CONTRADICCIÓN DE TESIS 1/2021. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL PRIMER Y EL SEGUNDO TRIBUNALES COLEGIADOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA ESPECIALIZADOS EN COMPETENCIA ECONÓMICA, RADIODIFUSIÓN Y TELECOMUNICACIONES, CON RESIDENCIA EN LA CIUDAD DE MÉXICO Y JURIS

"... México es una democracia en la cual existe libre mercado, que se basa en principios y derechos constitucionales como la propiedad privada, la libertad de comercio y la competencia económica. En este sentido, la regla general es: libertad comercial, no intervención del Estado.

"Sin embargo, existen algunas materias de contenido económico en las que en nuestra Constitución se impone la intervención del Estado para cumplir con toda una serie de fines legítimos relacionados con la estabilidad económica y la libre competencia, entre otros.

"Dentro de estas excepciones constitucionales encontramos las que obligan a la regulación de los mercados de cierto tipo de bienes, ya sea porque se trata de la explotación de bienes de la Nación, la prestación de servicios públicos o por ser de suma importancia para el desarrollo nacional.

"En el artículo 25 constitucional se prevé que el Estado Mexicano tiene competencia para conducir y coordinar la actividad económica nacional, para lo cual regulará y fomentará las actividades que demande el interés general, en un marco de libertades económicas.

"En este sentido, el Estado, bajo criterios de equidad social, productividad y sustentabilidad impulsará a las empresas privadas, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos.

"Por su parte, en el artículo 28, párrafos cuarto y quinto, constitucional, se señala que la exploración y extracción de hidrocarburos constituye un área estratégica del Estado Mexicano, la cual debe ser manejada eficazmente por los organismos reguladores y las empresas estatales correspondientes.

"En términos del artículo décimo transitorio de la reforma constitucional en materia energética, de veinte de diciembre de dos mil trece, está previsto que el marco jurídico regulatorio de los hidrocarburos debe establecer atribuciones a la Comisión Reguladora de Energía en materia de hidrocarburos; la regulación y el otorgamiento de permisos para el almacenamiento, el transporte y la distribución por ductos de petróleo, gas, petrolíferos y petroquímicos; la regulación de acceso de terceros a los ductos de transporte y al almacenamiento de hidrocarburos y sus derivados; y la regulación de las ventas de primera mano de dichos productos.

"Por su parte, debe considerarse que en los artículos 1 y 2 de la Ley de Hidrocarburos –norma reglamentaria de los artículos 25, párrafo cuarto; 27, párrafo séptimo, y 28, párrafo cuarto, de la Constitución Federal, en materia de hidrocarburos– se dispone que a la Comisión Reguladora de Energía le corresponde regular, entre otras cuestiones, todas las actividades relacionadas con los mercados de petróleo, gas natural, petrolíferos y petroquímicos.

"En el artículo 82 de la Ley de Hidrocarburos, se prevé que la Comisión Reguladora de Energía expedirá disposiciones de aplicación general para la regulación de las actividades en dicha materia, en el ámbito de su competencia, incluyendo los términos y condiciones a los que deberán sujetarse la prestación de los servicios; al igual que la determinación de las contraprestaciones, precios y tarifas aplicables, entre otros.

"A su vez, en el artículo 83 del cuerpo normativo citado, se señala que la comisión tiene amplias facultades regulatorias, junto con la Comisión Federal de Competencia, para lograr el desarrollo de mercados de hidrocarburos competitivos.

"En el artículo 4 de la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética, se dispone que el Ejecutivo Federal ejercerá sus facultades de regulación técnica y económica en materia de electricidad e hidrocarburos, a través de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética, a fin de promover el desarrollo eficiente del sector energético.

"Mientras que en el artículo 41 de la ley en referencia, se señala que la Comisión Reguladora de Energía debe regular y promover el desarrollo eficiente de las actividades de transporte, almacenamiento, distribución, compresión, licuefacción y regasificación, así como el expendio al público de petróleo, gas natural, gas licuado de petróleo, petrolíferos y petroquímicos.

"De lo expuesto, se puede deducir que la Comisión Reguladora de Energía es competente para regular las contraprestaciones, precios y tarifas en materia de hidrocarburos (salvo por lo que hace a las actividades de expendio al público de gas licuado de petróleo, gasolinas y diésel). Claramente, se trata de atribuciones en materia de precios que pretenden alcanzar el desarrollo eficiente de mercados competitivos.

"La explotación y comercialización de los hidrocarburos son condiciones básicas para el desarrollo del país, por ser insumos necesarios para todo tipo de actividad económica. El acto impugnado constituye una regulación sobre el precio de venta de primera mano de un hidrocarburo como el gas natural. Cabe apuntar que las resoluciones o normas de las autoridades en materias de precios y tarifas de hidrocarburos, constituyen actos o normas de carácter administrativo, por lo cual gozan de presunción de validez.

"La entidad u órgano de la administración pública define derechos y crea obligaciones de forma unilateral y ejecutoria a través del acto administrativo. Sus decisiones son inmediatamente eficaces y crean en el destinatario de éstas, una obligación de cumplimiento inmediato, todo ello con independencia de su validez intrínseca. Es así, porque una característica del acto administrativo es que tiene la presunción de legalidad y validez iuris tantum, que opera hasta en tanto no se declare, por determinación firme de autoridad competente, la invalidez del acto.

"La suposición de que, por principio, todo acto administrativo está ajustado a derecho, es una circunstancia que obedece a un postulado de índole práctico, pues de no operar tal presunción, la actividad jurídica de la administración sería inicialmente no ejecutable, requiriéndose entonces de otro acto de autoridad que, en forma previa, validara el actuar público.

"La presunción de legalidad y validez del acto administrativo es la base de sustento de su ejecutoriedad; tal previsión normativa es indispensable, ya que de no consignarse expresamente esa posibilidad, el ente administrativo no podría ejecutarlo sino hasta después de haber obtenido resolución judicial favorable que se lo permita.

"Así, la ejecutividad del acto administrativo nace de su carácter público, esto es, se traduce en la posibilidad de que la administración pública provea a la realización de sus propias decisiones, siempre y cuando el orden jurídico le haya conferido expresamente tal atribución. Esta característica se constituye en una virtual potestad imperativa o de mando, con que se halla investido todo órgano administrativo público; su apoyo radica, básicamente, en el hecho de que en la acción ejecutiva se busca satisfacer las necesidades del interés general de la colectividad, cuya realización no admite demora.

"Por lo expuesto, esta Sala considera que es improcedente la suspensión de los efectos de las normas reglamentarias o resoluciones emitidas por los organismos reguladores en materia de energía, como la Comisión Reguladora de Energía; pues con su concesión se afectaría el interés social y se contravendrían disposiciones de orden público, en términos de lo señalado por los artículos 128 y 129, fracciones IV y XIII, de la Ley de Amparo.

"En efecto, la emisión de normas reglamentarias y resoluciones en materia de regulación de precios y tarifas de los hidrocarburos está encaminada a procurar el desarrollo de una sana competencia en los mercados correspondientes. Esta atribución constituye un acto administrativo que goza de la presunción de legalidad y validez y, además, es una expresión palpable de la rectoría prevista en los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Federal que ejerce el Estado en materia de hidrocarburos.

"Cuando determinada autoridad administrativa, en la materia, ordena en alguna resolución el establecimiento de tarifas para regular el abasto de hidrocarburos, está velando por el establecimiento, continuidad y eficiencia en el abasto de bienes básicos para la economía nacional. Por tanto, una posible suspensión de este tipo de normas o resoluciones, privaría a la colectividad de un beneficio que le otorgan las leyes y le inferiría un daño que de otra manera no resentiría, pues implicaría que uno o más operadores del mercado no pudieran operar, o bien, que lo hicieran en condiciones de desventaja frente a otros competidores, lo cual redundaría en perjuicio de los consumidores.

"La fijación de precios o tarifas en los diversos mercados de hidrocarburos incide sobre las empresas que compran de primera mano, pero también para el público en general, al ser bienes esenciales para llevar a cabo casi cualquier actividad económica y para la generación de energía.

"La regulación tarifaria no debe desincentivar la participación de los particulares en estos mercados; sin embargo, éstos, al versar sobre un área estratégica, están sujetos a una regulación más astringente por parte del Estado para lograr su desarrollo eficiente en beneficio de la sociedad.

"Cabe destacar que similares consideraciones sostuvo el Tribunal Pleno, al resolver sobre la imposibilidad de suspender determinaciones tarifarias de un órgano regulador en materia de telecomunicaciones.

"Por tanto, con la concesión de la medida cautelar por lo que hace a los efectos de este tipo de resoluciones, se impediría al Estado ejercer su rectoría en materia de hidrocarburos.

"Por otra parte, al proveerse sobre la suspensión, el Juez de Distrito no tiene a su alcance todos los elementos técnicos necesarios para prever los efectos que una medida cautelar sobre la regulación del mercado de hidrocarburos puede tener. Estamos hablando de regulación de precios de hidrocarburos, condición en la cual una suspensión puede generar distorsiones en los mercados y la competencia que pueden ser de difícil reparación en el mediano y largo plazo.

"Es sabido que precios más altos o más bajos de un insumo primario pueden representar transferencias inmediatas no justificadas de ingresos entre los participantes del mercado. Independientemente del resultado del juicio, es la demora en la implementación de la regulación la que puede generar daño al interés social de contar con mercados regulados en una materia de vital importancia para el desarrollo de la economía de nuestro país.

"Permitir la suspensión de este tipo de determinaciones genera un fuerte incentivo para bloquearla indefinidamente mediante la interposición de juicios prolongados, con lo cual se degrada la oportunidad y calidad del esfuerzo regulatorio.

"Es la regulación eficaz justamente la que otorga oportunidad de entrar al mercado y seguridad jurídica a todos los actores de un mercado de operar con reglas claras que resultan aplicables a todos. Las decisiones de regulación en materia energética están sujetas a revisión judicial por la vía del amparo, pero sin que esto signifique que éstas deban ser suspendidas.

"Impedir el ejercicio por parte del regulador puede generar caos dentro de mercados que son altamente especializados. En este sentido, se puede generar un problema al aplicar una tarifa anterior o peor aún, el no fijar una tarifa.

"Así, la suspensión de la decisión del regulador sobre precios o tarifas perjudica al mercado de los hidrocarburos y el desarrollo de la competencia, pues no permite establecer las determinaciones, muchas de ellas asimétricas, que se encaminan a establecer condiciones básicas de acceso para todos los interesados.

"En conclusión, cuando se fijan aspectos regulatorios sobre precios y tarifas en los mercados de hidrocarburos por parte de la Comisión Reguladora de Energía, tal acto administrativo, que goza de la presunción de validez y legalidad, constituye la expresión material de la facultad constitucional del Estado de ejercer su rectoría en materia de hidrocarburos, por lo que es improcedente conceder la suspensión de sus efectos en el juicio de amparo que contra éste se interponga, pues de concederse se afectaría el interés social y se contravendrían disposiciones de orden público; sin que se pasen por alto los posibles daños y perjuicios que se causen al agraviado con la ejecución del acto, pues sobre este aspecto prevalecen los intereses de la colectividad sobre los de índole comercial de la parte que solicite la medida cautelar.

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"Sin embargo, de acuerdo con lo expuesto en la presente ejecutoria, los citados agravios son jurídicamente ineficaces para revocar la sentencia interlocutoria recurrida, pues la circunstancia de que a consideración de la recurrente el Juez de Distrito haya tergiversado los términos en que se solicitó la suspensión del acto reclamado, que haya sido ilegal que se haya negado la admisión de una prueba documental en el incidente de origen, que el acto sea o no de tracto sucesivo, o que la suspensión pueda tener efectos constitutivos, lo cierto es que ello no modifica en nada la conclusión alcanzada, en tanto que esta Segunda Sala ha sostenido, en la presente sentencia, que las resoluciones de precios y tarifas de un órgano regulador como la Comisión Reguladora de Energía no son susceptibles de ser suspendidas en el juicio de amparo, en atención a razones de orden público e interés social, en los términos que prevé la ley reglamentaria correspondiente."