SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0005/2015

De la propia definición conceptual de la Ley 307, se extrae que todos los actores que participan en lo que se define como Complejo Productivo de la Caña de Azúcar, son actores particulares o privados con patrimonios igualmente particulares, con derechos de propiedad individual o colectivos de dominio privado, cuya regulación se encuentra ya definida por la propia Constitución Política del Estado; asimismo, la iniciativa privada y la libertad de empresa son derechos fundamentales que tienen carácter de derecho subjetivo, por estar reconocidas en la Norma Suprema, en efecto, la definición de los elementos y facultades concretas son atribuibles al empresario, lo que constituye “su núcleo fijo”, siendo éste a su vez, un límite para el legislador.

La libertad de empresa es la expresión moderna que engloba la libertad de contratos, transacciones económicas, de acceso y ejercicio de la actividad económica, con un mínimo de intervencionismo estatal, limitándose el mismo a velar por el derecho a la competencia, pero fundamentalmente significa la creación o ampliación de empresas, sin más limitaciones que las establecidas por las Leyes; el derecho a la empresa, la libre dirección de la misma, enmarcados en velar por el derecho a la competencia, el buen gobierno corporativo y la protección del consumidor, lo que significa limitación al Estado para intervenir en las relaciones privadas, como el proveedor e industrial cañero, ambos de carácter privado; asimismo, los derechos a la propiedad, a dedicarse al comercio, a la industria o cualquier actividad económica, al trabajo, a las libertades de residencia y circulación en todo el territorio boliviano, constituyen un apoyo a la libertad de empresa. En ese sentido, el art. 1 de la Ley 307, todos los artículos del DS 1554 y de los reglamentos aprobados por las Resoluciones Ministeriales 080/2013 y 081/2013, carecen de validez constitucional por irrumpir indebidamente en la “zona reservada a la autonomía de la voluntad de las partes y de la libre contratación comercial entre estas” (sic); ya que los preceptos impugnados se inmiscuyen en un ámbito reservado exclusivamente a los particulares, cercenando así los derechos subjetivos señalados, por imponer regulaciones que derivan en la suscripción de contratos forzosos.

Se debe señalar que, la ordenación económica es variable según los sectores, hay algunos que por afectar globalmente a los intereses nacionales en su conjunto exigen unidad en la decisión y uniformidad en la aplicación, son aquellos cuyas determinaciones trascienden ampliamente los límites regionales y alcanzan y se proyectan, por su misma naturaleza, al resto de la nación, como la banca, bolsa, seguros, grandes actividades estratégicas, sistema energético, servicios de telecomunicación y contratación de bienes y servicios para el sector público, merecen regulaciones sectoriales y solvencia técnica financiera, en efecto, las competencias del Estado tienen carácter expansivo en esos aspectos, siendo posible aprobar inclusive modelos de contratos; empero, el sector reglado por las normas demandadas ya referidas, debido al rol económico que desarrollan, no tienen la condición de monopolio, oligopolio u otra forma de mercado imperfecto; por lo tanto, no amerita intervención estatal.

El Estado Plurinacional de Bolivia, evidentemente tiene a su disposición dos tipos de actuación macro para proteger el abastecimiento interno a plenitud en caso de que éste se vea amenazado, y para precautelar la soberanía alimentaria en materia de azúcar “Complejo Productivo de la Caña de Azúcar”; primero, como Estado planificador y conformador de la soberanía alimentaria en materia de azúcar, en función a las necesidades proyectadas, tiene la potestad de asumir decisiones financieras con “créditos blandos”, implantar subsidios, establecer subvenciones y/o beneficios impositivos, otorgar asistencia técnica e infraestructura a favor del sector agrícola cañero y agroindustrial cañero; entonces, de estar cumplidas tales condiciones, es factible la regulación de las relaciones privadas del referido sector, pues de ello, surgiría el límite de la libertad de la empresa, con el fin de proteger los recursos públicos que fueron asignados; empero, en ausencia de dichas condiciones, sólo será posible regular un marco de orientación informativo estratégico de los agentes privados, en estricto apego a la Ley Fundamental; por otro lado, como Estado productor, frente a la expansión del sector empresarial público, “hoy con la ola de creaciones de empresas públicas postula la presencia en el complejo productivo de la caña de azúcar a través de agentes o empresas públicas sin privilegios respecto a la empresa privada, bajo la alternativa de infracción constitucional al principio de la no discriminación” (sic); por lo tanto, la intervención estatal sólo debe estar enmarcada en la regulación externa; es decir, a las obligaciones y exigencias de orden tributario, salubridad, higiene ocupacional, protección del medio ambiente, de responsabilidad, de publicidad, entre otras, pero de ninguna manera ingresar a normativizar una zona de actividad libre y de libre acceso y, menos afectar a los actores y la dirección del ejercicio de una actividad eminentemente privada y entre privados; empero, los preceptos normativos impugnados (algunos artículos de la Ley 307, todos los artículos del DS 1554 y de los Reglamentos aprobados por las Resoluciones Ministeriales 080/2013 y 081/2013) condicionan y establecen exigencias o requisitos especiales del bien y del sujeto que realiza la actividad, constituyendo la misma una regulación interna, lo cual no es admisible en la iniciativa privada y de libre empresa, pudiendo ser aplicable dicha regulación para el sector estratégico o de necesidad pública, así como para actividades que están en régimen de monopolio, más no para el Complejo Productivo de la Caña de Azúcar, por estar enmarcada en las relaciones privadas.

Con relación a los arts. 5; 12; y, 15.II de la Ley 307; y, 4.I, II y II; 5; y, 11 del    DS 1554, refieren que el art. 13.II de la CPE, reconoce el derecho a contratar, lo que comprende la libre decisión de suscribir o no un determinado contrato, de elegir con quien contratar y con quien no, y de establecer dentro del marco de leyes de orden público, los derechos y obligaciones emergentes del contrato; sin embargo, el art. 12 de la Ley 307, vulnera los tres aspectos señalados, al establecer una forma de contrato forzoso entre los ingenios del sector agroindustrial cañero y los productores de la caña de azúcar sin discriminación, de acuerdo al plan de zafra; excepto si la oferta de la materia prima sea superior a la capacidad de producción diaria del ingenio o, que no cumpla con los requerimiento mínimos para su procesamiento. Al respecto, afirman que el único caso constitucional y jurídicamente lícito de contratación forzosa es el de los servicios públicos o cuando en el intercambio de bienes y servicios esenciales para una determinada colectividad, se produce un monopolio legal o de hechos, que obliga al Estado a garantizar el acceso a estos bienes esenciales de todos los usuarios y consumidores que tengan necesidad de los mismos, imponiendo al titular de la posición monopólica y dueño del bien o servicio, la obligación legal de contratar con todos aquellos que deseen y necesiten acceder a los mismos para satisfacer necesidades básicas de vida en comunidad electricidad, agua etc.; lo cual, no ocurre en el sector agrícola cañero, ya que existe pluralidad de sujetos quienes proveen la materia prima y los que efectúan el procesamiento industrial, que en base a la libre oferta y demanda conforman un mercado específico altamente abierto y competitivo; por tanto, en estas condiciones, los operadores del sector agroindustrial, constitucionalmente tienen toda la libertad para definir a quien y en cuanto compran la materia prima para su procesamiento industrial; entonces, el contrato forzoso entre personas particulares establecido en los    arts. 12 de la Ley 307 y 11 del DS 1554, no solo vulnera el art. 14.II de la CPE, sino también los arts. 308, 311.II.5 y 316.2 de la Ley Fundamental, preceptos que garantizan la iniciativa privada, libertad de empresa, el ejercicio de las actividades e iniciativas empresariales y la seguridad jurídica, acorde a los principios establecidos en la Norma Suprema máxime si no existe en el mercado de la caña de azúcar un monopolio legal ni de hecho. Lo propio ocurre con el art. 5 de la  Ley 307, que impone dos formas de contratación para el aprovisionamiento de la materia prima del sector cañero al sector agroindustrial: el primero, vía convenio de cooperación y, el segundo a través de la compra directa; sin embargo, en el marco de la Constitución Política del Estado, las leyes civiles y comerciales, podrían acordar otras formas contractuales de transferencia del dominio de esta materia prima, como la permuta, dación en pago, compra de caña en pie, prestación diversa a la debida, etc.; que son mecanismos lícitos e idóneos para el traspaso de la propiedad según el tipo de circunstancias que definen la relación entre las partes contratantes; así, en un mercado libre sin monopolio legal o de hecho, las partes deberían tener la facultad de la libre contratación y de iniciativa privada y de empresa, para establecer los alcances y condiciones en sus recíprocos intercambios; empero, los arts. 6, 7 y 8 de la Ley 307, transgreden los principios constitucionales; pues es cosa distinta, cuando el Estado impone limitaciones a las condiciones antes señaladas por razones de orden público o bien común, en efecto, por conexión y secuencia normativa, también son inconstitucionales los arts. 4.I, II y III; y, 5 del DS 1554 por vulnerar los         arts. 14.III; 308; 311.II.5; y, 316.2 de la CPE, al imponer convenios de cooperación y contratos de compra directa, desplazar los intercambios directos del productor cañero para reemplazar por las instituciones cañeras reconocidas, exigir la firma de contratos hasta el 1 de marzo de cada año privando a las partes el convenir en una fecha anterior o posterior y, al otorgar facultad al Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural, para definir los porcentajes de coparticipación, ya que implica una intromisión en las relaciones comerciales entre privados; por lo tanto, si el Estado define el contenido del contrato, las partes intervinientes, la fecha del contrato, la calidad de la caña, los porcentajes del contrato, el precio de la caña y los productos y subproductos sin ser parte; entonces, no tiene razón de ser la libertad contractual y la libertad de empresa. El mismo tipo de objeciones amerita el art. 15.II de la Ley 307, ya que condiciona la vigencia de los contratos privados a la homologación del Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural, cuando las únicas relaciones jurídicas que deberían requerir de una homologación para su vigencia, son aquellos contratos colectivos de trabajo o de contratación de obras públicas, no obstante, en el sector agroindustrial cañero, los contratos son de carácter individual y, el hecho de establecer un requisito de homologación, implica una absurda e ilegal intervención estatal, en el que la voluntad de los contratantes queda desvirtuada y anulada, primando la voluntad discrecional del Estado; en efecto, la aprobación del plan de zafra, la falta de homologación de los contratos, la injerencia en la fijación de los precios de la materia prima, amenazan con desmotivar al sector agroindustrial cañero, lo cual, podría provocar un desabastecimiento de productos y cierre de fuentes de trabajo.

Por otra parte, señalan que el art. 10 de la Ley 307, al establecer la pérdida fabril variable de hasta el 18%, sin haber acudido a ningún parámetro o estudio técnico ya que la pérdida fabril histórica realmente ha sido superior al 21%, vulnerando el art. 14.II y III de la CPE; puesto que, mediante convenios y cooperación, los contratantes definen sus derechos y obligaciones para el proceso de industrialización de la caña de azúcar; entre ellas, la forma de cómo se debe compartir dicha pérdida; sin embargo, la norma impugnada establece que, si el daño o menoscabo excede el 18%, el ingenio debe asumir la totalidad de la pérdida y los proveedores cañeros quedan eximidos, lo cual demuestra una discriminación para uno de los sujetos de la relación jurídica; por cuanto, ha normado sobre la base injusta e inequitativa de presumir indebidamente sobre alguna diferencia económica o social entre las sociedades constituidas en ingenios azucareros y sus proveedores, cuando lo correcto era la prevalencia de la “absorción compartida” entre los ingenios y sus proveedores cañeros; asimismo, el art. 6.I y II del DS 1554, que reglamenta la norma de referencia que fue impugnada, se limitó a ratificar el 18% y otorgó la posibilidad de modificar la absorción compartida para cada caso concreto mediante un Decreto Supremo, sin efectuar ninguna reglamentación para el caso de que se exceda este porcentaje de la perdida fabril.

La iniciativa privada, la libertad de empresa, el pleno ejercicio de las actividades empresariales, el respeto a la iniciativa empresarial y la seguridad jurídica, constituyen principios propios de la materia económica empresarial; empero, los arts. 17 de la Ley 307 y 19 del DS 1554, desmarcados de los principios antes señalados, establecen restricciones a la creación y ampliación de la capacidad productiva del sector agroindustrial cañero, por condicionar esa capacidad a la autorización del Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural y, Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, en efecto, es injustificable la desmedida intervención estatal, cuando la capacidad productiva no está en disminución o mengua; puesto que, los trámites de autorización configuran desincentivos y frenos a la creación y capacidad productiva, debido a la innecesaria burocracia creada en nuestro país que casi siempre es fuente de cobros ilegales o corrupción; por estas razones, las normas señaladas precedentemente, vulneran los arts. 47.I; 308; 311.II.5; y, 316.2 de la CPE.

Respecto a los arts. 19; 20; y, 21.I.1 y 2 de la Ley 307; 23.I, II, “II” y IV; 24.I, II y III; 25.I, II y III; 29 incs. a) y b); y, 30 incs. a), b) y c) del DS 1554, señalan que, el art. 103.I de la CPE, compele al Estado a destinar recursos para el desarrollo de la ciencia, la investigación científica técnica y tecnológica en beneficio del interés general; sin embargo, la obligación que tienen los productores cañeros y los industriales azucareros, de efectuar aportes con la finalidad de crear un “Centro de Investigación”, tal cual establecen los arts. 20 de la Ley 307 y 23 del DS 1554, constituyen en una clara vulneración de la norma constitucional antes señalada, ya que dicha responsabilidad debe ser asumida por el Estado y no así por el sector privado, en efecto se evidencia una clara incomprensión de la realidad, ya que el Ingenio Azucarero “Guabirá” S.A., hace años ya tiene y sostiene un centro de investigación de la caña de azúcar como lo es el Centro de Investigación Tecnológica y Transparencia de la Caña de Azúcar (CITTCA); empero, en aplicación de la norma impugnada, el referido Ingenio, es obligado a efectuar un doble aporte con el mismo fin; por lo tanto, el precepto normativo demandado de inconstitucional, constituye una carga de doble tributación para los productores cañeros y la industria azucarera, ya que dicho sector, está sujeto a los impuestos como el Impuesto al Valor Agregado (IVA), Impuesto a las Transacciones (IT), Impuesto a las Utilidades de las Empresas (IUE) e Impuesto a los Consumos Específicos (ICE) (este último en el caso del alcohol); en efecto, la imposición de una obligatoria contribución económica, bajo el denominativo de “retenciones por producción de azúcar y retenciones por producción directa de alcohol” (sic), lesiona los principios de capacidad económica, igualdad progresividad, proporcionalidad y universalidad, previsto en los arts. 323.I de la CPE; y, 9 y 16 del Código Tributario Boliviano (CTB), más aún si existe expresa prohibición de incrementar el precio en la venta del azúcar y alcohol; por lo mismo, constituye un gasto adicional a los impuestos y costos de producción e industrialización; por ello, el financiamiento de una entidad Estatal, bajo la figura de retención de fondos, vulnera el principio tributario de no confiscatoriedad; por consiguiente, si las retenciones son inconstitucionales, también lo son las sanciones de multas y las suspensiones de matrícula de comercio, establecidos en los arts. 21.I.1 y 2 de la Ley 307; y, 29 y 30 del         DS 1554, por incumplir con las reglas del debido proceso y el derecho a la defensa, consagrados en los arts. 115.II, 117.I y 119.I de la CPE, en franca contradicción del precepto constitucional establecido en el art. 14.I y III de la Norma Suprema; así, por un valor de carácter económico, se afectan valores constitucionalmente más importantes y de mayor jerarquía como la personalidad y la capacidad jurídica de las sociedades comerciales, lo que conlleva a la transgresión del derecho a dedicarse al comercio, a la industria, o cualquier actividad económica lícita, la iniciativa privada, libertad de empresa, el ejercicio de la actividad empresarial, la seguridad jurídica y la regulación de la economía sustentado en los principios de necesidad, razonabilidad y proporcionalidad, establecidos en los arts. 47.I, 308, 311.II.5 y 316.2 de la Ley Fundamental; consiguientemente, las normas impugnadas precedentemente, transgreden los arts. 14.I y III; 47.I; 56.I y II; 308; 311.II.5; y, 316.2 de la CPE.

Los arts. 26, 27 y 28 del DS 1554 y todos los artículos del reglamento aprobado mediante la Resolución Ministerial 081/2013, como normas reglamentarias del art. 3 de la Ley 307, disponen inventarios de seguridad obligatorios de azúcar equivalente al consumo nacional de dos meses que deben estar almacenados en depósitos declarados e identificados por ambos sectores, evaluaciones y balances periódicos; estimaciones previas a la zafra, licencias de exportaciones en caso de que se determinen excedentes, reportes obligatorios quincenales a la autoridad competente sobre la producción y ventas internas y externas; sin embargo, las medidas enunciadas se basan en una premisa falsa, como es el desabastecimiento del azúcar en el mercado interno a modo de una situación normal y permanente, cuando la realidad histórica del país muestra lo contrario; así, la Norma Suprema, protege dos aspectos fundamentales, el primero, la seguridad alimentaria y, el segundo, las actividades productivas industriales y comerciales para la exportación de productos con valor agregado como es el caso de los productos u subproductos derivados del procesamiento industrial de la caña de azúcar; sin embargo, ninguno de estos bienes pueden ser sacrificados a costa del otro. En ese sentido, el fenómeno de la falta de azúcar en el mercado interno, ocurrió muy pocas veces en la historia de Bolivia; en cambio, la exportación de bienes con valor agregado, incluidos los productos y subproductos derivados de la caña de azúcar, constituye un hecho normal; por lo tanto, si el objetivo de las disposiciones normativas antes señaladas, fue garantizar el abastecimiento interno; entonces, la regla general debió ser la libre exportación y, la excepción, la restricción de la misma mediante licencias, permisos y autorizaciones almacenamientos o cualquier otra medida con similar efecto; asimismo, los productos derivados de la caña de azúcar, entre tanto no exista desabastecimiento interno, deberían comercializarse con absoluta libertad en el mercado nacional e internacional; en efecto, la medida restrictiva es justificable cuando existe la falta de producto, por el tiempo estrictamente necesario; sin embargo, las normas aludidas precedentemente, entienden que el fenómeno de la carencia del azúcar es un panorama normal, regular y permanente; en ese sentido, en lugar de garantizar la soberanía alimentaria, se tiende a perjudicar al mismo, ya que dichas imposiciones constituyen un desincentivo para la producción e industrialización de la caña de azúcar; por consiguiente, a más abastecimiento interno y menos exportación con valor agregado, se pone en riesgo los mercados internacionales que Bolivia necesita.

Finalmente, con relación a los arts. 21.II de la Ley 307 y, 32 inc. b), 33 y 34 del DS 1554, refieren que el incumplimiento de las obligaciones laborales conlleva a la imposición de sanciones administrativas contra el empleador, aplicando las normativas laborales y sociales vigentes; sin embargo, los preceptos citados, establecen que toda persona natural o jurídica, bajo cualquiera de las formas de organización económica que incumpla obligaciones establecidas en la normativa vigente referida al pago de sueldos y salarios, derechos laborales y sindicales, beneficios sociales, aportes a la seguridad social, entre otros, tiene como sanción la suspensión temporal de la licencia de exportación de la caña de azúcar, sus productos principales y subproductos; por lo tanto, la regulación establecida en las normas demandadas de inconstitucionales, establecen doble sanción administrativa por los mismos hechos, en franca vulneración de los arts. 47.I, 117.II, 308, 311.II.5 y 316.2 de la CPE. El art. 32 inc. b) del DS 1554, permite que una autoridad administrativa sustancie el proceso para que otra distinta aplique la doble sanción por un mismo hecho; superposición de autoridades administrativas donde una juzga y condena; y, la otra condena doblemente sobre lo que la primera ya juzgó y condenó; en ese sentido, en lugar de favorecer al trabajador, perjudica al obrero, ya que la empresa se ve impedida de captar los recursos económicos que serían utilizados para cumplir las obligaciones laborales y sociales entre otros gastos necesarios para el funcionamiento del giro productivo e industrial.