ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 95/2021 Y SU ACUMULADA 105/2021. DIVERSOS INTEGRANTES DE LAS CÁMARAS DE SENADORES Y DE DIPUTADOS DEL CONGRESO DE LA UNIÓN. 16 DE NOVIEMBRE DE 2021. PONENTE: JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS. SECRETARIOS: ROBERTO FRAG

"Dictámenes a discusión. El debate de los dictámenes en lo general y en lo particular que se realicen en las sesiones a distancia mediante videoconferencia se desarrollará conforme a las normas establecidas en el Reglamento del Senado.

"Una vez abierto el registro para la presentación de reservas, conforme a lo dispuesto en el artículo 200 del Reglamento del Senado de la República, los grupos parlamentarios harán del conocimiento de la Mesa Directiva, a través de la Secretaría General de Servicios Parlamentarios y de sus enlaces, las propuestas de redacción mediante la cuenta de correo electrónico oficial creada para tales efectos. Las reservas deberán de ser publicadas en la plataforma digital para garantizar su difusión, publicidad y conocimiento de la asamblea."

99. De los preceptos antes referidos destaca, en lo que aquí interesa, que ningún asunto puede ser objeto de debate en el Pleno del Senado sin la previa publicación en los medios electrónicos (del propio Senado) de los documentos relativos o, en su caso, la oportuna distribución de los mismos a los senadores, y que en las sesiones a distancia, las reservas deberán publicarse en la plataforma digital para garantizar su difusión, publicidad y conocimiento de la asamblea.

100. Tales reglas encuentran congruencia con los principios que este Alto Tribunal ha considerado indispensables, ya señalados en esta resolución, para garantizar el proceso deliberativo en los órganos parlamentarios, a saber: el respeto a las reglas de votación, a la publicidad y a la participación de todas las fuerzas políticas del órgano legislativo en el proceso de creación normativa en condiciones de libertad e igualdad, con el fin de que se asegure la expresión de su opinión y defensa en un contexto de deliberación pública.

102. Se respetó el derecho de las minorías parlamentarias, ya que además de haberse consultado si se admitía a discusión la propuesta de adición (obteniéndose votación mayoritaria favorable), se sometió también a discusión la propuesta de adición del artículo décimo tercero transitorio y se dio oportunidad a las distintas fuerzas políticas que participaran en la discusión respectiva; sin embargo, no se registró orador alguno en ese momento para comentar, a favor o en contra, sobre la propuesta.

103. Incluso, del registro de la votación correspondiente al mencionado artículo transitorio se puede advertir que hubieron 109 votos en total, de los cuales, 80 fueron a favor,(85) 25 en contra y 4 abstenciones; por lo que no se advierte que hubiese existido desconocimiento por parte de las legisladoras y legisladores, en cuanto al contenido de lo que estaban votando, ni restricción o motivo alguno que les hubiera impedido emitir su voto de manera libre.

104. Por otra parte, en cuanto al argumento consistente en que no se levantó una segunda votación, debe decirse que de los preceptos invocados por las y los accionantes, no se advierte obligación alguna en el sentido de actuar de esa forma y, por el contrario, del artículo 102(86) contenido en el Capítulo séptimo "De las votaciones" del Reglamento del Senado de la República, se advierte que si bien existe la posibilidad de una segunda ronda de votaciones, ello es para el caso de que exista empate en la votación, lo cual no sucedió en la especie.

105. Y en lo relativo a que existió reticencia por parte de la Mesa Directiva para subsanar o regular el procedimiento a pesar de que así lo solicitaron diversos senadores, este Tribunal Constitucional considera que los senadores estuvieron en aptitud de presentar las mociones que estimaran correspondientes (como podría haber sido la moción de procedimiento) desde que se dio cuenta y leyó la propuesta de adición del artículo décimo tercero transitorio, cuando se sometió a votación la discusión del citado transitorio, cuando se abrió a debate su contenido, cuando se tomó la votación sobre dicho contenido, y hasta antes de que se cerrara la votación del régimen transitorio con la adición de ese nuevo artículo; sin embargo, no se advierte que haya presentado alguna moción al respecto.

107. De ahí que los argumentos expuestos en relación con esta etapa del proceso legislativo resulten infundados.

108. Por otra parte, los diputados accionantes plantearon en la parte final de su demanda que se violaron los principios básicos de deliberación democrática en las etapas de dictamen y discusión ante la Cámara de Diputados, porque:

a) En la Comisión de Justicia se aprobó la minuta remitida por la Cámara de Senadores sin llevar a cabo su discusión, y en transgresión a lo dispuesto por el artículo 150, numeral 1, fracción II, del Reglamento de la Cámara de Diputados,(87) pues la convocatoria a la reunión de la Comisión no se realizó con una anticipación mínima de 48 horas (se publicó en la Gaceta Oficial de la Cámara de Diputados el jueves veintidós de abril de dos mil veintiuno y la sesión se llevó a cabo el mismo día), además de que de conformidad con el artículo 177 del Reglamento de la Cámara de Diputados, existe la necesidad de circular la propuesta de dictamen entre los integrantes de la comisión, con cinco días de anticipación a la reunión en que se discuta y vote;

b) El dictamen fue puesto a votación con dispensa de todos los trámites. Sin embargo, no se desprende del acuerdo relativo, ni de la Junta de Coordinación Política ni de la Mesa Directiva, motivación sobre la urgencia para llevar a cabo esa discusión; y,

c) Tampoco se atendieron diligentemente las mociones suspensivas por violaciones procedimentales a los plazos establecidos en el Reglamento de la Cámara de Diputados.(88)

109. Para dar respuesta a los argumentos planteados por las y los accionantes, resulta necesario precisar que los artículos 150, numeral 1, fracción II,(89) y 170(90) del Reglamento de la Cámara de Diputados establecen que el presidente de la Junta Directiva de esa Cámara tiene dentro de sus atribuciones, la de convocar a las reuniones ordinarias de la comisión(91) o comité,(92) con una anticipación mínima de cuarenta y ocho horas y a reuniones extraordinarias con veinticuatro horas de anticipación, salvo urgencia determinada por la Junta Directiva, por mayoría, en el entendido de que las reuniones extraordinarias son las que se realizan fuera de las programadas previamente, conforme al calendario básico anual de cada comisión.

111. Sin embargo, del acta de la reunión virtual de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados de veintidós de abril de dos mil veintiuno,(93) se advierte que en ella se acordó dar paso con la declaratoria de publicidad del dictamen de la Comisión de Justicia, por el que se expiden la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y la Ley de Carrera Judicial del Poder Judicial de la Federación; y se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B) del Artículo 123 Constitucional; de la Ley Federal de Defensoría Pública; de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y del Código Federal de Procedimientos Civiles. La Mesa Directiva también acordó que se solicitaría la dispensa de trámites para su discusión y votación de inmediato en la sesión de esa misma fecha.

112. Y de la propia sesión llevada a cabo por el Pleno de la Cámara de Diputados en esa misma fecha (veintidós de abril de dos mil veintiuno) se advierte que la dispensa de trámite fue convalidada por la asamblea, pues en ella se consultó, en votación económica, si se autorizaba que se sometiera a discusión y votación de inmediato el dictamen de mérito, obteniéndose una votación mayoritaria por la afirmativa.(94) Además de que de la lectura de las intervenciones por parte de todos los diputados que participaron a lo largo de la sesión, se puede advertir que todos tenían un claro conocimiento sobre los puntos que se someterían a debate y, en específico, a lo relativo al artículo décimo tercero transitorio. Por lo que en todo caso, las violaciones que pudieran haberse cometido no resultarían invalidantes al no haberse transgredido alguno de los principios parlamentarios a que se ha hecho mención en esta resolución.

113. Y en cuanto a las mociones suspensivas, se advierte que los demandantes carecen de razón, pues éstas se sometieron a discusión; sin embargo, la mayoría votó por la negativa a tomarlas en consideración.

114. Finalmente, cabe señalar que al haber quedado evidenciado que en esta etapa se respetó el derecho a la participación de todas las fuerzas políticas con representación parlamentaria, en condiciones de libertad e igualdad (pues de la sesión respectiva se puede advertir claramente que en la discusión participaron diversos diputados de todos los partidos políticos, quienes se pronunciaron sobre el contenido del dictamen que se sometió a su consideración), el procedimiento deliberativo culminó con la votación del dictamen respectivo, siguiendo las reglas de votación establecidas; y tanto la deliberación parlamentaria como las votaciones fueron públicas.

115. De ahí que, aun cuando se considerara que la celeridad en el trámite legislativo del caso no cumplió con alguna de las formalidades establecidas en los reglamentos y disposiciones aplicables a la Cámara de Diputados, ello resultaría insuficiente para considerar que el proceso legislativo respectivo deba invalidarse.

116. Aunado a lo anterior, cabe destacar que dada la fecha en que se llevó a cabo la sesión respectiva, resulta un hecho notorio que en ese momento se trabajaba bajo el contexto de pandemia por COVID-19 en la Ciudad de México, lo que obligaba necesariamente a que las sesiones parlamentarias fueran lo más breves posibles, a fin de evitar contagios.

117. Además, en esos momentos, los diputados del Congreso de la Unión se encontraban inmersos en el proceso electoral que involucraba a la Cámara de Diputados, lo que les obligaba también a actuar con mayor celeridad, a fin de concluir con el programa legislativo que habían programado y ofrecido para el periodo ordinario de sesiones en ese tiempo en curso.

118. No se debe pasar por alto que ambas Cámaras del Congreso de la Unión habían aceptado expedir las leyes y reformas necesarias para mejorar y consolidar el marco normativo del Poder Judicial de la Federación, a fin de fortalecerlo y dotarlo de mejores condiciones para impartir justicia. Tales razones abonan a entender y justificar la celeridad en el trámite legislativo en cuestión.

119. SÉPTIMO.—Estudio de los conceptos de invalidez de fondo. Al haber quedado desestimados los conceptos de invalidez formulados en contra del procedimiento legislativo y no advertirse alguna violación invalidante en las etapas de aquél, se procede al estudio de los diversos conceptos de invalidez en los que se plantean violaciones de fondo a diversos preceptos y principios constitucionales.

120. Tanto los senadores como los diputados accionantes plantean que el artículo décimo tercero transitorio impugnado resulta inconstitucional porque:

a) Atenta contra los artículos 97, párrafo quinto y 100, párrafo quinto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que prevén que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación elegirá a su presidente cada cuatro años, esto es, que la duración de dicho encargo es de cuatro años improrrogables, mientras que los consejeros de la Judicatura Federal, salvo su presidente, durarán cinco años en su cargo, y no podrán ser nombrados para un nuevo periodo. Ello, pues en el transitorio impugnado se amplían los periodos para los cuales fueron elegidos el actual Ministro presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal (se amplía su nombramiento para que ejerza el cargo por cinco años y once meses), y los consejeros de la Judicatura Federal (a quienes se les extiende el periodo para que ejerzan el cargo por siete años).

Ante tal violación a los preceptos constitucionales mencionados, se afectan los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa consagrados en el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues no existe habilitación constitucional alguna que permita al Congreso de la Unión, en una ley secundaria, ampliar o prorrogar el mandato de los servidores públicos mencionados.

Además, la extensión del periodo a que se refiere el transitorio impugnado constituye una reelección de facto, que está prohibida por los preceptos citados y que atenta contra el principio de división de poderes pues, por una parte, el Congreso de la Unión carece de facultades para extender el mandato del presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y de los consejeros de la Judicatura Federal y, por otra, la prórroga en los nombramientos a que se refiere el transitorio cuestionado afecta el ámbito de competencias y facultades del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, quien es el único órgano facultado para elegir a su presidente, así como del presidente de la República y del Senado de la República, pues solamente ellos pueden designar a los referidos consejeros;

b) Asimismo, afecta la prerrogativa que tiene el resto de los Ministros integrantes del Tribunal Pleno, para ser elegidos presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal;

c) El contenido del artículo décimo tercero transitorio cuestionado afecta la inamovilidad y estabilidad en el cargo de quienes actualmente ocupan algunas de las posiciones más altas dentro del Poder Judicial de la Federación y, en consecuencia, afecta también el principio de independencia judicial, pues por decisión de una mayoría de un poder ajeno al Poder Judicial de la Federación, se modificaron los periodos de duración de quienes ocupan los cargos más altos dentro de los órganos cupulares de dicho poder y, en consecuencia, se afectaron las garantías de inamovilidad y estabilidad, que constituyen mecanismos para garantizar el principio de independencia judicial.

d) Se viola el principio de seguridad jurídica, pues con el artículo décimo tercero transitorio el legislador anuló por completo la previsibilidad respecto a la configuración del Poder Judicial de la Federación. En efecto, al modificarse los periodos de duración de los cargos ahí referidos se genera inseguridad jurídica, en relación con la fecha en que concluirán su encargo los funcionarios a quienes se refiere esa norma, lo cual conlleva inseguridad para los órganos encargados de designar a quienes deban relevar en el cargo a esos servidores públicos, así como para las personas que aspiren a ocupar esos cargos. Convalidar el artículo décimo tercero transitorio impugnado atentaría contra la confianza de servidores públicos y gobernados, no sólo frente al Poder Judicial de la Federación, sino frente al orden jurídico en su totalidad, pues significaría aceptar que el legislador puede exceder cualquier límite constitucional a su capricho, generando una expectativa permanente a la arbitrariedad fatal para un Estado democrático.

e) También se afectan derechos adquiridos, transgrediéndose el principio de irretroactividad de las normas. Ello, pues el derecho adquirido por los diez Ministros integrantes del Pleno de la Suprema Corte para acceder al cargo y, a su vez, votar por quien ejerza el cargo de presidente a partir del próximo primero de enero de dos mil veintitrés, no puede ser restringido de manera alguna por ningún tipo de normatividad ulterior o de inferior jerarquía a la constitucional.

f) Constituye una norma privativa, pues: a) Se dirige a personas nominalmente designadas, atendiendo a criterios subjetivos; y, b) Después de aplicarse al caso previsto y determinado, pierde su vigencia.

121. A fin de dar respuesta a los argumentos de fondo planteados por los accionantes, primero se analizará (en el apartado VII.1.) el marco constitucional que rige la duración del cargo de presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, así como de los consejeros de la Judicatura Federal, en términos de los artículos 97, párrafo quinto y 100, párrafo quinto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; posteriormente, con base en las reglas constitucionales establecidas en dichos preceptos, se determinará (en el apartado VII.2.) si el transitorio cuestionado transgrede o no lo dispuesto en esos preceptos; a continuación se determinará si resultan fundadas o no las diversas violaciones a principios constitucionales que se plantearon en la demanda y en la ampliación (apartado VII.3.), y, finalmente, se establecerán las conclusiones derivadas del estudio anterior (apartado VII.4.).

123. En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de mil novecientos diecisiete, publicada en el Diario Oficial de la Federación el cinco de febrero del mismo año, el Poder Constituyente estableció, en el artículo 97, párrafo quinto, el periodo que durarían en el encargo las personas que fueran designadas como presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los siguientes términos: "La Suprema Corte cada año designará a uno de sus miembros como presidente, pudiendo éste ser reelecto".

124. Esa porción normativa tuvo una reforma en el año de mil novecientos veintiocho, por la que solamente se agregó la calificativa de "Suprema Corte de Justicia" en la primera parte del párrafo que hacía referencia solamente a "Suprema Corte",(95) pero mantuvo su contenido esencial y vigencia hasta el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro.

125. Posteriormente, derivado de otra reforma constitucional en materia judicial de treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, se modificó el texto del párrafo en cita, para quedar redactado en los términos siguientes: