SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0005/2015

Por su parte, Franz Jaime Chávez Sandy, en representación legal de Ana Teresa Morales Olivera, Ministra de Desarrollo Productivo y Economía Plural, por memorial presentado el 30 de enero de 2014, cursante de fs. 290 a 306, presentó su informe manifestando lo siguiente: i) Los cambios estructurales que viene atravesando el Estado Plurinacional de Bolivia, plasmados en la actual Constitución Política del Estado, han instituido una nueva forma de Estado, en su contenido responde a los anhelos de construir un Estado acorde a la realidad social, cultural, política y económica de los habitantes; ii) En este marco, en la concepción de una nueva forma de Estado, el modelo económico es plural, integrado por formas de organización comunitaria, estatal, privada y social cooperativa, en el que el Estado cumple la función de dirigir y regular la economía, conforme establecen los arts. 316 de la CPE y 92.I.10 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD); en ese sentido, no existe negación al sector privado y a la propiedad privada; más al contrario, se pretende negar la utilización de la automatización de las relaciones económicas en el mercado para justificar la explotación, “lo que se critica es que se piense que sólo los que tienen más, los sectores privados nacionales y extranjeros, tienen derecho a participar en la economía como sector dinámico, cuando en la historia, guiar la actividad económica por esta creencia ha costado mucha miseria” (sic); es así que, la economía plural articula las diferentes formas de organización económica sobre los principios de complementariedad, reciprocidad, solidaridad, redistribución, igualdad, seguridad jurídica, sustentabilidad, equilibrio, justicia y transparencia, la economía social y comunitaria complementará el interés individual con el vivir bien colectivo tal como señala el art. 306.III del texto constitucional; por lo tanto, las normas demandadas de inconstitucional, tienen respaldo en la Ley Fundamental; iii) La regulación de las actividades y relaciones productivas de transformación y comercialización del sector agrícola cañero y agroindustrial cañero, tiene sustento en el art. 311.II de la CPE; asimismo, en lo relativo al ejercicio de la libertad empresarial, el mandato de la Ley 307, se encuentra enmarcado en el art. 308.II de la Ley Fundamental, más aún, si el art. 311.II.4 de la CPE, faculta al Estado intervenir en la cadena productiva de los sectores estratégicos y, en virtud a lo dispuesto por la Disposición Final Segunda de la Ley de la Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria, el azúcar es un producto estratégico; por otro lado, la Ley 307 en ninguno de sus artículos establece que el Complejo Productivo de la Caña de Azúcar, es de relación exclusiva entre privados, es más, en su art. 2, precisa que, dicha norma rige para personas “naturales o jurídicas, públicas o privadas, nacionales o extranjeras que forman parte del Complejo Productivo de la Caña de Azúcar en el territorio del Estado Plurinacional de Bolivia”, sin precisar ninguna diferencia entre los actores públicos o privados; en efecto, la regulación estatal tiene sustento constitucional; iv) Los accionantes demandan de inconstitucionales las Resoluciones Ministeriales 080/2013 y 081/2013, sin precisar cuál o cuáles de sus articulados incurrirían en contradicción con la Norma Suprema, ya que para la procedencia de las acciones de inconstitucionalidad, no basta emitir un simple cuestionamiento sin antes motivar debidamente, aspecto que fue obviado en la demanda, no obstante, ambas disposiciones normativas tienen el propósito de garantizar la suficiente producción de caña de azúcar; es decir, se constituye en un instrumento primordial que permite garantizar el abastecimiento en cantidad suficiente de la caña de azúcar para su procesamiento, evitando la especulación y ocultamiento o generando medidas preventivas ante una eventual escasez, lo que a todas luces se constituye en una medida primordial del Estado en procura de la seguridad y soberanía alimentaria; consiguientemente, las aludidas disposiciones normativas no lesionan derechos, garantías constitucionales, tampoco la iniciativa privada, ni empresarial, sino que se sustentan en los arts. 16.II, 311.II.4 y 318 de la CPE; así como, en el art. 26 de la Ley de la Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria, garantizando los valores y fundamentos de la Constitución Política del Estado; v) En lo concerniente a los arts. 5, 12 y 15.II de la Ley 307; y, 4.I, II y III; 5 y 11 del    DS 1554, se debe recalcar que la regulación estatal responde a la necesidad de garantizar el abastecimiento interno y la seguridad alimentaria, ya que de lo contrario, dichos aspectos quedarían bajo entera responsabilidad del sector privado; por otro lado, la disposición normativa contenida en el art. 451 del Código Civil (CC), es de aplicación para todas las formas de contrato, así como las limitaciones establecidas en el art. 454 de referido cuerpo normativo; por consiguiente, en aplicación de los arts. 306 y 311.II.4 de la CPE, tiene la facultad de intervenir en toda la cadena productiva del sector estratégico, a fin de garantizar el abastecimiento y asegurar la calidad de vida de todos las bolivianas y bolivianos; en efecto, la libertad de empresa y el ejercicio de las actividades empresariales están plenamente garantizados; finalmente, sobre este punto se debe considerar que lo establecido en la Ley 307, de ninguna manera, como se menciona, obliga a contratar ni impone un contrato forzoso; ya que lo que la Ley pretende es garantizar la generación de un marco contractual para el relacionamiento existente entre el sector agroindustrial cañero y el sector agrícola cañero en busca de transparentar la relación entre actores del Complejo Productivo de la Caña de Azúcar; vi) El precepto normativo contenido en el      art. 10 de la Ley 307, no constituye ninguna discriminación por la condición económica o social, ya que la pérdida fabril establecida en 18%, tiene sustento en diferentes estudios; asimismo, en comparación con otros países, Bolivia tiene mayor índice en la pérdida industrial, porque se incluye la diversidad de productos a partir del uso de los subproductos de la caña de azúcar en el proceso de fabricación; por consiguiente, el porcentaje establecido en la norma, debe ser absorbida de manera compartida entre el sector agrícola cañero y el industrial cañero, lo que demuestra que la norma impugnada se enmarca en los principios establecidos en el art. 318 de la CPE, permitiendo la igualdad de condiciones entre los productores e industriales del sector cañero; sin embargo, corresponde precisar que, en la práctica, los productores cañeros suministran la caña de azúcar sin transferir el derecho propietario del producto, sino únicamente para el procesamiento industrial, a tal efecto, el ingenio aporta con la maquinaria, equipo, tecnología y todos los requerimientos necesarios para el procesamiento, vía convenio de cooperación, conforme se tiene establecido en el art. 4 del DS 1554; consecuentemente, el ingenio devuelve al productor cañero el producto consistente en azúcar descontando la pérdida fabril del 18%, lo que según los índices de estándar internacional debiera ser una pérdida de 12% a 17%; anterior a la vigencia de la norma impugnada, los ingenios en un 21% y hasta 25% de la pérdida fabril, lo que constituía la disminución de los ingresos económicos de los productores cañeros, sin ejecutar el contrato en el marco de lo previsto por el  art. 520 del CC; por otro lado, es importante hacer referencia al “silencio empresarial de los ingenios azucareros sobre la pérdida fabril”; en ese sentido, el Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural, consultó a cada uno de los ingenios azucareros, informar o justificar respecto al tema de la pérdida fabril; sin embargo, sólo una de la empresas respondió indicando que la misma era del 17%, lo que demuestra que la norma demandada de inconstitucional, no es discriminatoria; asimismo, el porcentaje establecido es susceptible de modificación para cada ingenio azucarero mediante decreto supremo; y, con relación a la presunta discriminación por el excedente de la pérdida fabril, ésta es impropia, debido a que Bolivia vive un momento de transformación de los viejos principios políticos para contribuir un trato solidario y equitativo, entendiendo que, si la pérdida fabril supera el 18%, siendo el resultado de una mala práctica del ingenio; vii) Los accionantes consideran que los arts. 17 de la Ley 307 y 19 del DS 1554, vulneran los derechos a dedicarse al comercio, iniciativa privada, libertad de empresa e igualdad jurídica; empero, analizadas dichas normas, se tiene que fueron establecidas con la finalidad de garantizar la soberanía alimentaria y el uso adecuado de tierras agrícolas en nuestro país, teniendo como sustento el art. 16.II de la CPE, cuya finalidad es proteger a la sociedad en su conjunto, lo cual no significa negación ni vulneración de los aspectos identificados como vulnerados por los accionantes, sino que el control de la totalidad del proceso de acopio, recepción, análisis y toda la cadena productiva de este sector estratégico, amerita la supervisión Estatal a través del monitoreo, control y registro; sin embargo, las cuestiones antes señaladas, bajo ningún criterio pueden ser restricciones a la creación y ampliación de la capacidad productiva, más al contrario, se pretende regular y articular la iniciativa privada con plena intervención del Estado en dirección de la economía plural, ya que de no hacerlo así, se pondría en riesgo la producción de azúcar como producto principal de la canasta familiar, lo que en muchos casos se preferiría la exportación y no así el abastecimiento del mercado interno; viii) Con relación a la presunta inconstitucionalidad de los arts. 19.1; 20; y, 21.I.1 y 2 de la Ley 307; y, 23, 24, 25 29 y 30 del DS 1554, se debe señalar que, los accionantes se limitaron a enunciar la normativa constitucional sin especificar la forma cómo fueron transgredidos los principios y garantías constitucionales; en efecto, es preciso aclarar que, la retención es una media “parafiscal o extra fiscal”, cuyo sustento constitucional fue establecido en los arts. 311.II.4 de la CPE; y, 92.I de la LMAD; por lo tanto, el rol del Estado en la economía plural, es el sustento para determinar la retención económica, cuya finalidad es potenciar al sector agrícola y agroindustrial cañero, a través de la creación del Centro Nacional de la Caña de Azúcar, que cumplirá las tareas de mejoramiento genético, proporcionando servicios técnicos y tecnológicos para mejorar la producción; en consecuencia, la medida cuestionada no constituye ni se asemeja a la definición del art. 10 del CTB; por otro lado, los accionantes señalan que, si las retenciones son ilegales, lo son también las multas y las suspensiones de las matrículas de comercio; sin embargo, el régimen sancionador establecido en la Ley 307, tiene fundamento en los arts. 71, 72 y 73 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), garantizando la vigencia del debido proceso, el principio de legalidad y el sistema recursivo; ix) Con relación a la inconstitucionalidad de los arts. 26, 27 y 28 del DS 1554 y la Resolución Ministerial 081/2013, planteado por los accionantes bajo el criterio de que con esta medida se preservaría la soberanía alimentaria a costa de las actividades productivas industriales y comerciales, del análisis de estas normas, se concluye que no se contraponen a la Constitución Política del Estado; por cuanto tienen su fundamento en la potestad del Estado de determinar una política industrial para garantizar el abastecimiento del mercado interno y si existen excedentes, fortalecer la capacidad exportadora, lo contrario significaría que el Estado de manera irresponsable como sucedía en un contexto distinto al actual, dejaría al criterio de unos cuantos, la dirección de la economía de manera discrecional e irresponsable, poniendo en riesgo la seguridad y soberanía alimentaria, promoviendo principalmente la exportación poniendo en riesgo el mercado interno, acciones típicas de un estado liberal; por otro lado, los accionantes a tiempo de cuestionar la constitucionalidad de las normas impugnadas se limitaron a realizar una descripción genérica, sin efectuar ninguna fundamentación; en efecto, la intervención del Estado responde a su rol participativo en la economía plural, que tiene por finalidad garantizar la soberanía alimentaria; y, x) Los accionantes consideran que los arts. 21.II de la Ley 307; y, 32 inc. b), 33 y 34 del DS 1554, darían lugar a una doble sanción administrativa por un mismo hecho; sin embargo, es preciso recalcar que, la suspensión temporal de la licencia de exportación, debe surgir de la sustanciación de un debido proceso, aplicando la normativa laboral correspondiente; por otro lado, las normas impugnadas citadas precedentemente, fueron establecidas para frenar los constantes abusos que se ejercen contra los trabajadores en los centros de producción de la caña, razón por la que, no puede ser entendida como doble sanción por un mismo hecho, pues lo que se busca es asegurar el cumplimiento de las obligaciones sociales; además, el proceso en materia laboral no tiene por finalidad establecer sanciones, sino que, busca garantizar el cumplimiento de las obligaciones laborales y sociales del trabajador por cuenta y bajo dependencia ajena; en tal sentido, las disposiciones de la Ley 307 y su Decreto Reglamentario, no contradicen las disposiciones constitucionales señaladas; toda vez que, se trata de disposiciones específicas que buscan garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los sujetos contemplados en la Ley; siendo necesario señalar, la relevancia de la regulación de los derechos sociales al interior del Complejo Productivo de la Caña de Azúcar; toda vez que, el azúcar de acuerdo a la Ley de la Revolución Productiva, Comunitaria Agropecuaria, se constituye en un producto estratégico y conforme a este reconocimiento, se encuentra amparada su protección en el art. 311 de la CPE, que en su parágrafo segundo señala que la economía plural comprende entre otros aspectos la intervención del Estado en toda la cadena productiva de los sectores estratégicos, buscando garantizar su abastecimiento para preservar la calidad de vida de todas las bolivianas y los bolivianos.

I. Liquidación: El monto de la RPA se determinará en función a la producción mensual de azúcar en quintales de cuarenta y seis (46) kilos, declarados a la AEMP. Los reportes de producción (en quintales de 46 kilos) deberán remitirse a la AEMP como parte de la declaración jurada mencionando cantidades exactas y sin decimales.

I. Liquidación: El monto de la RPDA se determinará en función a la producción mensual directa de alcohol en litros como producto principal declarados a la AEMP. Los reportes de producción (en litros) deberán remitirse a la AEMP como parte de la declaración jurada mencionando cantidades exactas y sin decimales.

Con la promulgación de la Constitución Política del Estado, en Bolivia se refunda un nuevo modelo de Estado, basado en el respeto e igualdad entre todos, dentro los alcances de los principios de complementariedad, solidaridad, armonía y equidad en la distribución y redistribución del producto social, donde predomine la búsqueda del vivir bien, con respeto a la pluralidad económica, social, jurídica, política y cultural de sus habitantes. En este contexto, la organización económica del Estado está determinada en la Ley Fundamental en los siguientes parámetros:

También alegan que la Constitución Política del Estado protege dos bienes fundamentales: i) La soberanía alimentaria; y,       ii) Las actividades productivas y comerciales para la exportación de productos con valor agregado; y que ninguno de estos bienes “debe ser sacrificado a costa del otro como lo hacen los normas inconstitucionales del DS 1554”, los cuales deben ser armonizados por el Estado de tal manera que ambos tengan plena y eficaz realización, medidas que en su criterio vulneran los arts. 16, 47.I, 308, 311.II.5, 316.2 y, 318.I y V de la CPE.

En el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se estableció el rol del Estado en el proceso de construcción de una economía plural; asimismo, conforme al art. 316 de la CPE, esta función consiste en conducir el proceso de planificación económica y social, dirigir la economía y regular conforme con los principios establecidos en esta Norma Suprema, los procesos de producción, distribución, y comercialización, así como también ejercer la dirección y el control de los sectores estratégicos de la economía entre muchas otras, con la finalidad de garantizar la soberanía alimentaria, para lo cual a través del art. 26 de la Ley de la Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria, el gobierno ha declarado estratégico al sector agropecuario para la producción de alimentos y los productos derivados de la caña de azúcar de consumo público, y la regulación efectuada por el Órgano Ejecutivo, está dirigida a la provisión del producto en el mercado interno; políticas asumidas por el Estado a fin de cumplir con la obligación de garantizar la seguridad alimentaria a través de una alimentación sana, adecuada y suficiente para toda la población.

En este sentido, corresponde aclarar que no existe colisión de derechos como afirman los accionantes entre la soberanía alimentaria y la exportación de los productos derivados de la caña de azúcar establecida como un derecho fundamental y un derecho humano en nuestra Ley Fundamental y no así la libertad de empresa, lo que provoca que esté por encima de cualquier interés económico.

Finalmente, es evidente que la medida asumida no resulta desproporcionada, por cuanto prever primeramente el abastecimiento interno y recabar autorizaciones para la exportación en caso de existir excedente, no significa, de ninguna manera, atentar contra los derechos del sector agrícola y agroindustrial cañero, quienes seguirán realizando su actividad empresarial bajo la garantía del Estado.

Con relación al art. 47.I. de la CPE, el cual en concepto de los accionantes resultaría afectado por las medidas adoptadas a través de los arts. 26.II; 27.II; y, 28.I y II del DS 1554, el Tribunal Constitucional Plurinacional con relación al derecho a dedicarse al comercio en la SC 0326/2010-R de 15 de junio, estableció lo siguiente: “En lo que respecta propiamente al derecho a dedicarse al comercio, como derecho social y económico, el art. 47.I de la Constitución Política del Estado vigente (CPE), señala que: 'Toda persona tiene derecho a dedicarse al comercio, la industria o a cualquier actividad económica lícita, en condiciones que no perjudiquen al bien colectivo'. Es decir, que el ejercicio del comercio es una manifestación del derecho al trabajo, actividad comercial a la que puede acceder toda persona sea natural o jurídica, dentro de los márgenes constitucionales y legales, teniendo siempre en cuenta el bienestar común, y el respeto a los valores y principios previstos por el art. 8.II con relación al 306.III de la CPE, que son la: 'reciprocidad, solidaridad, redistribución, igualdad, seguridad jurídica, sustentabilidad, equilibrio, justicia y transparencia' para vivir bien y el bienestar de la colectividad, de tal manera que el individuo tenga la posibilidad de procurarse el sustento de su familia o entorno, como también desarrollar y proyectarse en el ámbito laboral-comercial en una actividad que forma parte de la organización económica del Estado Plurinacional, puesto conforme dispone el citado art. 306 de la CPE: 'I. El modelo económico boliviano es plural y está orientado a mejorar la calidad de vida y el vivir bien de todas las bolivianas y bolivianos. II. La economía plural está constituida por las formas de organización económica comunitaria, estatal, privada y social cooperativa'”.

Bajo el razonamiento expuesto, corresponde afirmar que el derecho al comercio, no se encuentra vulnerado, por cuanto las normas demandadas de inconstitucionales de ninguna manera han impedido la actividad comercial de los empresarios cañeros, entidad privada que continúa con las actividades inherentes a su giro principal; por consiguiente, se concluye que los arts. 26.II; 27.II; y, 28.I y II del DS 1554, no lesionan los arts. 16; 47.I; 308.I y II; 311.II.5, 316.2; y, 318.I y V de la CPE.