EXTINCIÓN DE DOMINIO. CONCEPTO DE HECHO ILÍCITO PARA EFECTOS DE LA ACCIÓN RELATIVA (LEGISLACIÓN DEL DISTRITO FEDERAL).

• Los que no sean instrumento, objeto o producto del delito, pero que hayan sido utilizados o destinados a ocultar o mezclar bienes producto del delito;

• Los que estén siendo utilizados para la comisión de delitos por un tercero, si su dueño tuvo conocimiento de ello y no lo notificó a la autoridad o hizo algo para impedirlo; y,

• Los que estén intitulados a nombre de terceros, pero existan suficientes elementos para determinar que son producto de delitos patrimoniales o de delincuencia organizada, y el acusado por estos delitos se comporte como dueño.

63. En lo así dispuesto se advierte que la extinción de dominio es una institución híbrida, que conjuga elementos del derecho penal, del derecho civil y del derecho administrativo, pero que tiene una finalidad distinta de la que se persigue en los juicios que corresponden a cada una de esas materias.

64. Así, los procesos penales tienen por objeto sancionar al responsable por la comisión de un delito, mediante diversos tipos de penas, la principal, la pena privativa de libertad, mientras que la extinción de dominio no está interesada en determinar quién es el responsable en la comisión de los delitos, sino en privar a la delincuencia organizada de sus bienes, y aplicarlos en favor del Estado.

65. La extinción de dominio no se trata de una pena, es una institución independiente del proceso penal pues mientras que éste se encarga de sancionar al sujeto que ha cometido el ilícito, la extinción de dominio se encuentra desprovista de carácter punitivo, no está supeditado a la demostración de la responsabilidad penal de una persona pudiendo ejercerse independientemente de un proceso penal.

66. No obstante lo anterior, es innegable que en los términos en que tal institución se encuentra regulada en nuestro orden jurídico, su origen está intrínsecamente vinculado con el derecho penal, en razón y medida de que está sujeta a la verificación de uno de los hechos ilícitos, descrito en los tipos penales que han quedado enunciados, e incluso, se puede ver afectado si, en aquel proceso criminal se resuelve la no acreditación del delito.

67. Por otra parte, si bien es cierto que la autonomía del proceso penal que le otorgó la Constitución a la acción de extinción de dominio, ha acercado su procedimiento a las reglas del proceso civil, no por ello puede afirmarse que se trata de una acción civil, en virtud de que el derecho civil, como base del derecho privado, tiene por objeto regular intereses particulares, lo que no es materia de debate en el procedimiento de extinción de dominio en donde el Estado pretende extinguir el dominio que un particular tiene sobre ciertos bienes, situación que lo dota de ciertos elementos administrativos.

68. Al respecto, aun cuando este Alto Tribunal ha establecido que los órganos del Estado pueden acudir al amparo cuando no actúan con el carácter de autoridad, sino que están colocados a un nivel de coordinación con los particulares, también lo es que aun cuando la extinción de propiedad derivada del ejercicio de la acción de extinción de dominio, deriva de una sentencia, la acción de extinción de dominio no es equiparable a una acción regulada por el derecho civil y, en ese sentido, debe afirmarse que: no por la circunstancia de que el procedimiento deba seguirse conforme a las reglas de los procedimientos civiles, la naturaleza de la acción se torna civil.

69. En efecto, la acción de extinción de dominio sólo la puede ejercer el Estado, no es accesible a los particulares. Su objeto tampoco persigue intereses particulares, sino que por el contrario, persigue intereses de orden público. Lo que el Estado pretende mediante el ejercicio de la acción de extinción de dominio es extinguir el derecho de propiedad del titular afectado, para apropiarse de la titularidad del bien objeto de la acción, para cumplir con una finalidad de orden público: debilitar a la delincuencia organizada en sus recursos económicos, así como, destinar el bien a usos de utilidad pública. Esos elementos se identifican con el ámbito administrativo, aunque respecto de éste, guarda importantes diferencias.

70. Ciertamente, el derecho administrativo tiene por objeto regular las relaciones entre el Estado, como entidad soberana, y los particulares. A ello obedece que sea en el marco del derecho administrativo que el Estado pueda expropiar con fines de utilidad pública y pueda sancionar a los particulares cuando incurran en el incumplimiento de sus deberes, ya sea mediante la imposición de multas, la clausura de establecimientos, la terminación de permisos o concesiones, o la destitución e inhabilitación de funcionarios públicos, por mencionar sólo algunos ejemplos; sin embargo, la extinción de dominio a cargo del Estado no se verifica propria auctoritate, antes bien, para su verificación necesariamente debe ventilarse en un procedimiento jurisdiccional, en el que autoridad y gobernado intervienen en un plano de igualdad y, en el cual, deben respetarse las formalidades esenciales de todo procedimiento.

71. Por ello, se afirma que la extinción de dominio es una institución híbrida, que involucra elementos del derecho penal y del derecho civil, cuya legitimación para ejercer la acción se encuentra reservada al Estado y, cuya esencia está dirigida a ser una herramienta eficaz en el combate a la delincuencia.

72. De todo lo anterior, se obtiene una primera conclusión: la extinción de dominio, si bien no constituye una materia específica ni corresponde en sus términos y de manera específica a alguna de las materias civil, penal o administrativa, sí contiene elementos que la identifican con aquéllas y, en consecuencia, es válido sostener que la competencia de la Asamblea Legislativa para el Distrito Federal para normar está dada en lo dispuesto en la base primera, fracción V, inciso h), del artículo 122 constitucional que la faculta para legislar en las materias civil y penal.

73. Así las cosas, una vez agotados los dos primeros pasos del test, corresponde verificar que se satisfaga el tercero de ellos, atinente a la regularidad, en el que debe analizarse si la Asamblea Legislativa del Distrito Federal ejerció la competencia que le correspondía, sin violentar la esfera de competencias que otros órganos o poderes del mismo ámbito tienen previsto para el ejercicio de sus funciones.

74. En relación con esto, según lo que hasta aquí se ha desarrollado, para efectos de las competencias y las facultades que otorga la Norma Fundamental al Congreso de la Unión, a las Legislaturas de los Estados y a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, no hay una materia que se identifique como "extinción de dominio", antes bien, para dilucidar a quién corresponde legislar sobre esa institución debe atenderse a su naturaleza que, como ya se dijo, está en los ámbitos penal, civil y administrativo, siendo en el primero de ellos donde encuentra su génesis, pues no puede pasarse por alto que según las razones dadas por el legislador en la exposición de motivos que explica su incorporación al sistema jurídico mexicano, se trata de un régimen excepcional establecido para combatir a la delincuencia cuya capacidad de operación, organización y sofisticación de sus actividades genera un impacto social por el tipo "de los delitos que comete" (delincuencia organizada, delitos contra la salud, secuestro, robo de vehículos y trata de personas) y cuya condición constituye una amenaza en contra del Estado, de manera que es la existencia de esos delitos la que justifica el inicio de los procedimientos de extinción. Entonces, al tratarse de una figura ligada a la comisión de esos precisos ilícitos cuya persecución puede corresponder en ciertos casos al orden local y, en otros, al orden federal, es a la competencia para legislar en esos delitos a lo que hay que atender para conocer a quién corresponde la regulación legislativa de la extinción de dominio, al ser ésta una consecuencia de la comisión de aquéllos y en virtud de la cual, el Estado solicita a un Juez que se apliquen en su favor, bienes cuyo dominio se declare extinto en la sentencia y la víctima del delito puede obtener, efectivamente, la reparación del daño.

75. En términos del artículo 73 constitucional corresponde al Congreso de la Unión legislar sobre cuatro de los delitos que pueden dar lugar a la extinción de dominio (delincuencia organizada, secuestro, trata de personas y delitos contra la salud); sin embargo, esa circunstancia no lleva a sostener que su regulación es exclusivamente de competencia federal, por dos razones, primero, porque no se está en el supuesto de legislar en materia de delitos en el ámbito sustantivo y, segundo, porque la competencia de la asamblea tiene que ser vista en sus dos posibles vertientes, tanto la normativa, como la operativa.

76. En cuanto a lo primero, si bien conforme al marco constitucional vigente, corresponde al Congreso de la Unión legislar en materia sustantiva de delincuencia organizada, secuestro, trata de personas y delitos contra la salud, lo definitivo es que la emisión de la Ley de Extinción de Dominio para el Distrito Federal no corresponde a un ejercicio legislativo sobre dichas materias si se toma en cuenta que, lo que ahí se regula es el procedimiento que ha de seguirse para obtener la declaración de la extinción de un derecho real sobre los bienes que la propia Norma Constitucional describe y su adjudicación a favor del Estado.

77. Por lo que ve a lo segundo, la competencia de la Asamblea Legislativa puede darse tanto en una vertiente normativa, como en una operativa. En la normativa, se ubica la facultad de legislar sobre aspectos sustantivos como es el caso del delito de robo de vehículos, en tanto que a la operativa corresponden los delitos que pueden ser concurrentemente perseguidos, juzgados y condenados, como lo son: narcomenudeo, trata de personas y secuestro.

78. Así, al resolver la acción de inconstitucionalidad 20/2010, sesionada el veintiocho de junio de dos mil once, el Tribunal Pleno interpretó el artículo 73, fracción XXI, de la Constitución General, en los términos siguientes: "Del proceso legislativo en cuestión, se advierte que el objetivo de la reforma constitucional que adicionó un párrafo al artículo 73, fracción XXI, constitucional, fue permitir que las autoridades locales participaran en la persecución de delitos previstos en las leyes generales, relativas a las materias concurrentes que prevé la Constitución". Luego, se dijo, se trata de una habilitación para que las leyes generales establezcan los supuestos en los que las autoridades locales podrán perseguir los delitos en ellas tipificados, lo que implica que en este esquema corresponde a las leyes generales establecer los tipos penales y las hipótesis en que deberán ser perseguidos localmente, en el entendido de que las normas procesales para su conocimiento y persecución, así como las normas sustantivas distintas al establecimiento del tipo, como por ejemplo, las relativas a conexidad o individualización de penas, seguirán siendo las expedidas por las entidades federativas.

79. En el caso, cuando se emitió la Ley de Extinción de Dominio para el Distrito Federal en diciembre de dos mil ocho, el esquema de distribución competencial de los delitos sobre los que trata o se aplica era distinto. Si bien, la delincuencia organizada ya estaba federalizada desde el dieciocho de junio de dos mil ocho, ni el delito de trata de personas ni el de secuestro se habían convertido en concurrentes "operativamente", mediante la facultad constitucional de emitir leyes generales por el Congreso de la Unión; esto lo hizo el Congreso de la Unión tratándose del secuestro, mediante reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de mayo de dos mil nueve; y el delito de trata de personas, el catorce de julio de dos mil once.

80. Es relevante mencionar que del contraste de los catálogos constitucional y el del artículo 4 de la ley local, únicamente el delito de delincuencia organizada queda fuera de la competencia de ese órgano legislativo local, sea normativa o sea operativa, del Distrito Federal.

81. Luego, en la medida en que el Distrito Federal tiene competencia para conocer de los delitos mencionados, con excepción del delito de delincuencia organizada, debe entenderse que también está facultado para legislar en lo relativo a la figura de extinción de dominio, que si bien es autónoma de los procesos penales respectivos, guarda relación con los mismos en tanto es su existencia la que justifica el inicio de los procedimientos de extinción e inclusive, en el caso de que se dicte un fallo absolutorio por no acreditarse los elementos del cuerpo del delito, su conclusión; de ahí que deban desestimarse, por infundados, los motivos de agravio expresados en torno al tema de la incompetencia de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para legislar en materia de extinción de dominio.

82. II. Por otra parte, en cuanto a los argumentos que la peticionaria de garantías expresa en relación a que la Ley de Extinción de Dominio para el Distrito Federal es inconstitucional, por no constar las firmas de los integrantes o representantes del órgano legislativo, del jefe de Gobierno del Distrito Federal, ni del secretario de Gobierno del Distrito Federal, es infundado atento a las consideraciones siguientes:

83. A fin de poner de manifiesto lo anterior, es menester acudir a los artículos 122, apartado C, base segunda, fracción II, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 49, 67, fracción II y 90 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, que a la letra establecen: