INCIDENTE DE INEJECUCIÓN DE SENTENCIA 4/2018. 20 DE SEPTIEMBRE DE 2018. UNANIMIDAD DE VOTOS. PONENTE: MAURICIO FERNÁNDEZ DE LA MORA. SECRETARIO: JESÚS DESIDERIO CAVAZOS ELIZONDO.

385. Además, se debe tener en consideración que implementar una comunicación abierta fomentará la discusión de nuevas ideas, mejores métodos de trabajo, así como mayor articulación de problemas y su solución, lo que resultará en obtener mejores resultados en menor tiempo.(37)

386. Una vez establecido lo anterior, cabe destacar que el deber de investigar, tal como lo ha señalado reiteradamente la Corte Interamericana de Derechos Humanos, es de medios y no de resultados; y, finalmente, lo que subyace es el deber del Estado de hacer todo lo posible para atender esta clase de investigaciones, bajo los más altos estándares internacionales.

387. De ahí la importancia de que se apoye y respalde la creación de la comisión de investigación ordenada en la ejecutoria de amparo.

388.• Por otro lado, el Magistrado del Tercer Tribunal Unitario del Décimo Noveno Circuito indicó que también existía imposibilidad jurídica, porque las disposiciones legales impiden afectar a quienes no hayan sido parte en el juicio de amparo.

389. Al efecto, en la resolución incidental que se analiza, medularmente se señaló que el debido proceso debía ser observado en la tramitación del juicio de amparo; que en éste no puede afectarse a terceros, ni puede "condenarse" a autoridades no señaladas como responsables.

390. Que en el caso, la Procuraduría General de la República no fue señalada como autoridad responsable en la demanda de amparo y, por tanto, no puede afectársele en la sentencia de amparo, porque no ha sido oída ni vencida en juicio.

391. Al respecto, llama la atención, en primer lugar, que la orden de adoptar medidas encaminadas a arribar a la verdad, puedan ser consideradas como lesivas de dicha autoridad.

392. Además, como se vio previamente, la autoridad ministerial seguirá llevando a cabo actos de investigación; la única variante que se estableció, fue que las líneas de investigación a agotar, tendrían que ser aceptadas o propuestas por los representantes de las víctimas, con asistencia de la CNDH.

393. Por lo que no se ve de qué modo esa situación pueda afectar a la institución ministerial, como lo sugiere el Magistrado del Tercer Tribunal Unitario del Décimo Noveno Circuito, ya que se trata de medidas encaminadas a arribar a la verdad, y la intención de la Procuraduría General de la República es, precisamente, el esclarecimiento de los hechos, así como la persecución de los responsables.

394. Del mismo modo, llama la atención que el Magistrado pretenda perder de vista que la PGR es una autoridad, que aunque no haya sido señalada como responsable, se encuentra vinculada al cumplimiento de la ejecutoria de amparo.

395. Así es, la circunstancia de que a una autoridad no le asista el carácter de autoridad responsable, no excluye la posibilidad de que en su momento pueda quedar vinculada al cumplimiento del fallo protector.

396. De hecho, esa temática constituye un criterio que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha adoptado desde la Quinta Época en el año de 1936, y que ha venido reiterando en distintas oportunidades, incluso en ocasiones recientes.(38)

397. Incluso, en los párrafos 1196 y 1197 de la ejecutoria, se especificó, a la luz de la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que toda autoridad, incluyendo las que no fueron señaladas como responsables, deben realizar los actos necesarios para el cumplimiento de la ejecutoria de amparo.

398. Además, el artículo 197 de la Ley de Amparo, expresamente ha recogido los criterios que sobre ese tema, a lo largo de su historia, y de manera reiterada, ha emitido la Suprema Corte de Justicia de la Nación, pues el precepto en cuestión establece lo siguiente:

"Artículo 197. Todas las autoridades que tengan o deban tener intervención en el cumplimiento de la sentencia, están obligadas a realizar, dentro del ámbito de su competencia, los actos necesarios para su eficaz cumplimiento y estarán sujetos a las mismas responsabilidades a que alude este capítulo."

399. Por lo demás, es inexacta la apreciación del Magistrado del Tercer Tribunal Unitario, en el sentido de que en la ejecutoria se haya constituido a la PGR como autoridad responsable, y al Presidente de la República y a la Cámara de Diputados, como autoridades vinculadas al cumplimiento.

400. En fragmento alguno de la ejecutoria se indicó que a la PGR le asistía el carácter de autoridad responsable; no obstante, como se señaló previamente, ello no implica que tanto ésa, como cualquiera otra autoridad, queden obligadas a llevar a cabo lo actos necesarios para el puntual cumplimiento del fallo protector.

401. Ello, de modo alguno lesiona el debido proceso, por el contrario, la inobservancia de un fallo protector transgrede la seguridad jurídica, no sólo para las partes en el juicio, sino pone en entredicho la estabilidad del orden jurídico nacional.

402. En relación con la afirmación de que la litis fue modificada, fue el propio Magistrado de primer grado quien a fin de salvaguardar el debido proceso, involucró un tema que hasta ese momento nadie había planteado, relacionado con el llamamiento de las víctimas al procedimiento.

403. Además, ya se explicó la forma en que se abordó la litis, y cómo fue surgiendo cada uno de los temas materia de la ejecutoria.

404.• Por otra parte, aunque el incidente de imposibilidad, cuya resolución se analiza, sólo se declaró fundado el planteado por la Procuraduría General de la República, existen algunos argumentos de diversas autoridades que merecen su estudio, dada su relevancia.

405. Al efecto, en el tema de la asignación del presupuesto correspondiente a la Comisión para la Verdad y la Justicia (Caso Iguala), tanto la Cámara de Diputados, como el Presidente de la República plantearon la imposibilidad para ello, basados preponderantemente en la anualidad del diseño del presupuesto.

406. Cabe señalar, primeramente, que quizás ni siquiera sea necesaria la utilización de recursos presupuestarios adicionales a los que ya tienen asignados la Procuraduría General de la República y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

407. Esto es, ambos organismos cuentan con una infraestructura, recursos humanos y materiales, personal capacitado, entre otros aspectos.

408. En otras palabras, es posible que a partir de la utilización de esos recursos, la comisión de investigación pueda llevar a cabo sus actividades.

409. Sin embargo, tomando en cuenta que en los propios autos de la averiguación previa, se consignaron diversos gastos, en especial sobre estudios que sólo podían llevarse a cabo en el extranjero, por ejemplo, los dictámenes elaborados por la Universidad de Innsbruck.(39)

410. Fue por ello que este Tribunal Colegiado consideró pertinente el llamado tanto al Presidente de la República, como a la Cámara de Diputados, para que, en el marco de sus respectivas competencias, previeran un presupuesto para la operación de la referida comisión de investigación.

411. Al respecto, tal como se indicó en la ejecutoria de amparo, el Protocolo de Estambul señala que quien realice la investigación, debe contar con todos los recursos presupuestarios. Enseguida se transcribe la parte conducente:

"80. La autoridad investigadora tendrá la facultad y la obligación de obtener toda la información necesaria para la investigación. Las personas que realicen dicha investigación dispondrán de todos los recursos presupuestarios y técnicos necesarios para una investigación eficaz, y tendrán también facultades para obligar a las personas que en ejercicio de sus funciones oficiales se hallaren presuntamente implicadas en torturas o malos tratos a comparecer y prestar testimonio ...

"87. Cuando el Estado decida establecer una comisión independiente de indagación deberán tenerse en cuenta varias consideraciones. Primero, a las personas objeto de investigación se les han de conceder las mínimas garantías procesales amparadas por el derecho internacional en todas las fases de la investigación. Segundo, los investigadores deberán contar con el apoyo del personal técnico y administrativo adecuado, además de tener acceso a un asesoramiento jurídico objetivo e imparcial, a fin de asegurar que la investigación se materialice en pruebas que sean admisibles en un procedimiento penal. Tercero, los investigadores deberán recibir el pleno apoyo de los recursos y potestades del Estado. Por último, los investigadores tendrán la facultad de pedir ayuda a la comunidad internacional de expertos en derecho y medicina." (lo resaltado no es de origen)

412. Sobre el tema presupuestario, como se anticipó, tanto el Ejecutivo Federal como la Cámara de Diputados adujeron una imposibilidad para dotar de recursos a la comisión de investigación.

413. Al respecto, llama la atención que se haya planteado que tanto el Protocolo de Estambul, como el de Minnesota, citados en la ejecutoria, no constituyen tratados internacionales y que, por tanto, no tienen fuerza vinculante.

414. Pues al margen de ello, cuando en su carácter orientador han sido considerados por un tribunal, y llevados a su fallo, es este último lo que genera el deber de acatamiento.

415. Es decir, el fallo es exigible por sí solo, sin que pueda dejar de atenderse por haberse apoyado, válidamente, en el contenido orientador de un protocolo, que finalmente forma parte de la normatividad internacional.

416. Del mismo modo, a menudo la Corte Interamericana de Derechos Humanos sustenta sus consideraciones, por ejemplo, en el Protocolo de Estambul.

417. Pues bien, la jurisprudencia así emitida, resultará obligatoria, cuando sea más favorable a las personas, por el hecho de ser emitida por el referido tribunal interamericano, con independencia del instrumento o protocolo que haya tenido en cuenta para sustentar sus consideraciones.

418. En similares términos, cuando en una sentencia se invoca alguno de los Protocolos de Actuación para quienes imparten Justicia, emitidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación,(40) nadie podría aducir que el fallo no puede acatarse sobre la base de que estime que determinado protocolo no resultaba obligatorio, pues más allá de ello, la obligatoriedad deriva de la emisión de la propia resolución.

419. Además, en el caso, la ejecutoria de amparo se apoyó en jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que claramente destaca la importancia de atender tanto al Protocolo de Estambul, como al de Minnesota; por lo que no son en sí, dichos documentos aislados los que se están tomando en cuenta, sino la obligatoriedad que deriva del fallo del tribunal interamericano.

420. Por otro lado, la Cámara de Diputados señaló que la forma de erogar el gasto público es una facultad que le es exclusiva, discrecional, y que no requiere injerencia externa para la toma de sus decisiones.

421. Agregó que los términos planteados en la ejecutoria no son "asequibles", pues se pasa por alto que el Presupuesto de Egresos se divide en tres etapas:

a) El Ejecutivo Federal entrega a la Cámara de Diputados, a más tardar el 8 de septiembre, el documento que contiene el Presupuesto de Egresos de la Federación. Excepcionalmente, el Ejecutivo Federal puede solicitar que se le permita la presentación del proyecto de Presupuesto de Egresos, a más tardar el 15 de noviembre.

b) Una vez que el Congreso de la Unión aprueba las contribuciones de la Ley de Ingresos, procede a examinar, discutir y, en su caso, modificar el Proyecto de Presupuesto de Egresos, el que debe ser aprobado a más tardar el 15 de noviembre, pudiéndose ampliar el plazo, mediante convocatorias a sesiones extraordinarias por la Comisión Permanente, hasta el último día de diciembre.

c) Al ser aprobado por la Cámara de Diputados, el Presupuesto de Egresos debe ser promulgado por el Ejecutivo Federal, y entra en vigor a partir del uno de enero siguiente, con el carácter de inmodificable, en términos del artículo 126 constitucional.

422. Del mismo modo, tanto la Cámara de Diputados, como el representante del Ejecutivo Federal, indicaron que la ejecutoria de este Tribunal Colegiado de Circuito, implicaba una invasión a sus esferas competenciales, pues sólo a ellos corresponde el establecimiento del Presupuesto de Egresos.

423. Para este Tribunal Colegiado de Circuito, resulta más que claro que en ningún momento se invadió la esfera competencial, ni del Poder Ejecutivo Federal, ni del Legislativo.

424. Precisamente, en atención a que a dichos poderes corresponde la determinación del presupuesto, fue que se les indicó que, en el marco de su competencia, contemplaran la asignación de recursos para la Comisión para la Verdad y la Justicia (Caso Iguala).

425. Este Tribunal Colegiado, en atención a los compromisos internacionales, en especial, de la jurisprudencia interamericana, consideró que es necesaria la creación de la referida comisión de investigación. Hasta ahí corresponde la actuación de este órgano jurisdiccional.

426. Lo atinente al establecimiento del monto de los recursos, análisis de partidas, etcétera, desde luego que corresponderá, en el ámbito de sus respectivas competencias, a dichas autoridades.

427. De ahí que no se invaden sus esferas de competencia, en la medida en que, se entiende que cada autoridad desplegará sus respectivas atribuciones.

428. En diverso fragmento de su escrito de desahogo de vista, la Cámara de Diputados señala que este Tribunal Colegiado pasa por alto que debe priorizarse la inversión productiva sobre la administrativa.

429. Que en las políticas económicas de gasto, deben atenderse los gastos prioritarios, privilegiando su destino público, sobre los intereses particulares, aspecto este último que también plantea el Ejecutivo Federal.

430. Este Tribunal Colegiado, desde luego que no participará en un debate sobre el destino del gasto público, pues el diseño de la política económica y los aspectos que ello conlleva, está fuera de su ámbito de escrutinio.

431. Pero lo que este Tribunal Colegiado no dejará de hacer, será cumplir con el Texto Constitucional, en especial con su obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, como lo mandata el propio artículo 1o. de la Carta Magna.

432. Sobre ese tema, la competencia de este órgano jurisdiccional es incuestionable, más aún, por tratarse de un tribunal de amparo.

433. Precisado lo anterior, para este órgano colegiado es simplemente inexplicable que se rehúse destinar recursos a la comisión de investigación, sobre la base de que lo que debe priorizarse es la inversión productiva, o que no pueden privilegiarse los intereses particulares sobre los públicos.

434. Toda vez que la salvaguarda de los derechos humanos es un tema que compete a la sociedad en general. Tal como se dijo en la ejecutoria de amparo, la Corte Interamericana ha señalado que en una sociedad democrática, debe conocerse la verdad sobre los hechos de graves violaciones de derechos humanos; que las autoridades deben garantizar la efectividad de la investigación, y que ésta debe ser conducida tomando en cuenta su complejidad.

435. Así, el derecho a la verdad es invaluable, por lo que no cabe siquiera el tema de las variables productivas; y por lo demás, la satisfacción del derecho fundamental a la verdad, no sólo beneficia a las víctimas del asunto concreto, sino a la sociedad en general, por lo que no se comparte la postura de que se privilegiarían intereses particulares, sobre los generales.

436. Además, la Cámara de Diputados, como sustento de una supuesta inmodificabilidad del presupuesto, invocó el artículo 126 constitucional.

437. Sin embargo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado que el presupuesto no debe ser estricto, inflexible, ni imposible de modificar, pues en la Constitución también se prevé el principio de modificación presupuestaria, que permite su cambio, mediante ley posterior, por lo que son viables los ajustes presupuestarios, más aún cuando se trata de dar cumplimiento a sentencias de amparo.

438. Es aplicable al respecto, en lo conducente, la tesis P. XX/2002, sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario Judicial de la Federación «y su Gaceta, Novena Época, Tomo XV, abril de 2002, página 12», bajo el registro «digital:» 187083, que es del contenido siguiente:

"SENTENCIAS DE AMPARO. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 126 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS TRATÁNDOSE DE LAS OBLIGACIONES DE PAGO DERIVADAS DE SU CUMPLIMIENTO.—La Suprema Corte de Justicia de la Nación, fundamentalmente en la Quinta y Sexta Épocas del Semanario Judicial de la Federación, emitió diversas tesis en las cuales sostuvo el criterio predominante de que tratándose de obligaciones de pago derivadas de sentencias de amparo a cargo de las autoridades responsables, no se sancionaría su incumplimiento cuando el pago no se encontrara previsto en el presupuesto autorizado, de manera que la responsabilidad de aquéllas quedaba limitada a la mera gestión ante los órganos competentes para que se autorizara el gasto correspondiente. En este sentido se orientan los siguientes criterios históricos, de rubros: ‘CASO EN QUE NO ES APLICABLE, DE MOMENTO, LA FRACCIÓN XI EL ARTÍCULO 107 CONSTITUCIONAL. DEFECTO DE EJECUCIÓN.’; ‘SENTENCIAS DE AMPARO, EJECUCIÓN DE LAS.’; ‘SENTENCIAS DE AMPARO, INELUDIBLE EJECUCIÓN DE LAS.’ e ‘INCIDENTE DE INEJECUCIÓN DE SENTENCIA IMPROCEDENTE.’, publicados, respectivamente, en el Informe de 1941, página 131 y en el Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo XXXI, página 2277 y Tomo XLVII, página 4882, y Sexta Época, Volumen LXXVIII, Primera Parte, página 14. Sin embargo, estos criterios no deben prevalecer en la actualidad pues, por una parte, obedecen a la interpretación aislada del artículo 126 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (que originalmente era el 125) y, por otra, desconocen la fuerza vinculatoria de las ejecutorias de amparo cuya eficacia deriva del mandato constitucional. Lo anterior es así, pues si bien es cierto que el presupuesto de egresos se rige por el principio de anualidad, porque el ejercicio fiscal, por razones de política tributaria, comprende un periodo de un año, para el cual se planea precisamente el gasto público que implica la programación de actividades y cumplimiento de proyectos al menos durante ese tiempo, también lo es que el citado artículo 126 de la Norma Fundamental acepta que el presupuesto no debe ser estricto, inflexible, ni imposible de modificar, pues prevé la posibilidad de que pueda variarse al establecer que no podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por ley posterior, de donde se desprende que en el propio texto de la norma constitucional referida, subyace el principio de modificación presupuestaria, al permitir que el gasto pueda programarse en dos momentos, uno anterior y otro posterior, a saber: a) Al aprobarse el presupuesto de egresos; o, b) En ley posterior, la que por su cronología necesariamente sucede a aquel proyecto presupuestario original en el tiempo; de manera que el precepto constitucional en mención, en lugar de constituir un valladar insuperable para la autoridad responsable, prevé la posibilidad de modificación del presupuesto original para adecuarlo a las necesidades sobrevenidas, es decir, su virtud es la de establecer un remedio para los casos fortuitos, que le permite solicitar los ajustes presupuestarios necesarios para enfrentar las obligaciones pecuniarias del Estado, gasto que necesaria e ineludiblemente debe autorizarse por tratarse del cumplimiento de un mandato de amparo cuya ejecución es impostergable. Además, si la autoridad ya tiene autorizado un presupuesto que le permite efectuar un pago, aun cuando no esté previsto específicamente en él, debe realizarlo si con ello da cumplimiento a un mandato de amparo, pues exclusivamente en esta hipótesis no podría considerarse jurídicamente que vulnerara la prohibición contenida en el artículo 126 de la Constitución General de la República, en razón de que el cumplimiento de las sentencias de amparo no puede quedar condicionado a la determinación de si se aprueba o no una partida presupuestal para hacer frente a la obligación impuesta, dado que la majestad de la Constitución Federal impone categóricamente que aquéllas sean cumplidas inexcusablemente, por lo que únicamente en esta hipótesis no puede operar el principio de responsabilidad que deriva del mencionado artículo 126 constitucional, pues técnicamente no se estaría contraviniendo, sino que se actualizaría un caso de excepción en el que no sería punible la conducta de la autoridad. Asimismo, tal proceder tampoco contravendría el artículo 134 del Ordenamiento Fundamental, relativo al manejo de los recursos económicos con apego al principio de honradez, la cual se entiende como un actuar probo, recto, sin desvío alguno, pues no hay improbidad alguna en cumplir con un mandato de amparo, por el contrario, es un principio rector de los actos de la autoridad cumplir y hacer cumplir la Constitución y, por ende, los mandatos de amparo que derivan de ésta, cuya finalidad es el restablecimiento del orden constitucional." (lo resaltado no es de origen)

439. Del mismo modo, el Alto Tribunal ha señalado que el cumplimiento de los mandatos de amparo, aun cuando involucre temas presupuestarios, no puede estar sujeto a la voluntad de las autoridades.

440. Así se desprende de la tesis P. XIX/2002, del Pleno del Alto Tribunal, consultable en el Semanario Judicial de la Federación «y su Gaceta, Novena Época, Tomo XV, abril de 2002, página 11», bajo el registro «digital:» 187084, que es del contenido siguiente:

"SENTENCIAS DE AMPARO. EL PAGO DE DAÑOS Y PERJUICIOS, COMO CUMPLIMIENTO SUSTITUTO DE AQUÉLLAS, NO ESTÁ CONDICIONADO A QUE LA AUTORIDAD RESPONSABLE GESTIONE Y OBTENGA LA PARTIDA PRESUPUESTAL CORRESPONDIENTE.—La resolución incidental de daños y perjuicios, como cumplimiento sustituto de una sentencia de amparo, que establece la condena al pago de una cantidad líquida, cierta y determinada, derivada de un procedimiento en el cual se le respetó a la autoridad responsable el derecho procesal de audiencia, constituye una obligación lisa y llana, cuyo cumplimiento y eficacia no se encuentran condicionados a que la autoridad responsable gestione y obtenga la partida presupuestal destinada específicamente para su pago. Lo anterior es así, en virtud de que existe una responsabilidad del Estado en la satisfacción de los deberes esenciales para restituir al gobernado en el goce de sus garantías individuales violadas, entendida ésta como la obligación ineludible de un órgano del poder público de restituir el perjuicio patrimonial o económico ocasionado a uno de sus gobernados con motivo del indebido ejercicio de la actividad que desempeña, responsabilidad que va más allá de los trámites efectuados para obtener una asignación presupuestaria específica a fin de asumir el pago del débito, pues el cumplimiento de los mandatos de amparo no está sujeto a la voluntad de las autoridades responsables, sino al imperio de la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; de no ser así, bastaría con que las autoridades obligadas gestionaran debidamente ante las autoridades competentes el otorgamiento de la partida presupuestal correspondiente, para quedar exoneradas de la aplicación de las medidas establecidas en la fracción XVI del artículo 107 de la propia Constitución Federal, aunque aquélla no se otorgara, lo cual permitiría tanto a la autoridad obligada al pago como a aquella que debe autorizar el presupuesto o gasto público de una oficina gubernamental, encontrar un mecanismo para evadir el cumplimiento de una resolución de pago de daños y perjuicios, hasta el grado de que ésta quedara permanentemente incumplida, con mengua del riguroso sistema dispuesto en la Norma Fundamental para el cumplimiento de los mandatos de amparo y de la garantía de administración de justicia pronta y expedita prevista en su artículo 17, a favor del gobernado, quien a través del procedimiento de inejecución de sentencia de amparo debe ser restituido en el pleno goce de sus garantías individuales violadas." (Lo resaltado no es de origen)

441. Más aún, en el contexto de este propio caso, se ha advertido que en algunas circunstancias, se ha dispuesto de recursos para el despliegue de actividades no previstas en el presupuesto corriente, un ejemplo de ello lo constituye la propia actuación del GIEI.

442. Los lamentables hechos ocurridos en Iguala, Guerrero, tuvieron lugar los días 26 y 27 de septiembre de 2014.

443. El 12 de noviembre de 2014 se suscribió un documento en el que representantes del Estado Mexicano, de las víctimas y de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, acordaron la incorporación del Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes (GIEI).

444. A pesar de que en ese momento se encontraba muy cercana la fecha (15 de noviembre de 2014) en que debía ser aprobado el Presupuesto de Egresos, no existió ningún planteamiento de imposibilidad financiera.

445. Por el contrario, al suscribir el acuerdo, existió una manifestación expresa de los representantes del Estado Mexicano, en el sentido de que se cubrirían todos los gastos en que incurriera el GIEI.