cargo de los Magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y, por tanto, la litis constitucional analizada en aquella ocasión no versó sobre la posible transgresión por parte del legislador ordinario a algún dispositivo constitucional que previera la duración en el cargo de los referidos Magistrados (que originalmente habían sido designados por el Senado, por un lapso de tres y seis años, y se les extendieron los nombramientos para que ocuparan el cargo por siete y ocho años, respectivamente). Tampoco se transgredió el artículo quinto transitorio(109) del decreto por el que se emitió la reforma constitucional en materia electoral analizada en aquel entonces, pues esa norma lo único que hizo fue delegar al legislador secundario la facultad de regular, en la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, lo relativo a la renovación escalonada de la Sala Superior del referido tribunal.(110)

155. Por otra parte, y atendiendo a la litis planteada en el precedente mencionado, se advierte que la razón toral por la que el Pleno consideró infundados los argumentos de los partidos políticos ahí accionantes, en relación con la modificación de los ciclos del primer escalonamiento de los Magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación atendió a que, al momento en que fue publicado el decreto de reformas impugnado (tres de noviembre de dos mil dieciséis), aún no estaban vacantes lo puestos que deberían de cubrir los nuevos Magistrados y, por tanto, tampoco existía inconveniente constitucional alguno para que se incrementara el periodo de duración de las etapas del escalonamiento.

156. En el entendido de que si bien en el momento en que se emitió el decreto impugnado, los Magistrados a quienes se dirigió la norma ya habían tomado protesta (lo cual ocurrió el veinte de octubre de dos mil dieciséis), lo cierto es que todavía no ejercían funciones, pues en esas fechas todavía continuaban ejerciéndolas los anteriores integrantes de la referida Sala.

157. Así, en el lapso comprendido entre el treinta y uno de octubre y el tres de noviembre de dos mil dieciséis, los Magistrados anteriores aún desempeñarían sus atribuciones de manera ordinaria porque todavía no había vacantes que cubrir.

158. Esta situación tan particular presentada en aquel caso, y que fue la que motivó que la mayoría de este Tribunal Pleno avalara la constitucionalidad de la norma transitoria referida, tampoco se presenta en la presente acción de inconstitucionalidad, pues como ha quedado evidenciado, la norma transitoria que aquí se impugna se refiere a personas que desde antes de que se publicara dicho transitorio ya se encontraban ejerciendo los cargos respectivos.

159. Una vez que ha quedado evidenciada la palmaria transgresión a los postulados contenidos en los artículos 97, párrafo quinto y 100, párrafo quinto, de la Constitución Federal, y a fin de evitar que en lo futuro, los legisladores emitan normas de contenido similar a la presente, resulta necesario evidenciar la transgresión que el precepto transitorio aquí impugnado representa también respecto de diversos principios reconocidos a nivel constitucional y convencional.