DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0084/2017

Se observó el art. 1.III porque el estatuyente pretendía que el modelo autonómico que instaura sobre su entidad autónoma y que regirá en su jurisdicción territorial, es propio, único y es la norma básica institucional, las leyes municipales e incluso los reglamentos los que definen su naturaleza, cuando esta fue definida con precisión en la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD), por mandato del art. 271 de la CPE.

El art. 9 del proyecto de Norma Básica Institucional, presentaba 15 numerales de los cuales fue observado en el num. 1, en las palabras: “ordenanzas” y “…resoluciones y demás disposiciones municipales”, definiciones contrarias al modelo autonómico vigente en el país y la supremacía constitucional dispuesta por el art. 410.II.3 de la CPE.

Se observó en el parágrafo I, la confusión generada en las concepciones de entidad territorial autónoma (ETA) y unidad territorial (UT). En segunda instancia, los distritos se conforman sea para desconcentrar sus servicios o descentralizarse territorialmente a solicitud de las naciones y pueblos indígena originario campesino (NPIOC) conforme a los arts. 27 y 28 de la LMAD, que regulan sobre la naturaleza y los procedimientos para la creación de los distritos, el estatuyente pretendía que los sindicatos y las subcentrales campesinas sean distritos dentro de otros distritos.

En el artículo observado le otorgaba atribuciones a la ETA municipal que por mandato del art. 280.II de la CPE, debe ser el nivel central del Estado quien defina estos extremos en una ley especial, estando ya sancionada y vigente: “La Ley Marco de Autonomías y Descentralización establecerá los términos y procedimientos para la conformación ordenada y planificada de las regiones”, por tanto no es la Asamblea Departamental la competente para determinar la naturaleza de este tipo de autonomía como pretendía normar el estatuyente.

Por otro lado, citando el art. 41 de la LMAD, en el que se aclara cuál la fuente primaria de las competencias que serán de ejercicio de la autonomía regional, resultando ser la asamblea departamental, que aprobará por dos tercios (2/3) de votos del total de sus miembros las competencias a ser conferidas al gobierno autónomo regional, conforme a los arts. 280.III y 305 de la CPE, se declaró la incompatibilidad del parágrafo III del proyecto de norma básica institucional analizado.

El estatuyente definió que las sesiones del Concejo Municipal, realizadas fuera de su jurisdicción territorial, serían nulas de pleno derecho, fue observada al tenor de la DCP 0009/2015 de 14 de enero, referida a los casos que expresamente conllevan la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos, que podrían invocarse únicamente mediante la interposición de los recursos administrativos previstos en esa ley, esto es, mediante los recursos de revocatoria y jerárquico.

Sobre el parágrafo III, el estatuyente de forma general prohíbía evitar el uso de la violencia como método de resolución de conflictos; vale decir todos los conflictos en general, legislando entonces para entidades dependientes del nivel central del Estado que en determinadas ocasiones acuden al uso de medidas represivas ante el fracaso de los métodos conciliatorios, consecuentemente aunque la prohibición se enmarca dentro de la cultura de la paz que profesa la Norma Suprema, el estatuyente debía restringir esta regulación al ámbito de los funcionarios públicos municipales.

Bajo el epígrafe “Competencias del Gobierno Autónomo Municipal”, el estatuyente definía acertadamente en la parte introductoria del parágrafo I, que son las asignadas por la Constitución Política del Estado, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización y otras leyes, afirmación que se ajusta a la jurisprudencia constitucional sobre la materia contenida en la DCP 2055/2012 de 16 de octubre, se evidencia entonces que la Norma Suprema constituye una primera fuente de asignación competencial y por mandato del art. 297.II de la CPE, lo serán las leyes sancionadas por el nivel central del Estado que regulen competencias no asignadas cuando sean transferidas o delegadas, no resultando lo propio con la norma básica, la ley municipal o peor aún otra normativa municipal inferior como ser reglamentos. Tampoco la delegación o transferencia de competencias a la ETA municipal por parte de otro nivel autonómico, no significa que se trate de competencias nuevas, son las que la Norma Suprema o alguna ley de nivel central del Estado ya le ha asignado al nivel autonómico que las transfiere.

Sobre la regulación propuesta por el estatuyente, se advirtió que al ser la autonomía regional un tipo especial, es el nivel departamental a través de su Asamblea Legislativa, la que sancionará el instrumento legal idóneo para el traspaso de competencias a ser ejercidas por las autoridades de la autonomía regional, no así el nivel municipal.

Se observó la disposición por contemplar únicamente a las autoridades electas por el voto universal, omitiendo a quienes serán nombrados por normas y procedimientos propios, quienes por mandato constitucional, deben acceder a ser parte de los concejos municipales, previsto por el art. 284.I y II de la CPE, que establece que: “I. El Concejo Municipal estará compuesto por concejalas y concejales elegidas y elegidos mediante sufragio universal. II. En los municipios donde existan naciones o pueblos indígena originario campesinos, que no constituyan una autonomía indígena originaria campesina, éstos podrán elegir sus representantes ante el Concejo Municipal de forma directa mediante normas y procedimientos propios y de acuerdo a la Carta Orgánica Municipal”.

En el epígrafe del art. 30, como en el desarrollo del parágrafo I, nuevamente se observó la falta de precisión en la utilización de la palabra “Alcaldía”; mientras en el parágrafo II, su parte in fine, referida al trabajo de la autoridad ejecutiva, que presuntamente era: “…incompatible con cualquier otra función pública o privada remunerada o no, salvo las permitidas por la ley”.

La DCP 0118/2016 refiere: “Analizado el art. 32, se verifica la misma inseguridad provocada por la inadecuada utilización del término ´, Alcaldía´ y la acepción que el estatuyente le ha otorgado, aunque se precisó de forma correcta las funciones de cada repartición municipal, sobre los cuales no se presentó mayor observación…”

El artículo analizado, calificaba a la guardia municipal como “…fuerza pública local responsable de apoyar en el cumplimiento de las normas municipales…” , disposición contraria a lo dispuesto por el art. 251.I de la CPE, al señalar que: “La Policía Boliviana, como fuerza pública, tiene la misión específica de la defensa de la sociedad y la conservación del orden público, y el cumplimiento de las leyes en todo el territorio boliviano. Ejercerá la función policial de manera integral, indivisible y bajo mando único, en conformidad con la Ley Orgánica de la Policía Boliviana y las demás leyes del Estado”; función ejercitable en todo el territorio nacional no pudiendo existir dos fuerzas públicas, siendo la naturaleza de la guardia municipal una diferente.

Por otro lado, en la parte in fine del artículo, el estatuyente precisó: “Bajo el mismo propósito, el sistema local de participación social garantizará la coordinación y cooperación integral con las organizaciones sociales del Municipio”, a lo cual se aclaró que la participación y control social, ha sido consagrado como un derecho por la Norma Suprema, por lo cual su regulación le corresponde a una ley de nivel central del Estado, ya en plena vigencia como es la Ley de Participación y Control Social de 5 de febrero de 2013, que en su art. 5.1 ya definió los alcances y naturaleza de la participación.

Bajo el epígrafe “Régimen Electoral Autonómico”, el estatuyente de Punata procede a regular una serie de enunciados declarativos sobre los derechos de los ciudadanos en materia electoral, hecho observado por exceder los alcances de la competencia de carácter compartido con el nivel central del Estado, consignada en el art. 299.I de la CPE, que dispone: “1. Régimen electoral departamental y municipal”, por tanto, la autoridad municipal a tiempo de ejercer esta competencia debe basar sus actuados a lo prescrito en la ley básica sancionada por la Asamblea Legislativa Plurinacional ya vigente, como es la Ley del Régimen Electoral (LRE), que le otorga al nivel municipal la competencia solo sobre referendos y consultas municipales, mientras el estatuyente pretendía regular derechos electorales bajo ese epígrafe.

La materia abordada de acuerdo al epígrafe del art. 49: “Servidoras y servidores públicos”, pretendía una regulación de derechos que por mandato constitucional, está reservada a una norma de nivel central del Estado. En ese contexto se observaron el parágrafo I en su parte in fine,  toda vez que la Constitución Política del Estado en sus arts. 232 y ss., correspondientes al Capítulo IV, desarrolla ampliamente las conceptualizaciones, los principios de la administración pública, las incompatibilidades, prohibiciones, obligaciones y otros sobre esta materia; asimismo, sobre los servidores públicos, está en plena vigencia la normativa del nivel central que si bien son preconstitucionales siguen aplicándose porque no han sido abrogadas ni derogadas.

De la redacción se observó la frase: “…por tener insuficiente o demasiada edad…”,  dado que el régimen del niño, niña y adolescentes, del adulto mayor y el laboral, son competencia del nivel central del Estado, consecuentemente le corresponde la legislación sobre estas materias restándole al nivel municipal la promoción y desarrollo de proyectos y políticas de acuerdo al art. 302.I.39 de la CPE.

El art. 51 analizado, contravenía lo dispuesto por la Norma Suprema en su art. 241 y 242 que regulan sobre la participación y control social, y restringue a una ley de nivel central del Estado ya en vigencia, las conceptualizaciones y los parámetros marco de su ejercicio como derecho del ciudadano y ciudadana, en ese contexto los gobiernos municipales únicamente pueden regular sobre los espacios de participación y control social.

Bajo los mismos fundamentos desarrollados en el art. 51 del proyecto de norma básica institucional, se declaró la incompatibilidad del art. 59.III toda vez que el estatuyente procedió a regular la participación del control social dentro de los procesos de contratación sesgando este derecho únicamente a tener voz, cuando el control social por decisión autónoma de sus miembros puede activar una serie de mecanismos llegando incluso hasta la denuncia en diversas instancias tanto administrativas como jurisdiccionales.

Sobre el art. 68.I inc. b), se aclaró que es facultad privativa del Estado la codificación tributaria de acuerdo al art. 298.I.21 de la CPE. En ese entendido, las ETA no tienen competencia para establecer codificación tributaria, ya que las mismas se encuentran reguladas por la ley respectiva,  por ello se declaró la incompatibilidad de la frase “…salvo las rentas generadas por sus ciudadanos o empresas en el exterior del país…” inserta en la disposición analizada.

Asimismo, respecto al parágrafo II, la prescripción en materia tributaria en esencia y sin entrar en mayores detalles, es una forma de extinguir las obligaciones tributarias y se encuentra regulada en el actual Código Tributario Boliviano, por consiguiente no es la norma básica institucional el instrumento legal idóneo para este fin.

El estatuyente desglosaba varios instrumentos para “actos normativos y actos administrativos” de la gestión municipal en su jurisdicción territorial, confundiendo facultades asignadas constitucionalmente a cada órgano por las cuáles se instruyó en la DCP 0118/2016, proceder a distinguir de forma muy precisa, cuál de los dos órganos es el titular para la sanción y tramitación de cada instrumento y sus alcances para evitar confusión e inseguridad jurídica en su aplicación, no solo como guía de la autoridad municipal sino y sobre todo, para seguridad y claridad del administrado en los trámites o impugnaciones que incoe hacia la administración municipal.

Sobre el resto de los instrumentos desglosados, se advirtió un primer aspecto, si bien los instrumentos legislativos y normativos están correctamente delimitados por lo cual, no hay mayor observación sobre la naturaleza y alcance de los mismos a excepción de la ordenanza municipal, estos fueron desglosados siguiendo un orden descendente comenzando por la carta orgánica, lo que es pertinente pues es la norma jurídica de la jurisdicción a la que están sujetas los dos órganos de la ETA y su legislación autonómica, sea administrativa como legal; sin embargo, el resto de normativa al estar numeradas correlativamente, se entiende que unas tienen preeminencia sobre otras, o tienen mayor jerarquía lo que no es admisible, pues pueden haber instrumentos de carácter interno de igual rango como las resoluciones municipales o los decretos municipales, ambos emitidos en respeto de las decisiones de sus órganos colegiados como instrumentos de gestión propios.

Como se desarrolló precedentemente, las facultades asignadas por la Norma Suprema a los órganos de gobiernos están claramente delimitadas, siendo la facultad reglamentaria específica del órgano Ejecutivo sobre materias exclusivas que hayan sido legisladas por el órgano Legislativo, o por el nivel central del Estado respecto a las competencias compartidas y concurrentes o aquellas que sean delegadas o transferidas, por lo cual, no es permisible la intromisión de los concejales o concejalas en esta materia al proponer que puedan presentar proyectos de reglamentos y otros instrumentos administrativos a ser desarrollados en exclusiva por el órgano ejecutivo a través de sus reparticiones.

Conforme a los arts. 241 y 242 de la CPE, el ejercicio del derecho al control social será en el marco de la norma especial de nivel central del Estado en plena vigencia, es decir, será la propia sociedad civil, la que defina su propia regulación, en base a las prerrogativas constitucionales, consiguientemente, no corresponde que las carta orgánicas o estatutos autonómicos, uniformen aspectos relacionados a la regulación de la participación y control social, sin que esto implique el desconocimiento de los principios de transparencia y participación y control social, propios de la autonomía, asimismo el desconocimiento por parte de las ETA, de su obligación de establecer espacios para este ejercicio.

En el marco de la competencia concurrente del art. 299.II.13 de la CPE, el nivel central del Estado emitió la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana “Para Una Vida Segura” –Ley 264 de 31 de julio de 2012-, cuyo art. 11 establece las responsabilidades de las ETA municipales en materia de seguridad ciudadana, cuyas autoridades deberán sujetarse a esos parámetros marco por lo tanto. Revisado el parágrafo II, se advirtió que el estatuyente si bien recogió la esencia de la regulación de nivel central, la ha regulado como si se tratara de una competencia exclusiva municipal, por lo cual, en la adecuación del presente parágrafo, debe tomarse la previsión de que esas actividades se sujeten a la ley especial.

De la redacción propuesta por el estatuyente se evidenció que regulaba en dos áreas diferentes, uno la libertad de religión, espiritualidad y culto y segundo, materia educativa, sobre los cuales la inclusión de contenidos y materias al currículo en la educación formal e informal no le compete a la ETA municipal, sino al nivel central del Estado.

El estatuyente en el art. 95.I del proyecto, bajo el epígrafe “Pueblos indígenas originarias campesinas y minoritarios”, disponía que con ley y reglamentos municipales se regulará el régimen de las minorías, lo que no es posible en el caso de las NPIOC, pues estas gozan del reconocimiento constitucional de sus derechos sobre los cuales, ellos se rigen por sus normas y procedimientos propios de acuerdo al art. 30.II.4 de la CPE, que dice: “A la libre determinación y territorialidad”.  

Redacción de la cual se puede advertir que es incompatible; toda vez que, es una competencia concurrente con el nivel central según el art. 299.II.11 de la CPE que señala como competencia concurrente la: “Protección de cuencas”, en ese orden el art. 87.IV.1 de la LMAD, define como competencia de los Gobiernos departamentales autónomos: “a) Ejecutar la política general de conservación y protección de cuencas, suelos, recursos forestales y bosques”, por el cual la ETA municipal deberá sujetarse a la legislación de nivel central y departamental a tiempo de ejercer acciones sobre el manejo de cuencas limitándose únicamente a reglamentar y ejecutarla.

Se declaró la incompatibilidad de la frase: “…así como la implementación de acciones necesarias para el adecuado manejo de cuencas”, que de acuerdo al art. 299.II.11 de la Norma Suprema que señala como competencia concurrente la: “Protección de cuencas”, en ese orden el art. 87.IV.1 de la LMAD, define como competencia de los Gobiernos departamentales autónomos: “a) Ejecutar la política general de conservación y protección de cuencas, suelos, recursos forestales y bosques”, por el cual la ETA municipal deberá sujetarse a la legislación de nivel central y departamental a tiempo de ejercer acciones sobre el manejo de cuencas limitándose únicamente a reglamentar y ejecutarla.

El estatuyente hacía referencia al acceso vial a todos los centros poblados y comunidades del municipio, asimismo a los caminos vecinales sobre este punto, pero sin establecer los previsto en el art. 302.I.7 de la CPE, que asigna como competencia exclusiva de los gobiernos municipales: “Planificar, diseñar, construir, conservar y administrar caminos vecinales en coordinación con los pueblos indígena originario campesinos cuando corresponda”; en consecuencia, se exige la necesaria coordinación con los pueblos indígenas originarios campesinos (PIOC)

Sobre el art. 103.I. inc. a), se observó la frase: “…la capital del Departamento y a los principales poblados circundantes”, toda vez, que la norma básica es aplicable sólo en la jurisdicción municipal. Asimismo, sobre la red caminera que vincula los municipios de esa jurisdicción, la competencia es departamental de acuerdo al art. 300.I.7 de la CPE, que dice: “Planificación, diseño, construcción conservación y administración de carreteras de la red departamental de acuerdo a las políticas estatales, incluyendo las de la Red Fundamental en defecto del nivel central, conforme a las normas establecidas por éste”.

Sobre la materia regulada en la parte in fine del art. 107.I del proyecto de Norma Básica Institucional, la DCP 0118/2016 citó el art. 409 de la CPE, que señala: “La producción, importación y comercialización de transgénicos será regulada por Ley” sobre cuya base, el nivel municipal no tiene atribución respecto de la redacción observada, toda vez que debe ser una norma sancionada por el nivel central del Estado la que deba establecer los extremos enunciados por el estatuyente de Punata, sobre la importación, producción y comercialización de organismos genéticamente modificados.

Se observó la disposición citada en el parágrafo I que de no corregirse hacía también incompatible el II, respecto de la no inclusión de la necesaria y obligatoria coordinación con los pueblos indígena originario campesinos, cuando corresponda conforme al art. 302.I.41 de la CPE, que dispone: “Áridos y agregados, en coordinación con los pueblos indígena originario campesinos, cuando corresponda”.

Se aclaró que la política general de biodiversidad y medio ambiente es competencia privativa del nivel central del Estado (art. 298.I.20 de la CPE), teniendo dominio pleno sobre esta materia; asimismo, es competencia exclusiva del nivel central del Estado la política forestal y régimen general de suelos, recursos forestales y bosques (art. 298.II.7 de la CPE), consecuentemente la facultad de legislar, ejecutar y reglamentar toda normativa respecto estas materias las que podría delegarlas o transferirlas a otros niveles; finalmente el art. 299.II.4 de la CPE, establece como competencia concurrente: “Conservación de suelos, recursos forestales y bosques”, restándole a los niveles municipales solo la reglamentación y ejecución de las leyes de nivel central del Estado.

De lo revisado en el art. 116 del proyecto de Carta Orgánica, se infirió que el estatuyente creaba la defensoría de los derechos de la Madre Tierra o contrariamente, y a través de ella pretendía establecer sanciones ante vulneraciones a la Madre Tierra. Al respecto, se observó que está vigente la Ley  de  Derechos  de  la  Madre  Tierra de 21 de diciembre de 2010, que determinó en su art. 10: “(DEFENSORÍA DE LA MADRE TIERRA). Se crea la Defensoría de la Madre Tierra, cuya misión es velar por la vigencia, promoción, difusión y cumplimiento de los derechos de la Madre Tierra, establecidos en la presente Ley. Una ley especial establecerá su estructura, funcionamiento y atribuciones”, que señala en su parte in fine, que será una ley de nivel central la estructura, funcionamiento y atribuciones, en ese marco se sanciono la Ley Marco De La Madre Tierra Y Desarrollo Integral Para Vivir Bien que define: “Artículo 42. (TIPOS DE RESPONSABILIDADES POR EL DAÑO CAUSADO). Los tipos de responsabilidad por el daño causado a los derechos de la Madre Tierra, serán regulados por Ley específica. Artículo 43. (RESPONSABILIDAD SOLIDARIA). Cuando en la vulneración de los derechos de la Madre Tierra, en el marco del desarrollo integral para Vivir Bien, no sea posible determinar la medida del daño de cada responsable, en el ámbito civil y/o administrativo, se aplicará la responsabilidad solidaria así como el derecho de repetición, cuando se determine la medida específica del daño de cada uno, de acuerdo a Ley específica”, quedando esclarecido que esta ley, que no le corresponde al nivel municipal, la que establece sanciones en protección de la Madre Tierra.

Sobre la redacción propuesta, se aclaró que la norma básica es de carácter rígido y que su elaboración o reforma, sea de contenidos mínimos, enmiendas, de capítulos o sea total, deben contar con el mismo procedimiento establecido en los arts. 271 y 275 de la Norma Suprema, resultando innecesario y restrictivo la disposición analizada en sus dos parágrafos, por consiguiente, el procedimiento debe contar con participación de la sociedad, debe ser aprobado por dos tercios de los miembros, ser sometido a control de constitucionalidad y puesto a consideración del ciudadano mediante referéndum aprobatorio.