DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0009/2015

De acuerdo al modelo de Estado definido en el art. 1 de la Ley Fundamental, “Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías…”, lo que implica básicamente que el ejercicio del poder político, canalizado a través de los órganos que conforman el poder público, ya no emerge de una sola fuente, sino, a través de diferentes niveles de gobierno entre los que se distribuye, dicho poder de forma vertical o territorialmente.

Conforme al art. 272 de la misma Norma Suprema, refiere que: “La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de los recursos económicos y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones”; ello quiere decir, que es la entidad encargada de gobernar, la que adquiere por la voluntad del soberano, la cualidad autonómica, para que mediante el ejercicio de las facultades constitucionales mencionadas se encargue de la provisión de bienes y servicios para la satisfacción de las necesidades básicas de la población que habita al interior de una unidad territorial.

Al respecto, el art. 269 de la CPE, define que la organización territorial del Estado se sustenta en unidades territoriales contenidas unas en otras, los municipios estarán contenidos en las provincias y éstas formarán parte de los departamentos, dentro de los cuales, también podrán conformarse territorios indígena originario campesinos, como una cuarta forma de unidad territorial, capaz de modificar los límites de municipios.

A su vez, en el marco de los alcances previstos por el Art. 271 de la citada Norma Suprema, el art. 6 de la LMAD, al establecer los institutos que regulan la administración de las unidades territoriales, define a la entidad territorial como “la institucionalidad que administra y gobierna en la jurisdicción de la unidad territorial, de acuerdo a las facultades y competencias que le confieren la Constitución Política del Estado y la ley”.

Esta norma al referirse a la autonomía, la define como aquella: “…cualidad gubernativa que adquiere una entidad territorial de acuerdo a las condiciones y procedimientos establecidos en la Constitución Política del Estado y la presente ley, que implica la igualdad jerárquica o de rango constitucional entre entidades territoriales autónomos, la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos y el ejercicio de facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva por sus órganos de gobierno autónomo, en el ámbito de su jurisdicción territorial y de las competencias y atribuciones establecidas por la Constitución Política del Estado y la ley”.

Complementariamente, a los fundamentos desarrollados en el test de incompatibilidad del art. 2 del proyecto de Carta Orgánica Municipal, conviene precisar que siendo el municipio el espacio geográfico que integra una unidad territorial, no puede atribuirse al mismo la presencia de Órganos de gobierno, antes bien, éstos integran y forman parte indisoluble de las entidades territoriales autónomas y se constituyen en la fuente por la que dimana el gobierno de las unidades territoriales, que en ámbito municipal se denominan municipios.

En cuanto a la declaratoria de oficialidad de los idiomas, efectuada por el constituyente y el rol, que deben asumir los niveles de gobierno, el Tribunal Constitucional Plurinacional, según la DCP 0011/2013 de 27 de junio, ha expresado lo siguiente: “El nomen juris del artículo en análisis, declara la oficialidad de idiomas del municipio

La Constitución Política del Estado, reconoce y proclama los derechos políticos de los ciudadanos a partir de su art. 26, señalando inicialmente: “Todas las ciudadanas y ciudadanos tienen derecho a participar libremente en la formación, ejercicio y control del poder político, directamente o por medio de sus representantes y de manera individual o colectiva”.

Asimismo, el art. 12.I de la misma Norma Suprema, determina que: “El Estado se organiza y estructura su poder público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral…”, disposición concordante con el art. 144 de la misma Norma, cuando establece que la ciudadanía consiste entre otros aspectos en “concurrir como elector o elegible a la formación y al ejercicio de las funciones del poder público”; de ahí que deberá entenderse que el derecho político de la ciudadanía, se traduce en poder participar libremente en la formación, ejercicio y control del poder público, conformado por los órganos de cada nivel de gobierno, tanto central como autonómico.

Resulta distinto considerar que la ciudadanía ejerce un derecho de “control político”, que supone velar porque los servidores públicos a cargo de los órganos de gobierno, se enmarquen en lineamientos únicos y predeterminados que direccionen la elaboración y ejecución de las políticas públicas en el sentido de dichos lineamientos, lo que resulta contrario al propio modelo de Estado definido en el art. 1 de la CPE; en cuya norma se define al Estado como fundado en la pluralidad y el pluralismo político y económico, entre otros elementos.

Respecto a la naturaleza autonómica de los gobiernos municipales, la antes referida DCP 0001/2013, expresa lo siguiente: “En ese sentido el art. 33 de la LMAD, señaló que: ‘Todos los municipios existentes en el país y aquellos que vayan a crearse de acuerdo a ley, tienen la condición de autonomías municipales sin necesidad de cumplir requisitos ni procedimiento previo. Esta cualidad es irrenunciable y solamente podrá modificarse en el caso de conversión a la condición de autonomía indígena originaria campesina por decisión de su población, previa consulta en referendo’.

El art. 410 de la CPE, estatuye los dos principios esenciales que garantizan la vigencia y prevalencia de los elementos dogmáticos y organizacionales esenciales que sostienen la estructura, fines y funciones del Estado Plurinacional de Bolivia; estos son, el principio de supremacía constitucional y el principio de jerarquía normativa.

Por el primero, el constituyente determina que: “Todas la personas, naturales y jurídicas, así como los órganos públicos, funciones públicas e instituciones, se encuentran sometidos a la presente Constitución”, la que proclama para sí, su condición de norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano que le otorga primacía frente a cualquier otra disposición normativa de este ordenamiento.

Consolida, esta garantía política el principio de jerarquía normativa, que establece el orden o gradación en que se aplican todas las normas emitidas por los órganos legitimados para producirlas, encontrándose en la cúspide de esta pirámide normativa, la Constitución Política del Estado, que como efecto del principio de supremacía constitucional, no existe otra norma que comparta su posición de preeminencia.

Por su parte, el art. 275 de la CPE, prescribe que: “Cada órgano deliberativo de las entidades territoriales elaborará de manera participativa el proyecto de Estatuto o Carta Orgánica que deberá ser aprobado por dos tercios del total de sus miembros, y previo control de constitucionalidad, entrará en vigencia como norma institucional básica de la entidad territorial mediante referendo aprobatorio de su jurisdicción”; es decir, que con el propósito de perfeccionar el ejercicio del derecho autonómico, la Ley Fundamental, define la creación de un instrumento normativo que a menor escala, replique los elementos destinados a la conformación de entidades territoriales autónomas con facultades legislativas, fiscalizadoras, reglamentarias y ejecutivas para el gobierno de unidades territoriales.

Al respecto, el art. 60.I de la LMAD, establece que: “El estatuto autonómico es la norma institucional básica de las entidades territoriales autónomas, de naturaleza rígida, cumplimiento estricto y contenido pactado, reconocida y amparada por la Constitución Política del Estado, como pare integrante del ordenamiento jurídico, que expresa la voluntad de sus habitantes, define sus derechos y deberes, establece las instituciones políticas de las entidades territoriales autónomas, sus competencias, la financiación de éstas, los procedimientos a través de los cuales los órganos de la autonomía desarrollarán sus actividades y las relaciones con el Estado”. 

En base a los elementos normativos que preceden, puede concluirse que la Constitución Política del Estado, como efecto de los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa que la resguardan, no puede ser analizada bajo ninguna hipótesis de colisión normativa, puesto que no existe otra norma jurídica que posea las mismas características y rango normativo capaz de atribuirle la misma jerarquía; como tampoco es facultad de una carta orgánica definir la aplicación preferente de la Constitución Política del Estado, dada su condición de norma reconocida y amparada por ésta.

A objeto de perfeccionar el ejercicio de la autonomía, los Gobiernos Autónomos Municipales, pueden elaborar su carta orgánica, que como norma institucional básica, fija las instituciones políticas del Gobierno Autónomo Municipal y desarrolla las competencias constitucionales, ejercidas a través de los instrumentos jurídicos señalados.

Considerando lo manifestado, se advierte que el artículo analizado, tiene por objeto especificar las normas, las fuentes de producción y la jerarquía jurídica interna, que regulará al Gobierno Autónomo Municipal de Zudáñez; esta regulación limita la capacidad normativa del Órgano Ejecutivo a la emisión de resoluciones administrativas, desconociendo que la Constitución Política del Estado, prevé que los Órganos Ejecutivos de los diferentes niveles de gobierno, ejercerán sus competencias mediante la emisión de decretos, reglamentos y resoluciones, según se infiere del art. 410.II.4 de la citada Ley Fundamental.

A su vez, es necesario que el estatuyente municipal de Zudáñez, revise el alcance de las materias que pretende regular mediante resoluciones municipales legislativas y ordenanzas municipales, dado que estas normas solo tendrán por objeto regular aspectos internos del órgano legislativo municipal; y por tanto no pueden encontrarse en un nivel jerárquico superior a los decretos y reglamentos emitidos por el órgano ejecutivo municipal, por tratarse de normas que desarrollarán la legislación municipal atinente a todo ese gobierno y no a un órgano en particular.

De la compulsa efectuada del art. 272 con el art. 283 ambos de la CPE, la autonomía implica entre otros aspectos, el ejercicio de las facultades legislativa, deliberativa, fiscalizadora, reglamentaria y ejecutiva por los órganos de gobierno autónomo, en el ámbito de la jurisdicción territorial respectiva y en el marco de las competencias atribuidas a sus autoridades.

Al respecto, las funciones básicas que desarrollan los órganos de gobierno en el ejercicio de su autonomía, sólo pueden ser asignadas por la Constitución Política del Estado, cuya Norma Suprema, las caracteriza como “facultades” constitucionales, relativas a deliberar, legislar y fiscalizar por parte de los entes autónomos deliberantes; y reglamentar y ejecutar en cuanto a los órganos ejecutivos.

En ese orden, el art. 140.I de la CPE, señala que: “Ni la Asamblea Legislativa Plurinacional, ni ningún otro órgano o institución, ni asociación o reunión popular de ninguna clase, podrán conceder a órgano o persona alguna facultades extraordinarias diferentes a la establecidas en esta Constitución”.

Por consiguiente, la definición de autonomía en base a potestades diferentes a las establecidas en la Constitución Política del Estado (administrativa), es contraria a los preceptos constitucionales mencionados, puesto que no dimensiona la verdadera naturaleza jurídica de la condición autonómica, que en esencia se caracteriza, por el ejercicio de la facultad legislativa atribuida a entidades distintas del Órgano Legislativo del nivel central del Estado.

Entre las prohibiciones que establece la Constitución Política del Estado, a los servidores públicos en general, figura aquella que prohíbe: “II. Actuar cuando sus intereses entren en conflicto con los de la entidad donde prestan sus servicios, y celebrar contratos o realizar negocios con la Administración Pública directa, indirectamente o en representación de tercera persona” (art. 236.II de la CPE).

Se observa que el origen de la prohibición, está en relación a la conducta del servidor público, cuando sus intereses particulares de naturaleza patrimonial no guarden concordancia con los intereses públicos o colectivos que justifican la existencia y finalidad de la entidad en la que el servidor público presta sus servicios; lo que significa, que no puede suscitarse un conflicto de intereses, sino es entre una persona investido de funcionario público y la entidad en la que trabaja.

No obstante de ello, la norma cuestionada, atribuye esta condición a los parientes del servidor público, que al no depender de la entidad, sus intereses privados son irrelevantes para aquélla, sin perjuicio de que la actuación irregular del servidor público, tenga por objeto beneficiar ilegalmente a dichos parientes.

De acuerdo al art. 284.I de la CPE, menciona que, los concejales municipales son elegidos mediante sufragio universal en circunscripción municipal, solo por criterios de población, dado que se trata de elegir a las autoridades del órgano deliberante de una unidad territorial municipal, dentro de la cual no existen otras.

Ello no sucede con la elección de los asambleístas departamentales que de acuerdo al art. 278.II de la misma Ley Fundamental, se eligen por criterios de población y territorio, toda vez que la jurisdicción de una unidad territorial departamental está compuesta por otras unidades territoriales en este caso, provinciales, de las cuales emergen los candidatos  por territorio.

El ordenamiento territorial, es uno de los componentes fundamentales de la planificación del desarrollo sostenible, que tiene por objeto organizar el uso y la ocupación del territorio, atendiendo sus potencialidades biofísicas, socio económicas y político-institucionales, proceso que por tratarse de espacios geográficos que no necesariamente responden a la organización político administrativa del país, debe realizarse de manera participativa entre todos los niveles de gobierno y de forma íntegra, concurrente y precautoria, dado que de ello dependerá la formulación e implementación de políticas de uso y ocupación del territorio a nivel nacional, con la consiguiente inversión pública y/o privada, para la organización de asentamientos humanos, provisión de servicios públicos y otros.

Por esta razón, esta competencia asignada a todos los niveles de gobierno, necesariamente será de forma coordinada, así prevé el art. 302.I.6 de la CPE, cuando dispone que la elaboración de los planes de ordenamiento territorial y de uso de suelos, debe plasmarse en coordinación con los planes similares del nivel central del Estado, el nivel departamental respectivo, y los que correspondan a las autonomías indígena originario campesinas.

En el marco de lo previsto en los arts. 302.I.10 y 302.I.29 de la CPE, el Gobierno Autónomo Municipal, en el marco de sus competencias exclusivas municipales, está facultado para ejercer las competencias referentes a catastro urbano y asentamientos humanos urbanos, siendo el nivel central del Estado, el llamado a ejercer las competencias referentes a catastro rural y asentamientos rurales, conforme establecen los arts. 298.II.22 y 29 de la CPE; en consecuencia, la Carta Orgánica no puede establecer previsiones referentes a las competencias del nivel central del Estado, como en el caso del artículo en análisis, en clara invasión competencial.

Anualmente las entidades del sector público y las personas colectivas con participación fiscal mayoritaria, deben elaborar sus estados financieros del ejercicio fiscal vencido, a objeto de conocer su situación económica y financiera, así como los cambios experimentados en la gestión concluida; este documento constituye

De conformidad con el art. 41 de las Normas Básicas de Contabilidad Integrada, los estados financieros reflejan la situación y cuantificación de los bienes y derechos, así como las obligaciones a favor de terceros; el resumen analítico del aumento o disminución de los recursos económicos netos, emergente de las operaciones de recursos y gastos corrientes; el flujo de efectivo por actividades de operación de inversión o financiamiento; los recursos estimados, las modificaciones presupuestarias, el presupuesto vigente, la ejecución acumulada y otros aspectos que hacen a la gestión económica y financiera integral de cada entidad.

Esta información refleja el conjunto de actividades y operaciones sustentadas en la implantación y ejecución de los sistemas de administración y control previstos y regulados por la Ley 1178 de 20 de julio de 1990, cuya aplicación es de exclusiva responsabilidad de la máxima autoridad ejecutiva de la entidad, al tenor de la primera parte del art. 27 de la citada ley.

Corresponde a este funcionario público, dirigir y ejecutar los planes, programas y proyectos previstos por la entidad de acuerdo a los sistemas de administración y control; por lo que el incumplimiento a esta obligación, genera responsabilidad ejecutiva cuando se advierte que la gestión ejecutiva ha sido deficiente o negligente como efecto de una falta de evaluación y mejora de los sistemas operativos de administración, de contabilidad e información gerencial; no se hubiese generado información que transparente la gestión; o no se dispuso el ajuste oportuno de las estrategias, políticas, planes y programas de la entidad, a objeto de alcanzar los resultados esperados con eficacia, economía y eficiencia.

Al efecto, sólo la máxima autoridad ejecutiva de la entidad, será competente para aprobar o rechazar los estados financieros de su propia gestión, respondiendo por la dirección y toma de decisiones de las actividades y operaciones ejecutadas en un periodo fiscal, no obstante la obligación de órgano deliberante, que en el ejercicio de su potestad fiscalizadora, deberá analizar la pertinencia, confiabilidad y veracidad de la información contenida en los estados financieros y sin perjuicio de la remisión de esta información ante los instancias establecidas por ley.

Con este fin, el art. 114.IX incisos c) y d) de la LMAD, dispone que, los gobiernos autónomos tienen la obligación de presentar a las instancias delegadas del Órgano Ejecutivo del nivel central del Estado, los estados financieros de cada gestión fiscal, la información de la evaluación física y financiera y otras relacionadas a la gestión institucional en los plazos que establezcan las instancias mencionadas del Órgano Ejecutivo y de acuerdo a los arts. 46, 47 y 48 de las Normas Básicas de Contabilidad Integrada; es decir, conteniendo la firma de la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), el responsable del área financiera y del contador general en ejercicio de dichas funciones al momento de la emisión de esta información.

Sobre el particular, la jurisprudencia constitucional mediante la DCP 0001/2013, estableció la siguiente: “El art. 302.I.35 de la CPE, establece que: ‘Son competencias exclusivas de los gobiernos municipales autónomos, en su jurisdicción: Convenios y/o contratos con personas naturales o colectivas, públicas y privadas para el desarrollo y cumplimiento de sus atribuciones, competencias y fines’.

El órgano ejecutivo es titular de la facultad ejecutiva, y en ese sentido se encuentra habilitado para realizar todas las acciones necesarias para ejecutar las competencias asignadas constitucionalmente al gobierno autónomo municipal, acciones entre las que pueden estar la suscripción de contratos y convenios que permitan la ejecución de obras para dicho propósito.

Según lo previsto en el art. 12 de la CPE, el Estado organiza y estructura su poder público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral. La organización del Estado está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos. Asimismo, las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un sólo órgano ni son delegables entre sí.

Bajo el sustento jurídico constitucional mencionado, la DCP 0001/2013 de 12 de marzo, ha señalado lo siguiente: “En el marco del Fundamento Jurídico III.4 de este fallo, ‘Forma de Gobierno’, se debe señalar que una óptima separación de facultades y funciones debería estar acompañada con la separación de administraciones, cuestión que deberá ser construida de manera progresiva y paulatina de acuerdo a la realidad y necesidad de cada municipio. Sin embargo, se debe evitar las prácticas discrecionales respecto de las sanciones que anteriormente los Concejos Municipales aplicaban a los Alcaldes, pues actualmente estos últimos gozan de una legitimidad cualitativa basada en la elección directa de los mismos, cuestión que los hace diferentes respecto del marco jurídico preconstitucional caduco de la Ley de Municipalidades.

Recordemos que el art. 50 de la LM, incluso regulaba la figura del ‘Voto Constructivo de Censura’ que establecía que: ‘I. El Alcalde Municipal, electo conforme al parágrafo VI del Artículo 200° de la Constitución Política del Estado, podrá ser removido mediante Voto Constructivo de Censura. II. La Censura Constructiva, como medida de excepción, se produce cuando el Concejo Municipal ha perdido la confianza en el Alcalde Municipal. III. La Censura Constructiva produce la remoción del Alcalde. Los procesos de responsabilidad ejecutiva, administrativa, civil o penal se sujetarán a lo previsto por la Ley Nº-1178 de 20 de julio de 1990 y sus Reglamentos’. Dicho artículo y su procedimiento establecido en el art. 51 de la LM, al no responder al nuevo modelo de Estado, fue derogado por las Disposiciones Derogatorias de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización ‘Andrés Ibáñez’.

Ello no significa que los Alcaldes quedan exentos de sanciones, pues el Concejo Municipal deberá encontrar los mecanismos necesarios que acompañen la facultad fiscalizadora que desempeñan, y deberán acudir a las instancias competentes para que estas sean las que vayan a sancionar al Alcalde respecto de sus faltas.

Recordemos que el art. 108.8 de la Norma Suprema, señala como deber de los bolivianos ‘Denunciar y combatir todos los actos de corrupción’, para lo cual la norma constitucional ha establecido mandatos que permite contar al Estado con una fuerte y determinante política anticorrupción, entre estos mandatos están la retroactividad de la ley en casos de corrupción, la creación de la Procuraduría General del Estado, el Control y Participación Social, la nueva distribución competencias que establece al ‘Sistema de Control Gubernamental’ como competencia concurrente, permitiendo a las entidades territoriales autónomas implementar instancia de control gubernamental, sin perjuicio del control ejercido por la Contraloría General del Estado (arts. 299.II.14 CPE y 137.III de la LMAD).

En ese nuevo contexto, y en el marco de la facultad fiscalizadora que el Concejo Municipal puede ejercer sobre cualquier acto del órgano ejecutivo, podrá elaborar una ley de fiscalización municipal, en la cual se establezcan sanciones homólogas para todas las autoridades electas del gobierno autónomo municipal, que vayan por ejemplo desde descuentos salariales, llamadas de atención, entre otros, pero teniendo como límite de las sanciones la destitución de las autoridades electas en el marco del art. 28 de la norma constitucional que señala que el ejercicio de los derechos políticos se suspenden previa sentencia ejecutoriada mientras la pena no haya sido cumplida. Los concejos municipales tienen el mandato de ejercer su facultad fiscalizadora, en el marco de la separación de órganos, lo que implica diseñar el marco normativo e instrumentos necesarios a fin de que se substancien y canalicen los procesos a las instancias correspondientes.

Ello en el afán de evitar posicionamientos discrecionales que respondan a intereses personales, coyunturales o responda a alianzas políticas por intereses circunstanciales, ha sido derogado y fuera del marco jurídico la figura del voto constructivo, que se sustentaba en un mecanismo administrativo de substanciación.

La observación a este artículo no tiene el propósito de dejar sin responsabilidades a la máxima autoridad ejecutiva del gobierno municipal, sino todo lo contrario, pues todas las autoridades electas, de ambos órganos deben estar sometidas a sanciones homólogas establecidas por una ley municipal, y no a sanciones que respondan a circunstancias. La observación a este artículo se fundamenta en el respeto al voto del ciudadano, al respeto al principio democrático, al principio de igualdad e independencia de órganos, al principio de reciprocidad, y al respeto del ejercicio de los derechos políticos, pero también a la gobernabilidad de un gobierno autónomo municipal”.

De acuerdo a lo precedentemente señalado, no corresponde que el Concejo Municipal, procese y sancione al Alcalde Municipal, por responsabilidad administrativa o ejecutiva, dado que la facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa otorgada al Concejo Municipal, prevista en el art. 283 de la CPE, no abarca la potestad de convertirse en una instancia sancionatoria de los actos del Alcalde Municipal, cuya autoridad será juzgado por estas formas de responsabilidad, de acuerdo a la norma que confiera esta competencia a la instancia municipal pertinente; siendo obligación del órgano deliberante denunciar y/o constituirse en parte civil o querellante contra el Ejecutivo Municipal, promoviendo su juzgamiento ante la autoridad legal competente, cuando se advierta la existencia de indicios de responsabilidad civil o penal contra aquélla autoridad edil.

Los arts. 300.I.12 y 300.I.13 de la CPE, establecen que: “Son competencias exclusivas de los gobiernos departamentales autónomos, en su jurisdicción: ‘12. Otorgar personalidad jurídica a organizaciones sociales que desarrollen actividades en el departamento’, y ‘13.Otorgar personalidad jurídica a Organizaciones No gubernamentales, fundaciones y entidades civiles sin fines de lucro que desarrollen actividades en el departamento’”.

El art. 12 de la CPE, establece que: “I. El Estado se organiza y estructura su poder público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral. La organización del Estado está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos. II. Son funciones estatales la de Control, la de Defensa de la Sociedad y la de Defensa del Estado. III. Las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables entre sí”.

De acuerdo al art. 209 de la CPE, menciona que: “Las candidatas y los candidatos a los cargos públicos electos, con excepción de los cargos elegibles del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional será postuladas y postulados a través de las organizaciones de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, las agrupaciones ciudadanas y los partidos políticos, en igualdad de condiciones y de acuerdo con la ley”.

Conforme a la reserva legal que antecede, la Ley del Régimen Electoral, señala en su art. 48, que las organizaciones políticas son todos los partidos políticos, agrupaciones ciudadanas y organizaciones de las naciones y pueblos indígena originario campesino, con personalidad jurídica otorgada por el órgano electoral plurinacional que intermedian la representación política en la conformación y ejercicio de los poderes públicos.

De acuerdo al art. 9.2 de la CPE, la seguridad es fin y función esencial del Estado; en ese marco es necesario que los actos de la administración pública municipal y en particular las decisiones asumidas por el órgano deliberante, no sean objeto de condicionamientos que confirmen su validez jurídica con posterioridad a su ejecutoria, dado que todo acto administrativo, está sujeto al principio de eficacia por el que aquél debe alcanzar su finalidad o efecto -generalmente sobre la ciudadanía-, evitando todo tipo de dilaciones indebidas.

De acuerdo al art. 232 de la CPE, menciona que, la administración pública se rige entre otros principios, por el principio de legalidad o sometimiento pleno a la ley, que en el marco del art. 4 inc. c) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), implica que aquélla rige sus actos con sometimiento pleno a la ley, asegurando a los administrados el debido proceso.

En esta línea el inciso g), del artículo precedentemente citado, define al principio de legalidad y presunción de legitimidad como aquel entendimiento por el cual las “actuaciones de la Administración Pública por estar sometidas plenamente a la Ley, se presumen legítimas, salvo expresa declaración judicial en contrario”.

Por su parte, el art. 35 de la mencionada disposición legal, se refiere a los casos que expresamente conllevan la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos, señalando su parágrafo II, que dichas nulidades podrán invocarse únicamente mediante la interposición de los recursos administrativos previstos en esa ley, esto es, mediante los recursos de revocatoria y jerárquico.

Sin embargo, la nulidad de pleno derecho será entendida como aquella en que la invalidez del acto se produce por el solo ministerio de la ley, independientemente de la voluntad de las partes que intervinieron; concepto que no condice con la necesidad insoslayable de invocar la nulidad ante el órgano de juzgamiento competente, el cual en el marco de los derechos y principios que orientan el debido proceso contemplados en los arts. 115 y ss de la CPE, declarará la nulidad del acto administrativo; por consiguiente, no corresponde aplicar a los alcances de la previsión analizada la figura de la nulidad de pleno derecho, dada la inseguridad jurídica que ello provocaría, antes bien, será menester que cada acto acusado de ilegal, sea invocado por quien goce de interés legítimo, ante la autoridad administrativa o judicial que corresponda, quien previa sustanciación del proceso pertinente, declarará la nulidad del acto lesivo a la norma jurídica; modalidad a la que no deberá someterse lo previsto en el parágrafo II, del artículo analizado; toda vez, se incurriría en el mismo defecto de condicionar la validez de las sesiones del Concejo Municipal, a su realización en porcentajes preestablecidos, cuya comprobación sólo podrá ser verificada a la conclusión de cada gestión, momento desde el cual y de manera retroactiva, podrían quedar cuestionada todas las sesiones realizadas y en las que sin lugar a dudas, se tomaron decisiones para consiguiente ejecución.

Tanto la primera parte, como lo prescrito en el numeral 1 de esta previsión, contienen términos que en el marco integral de lo regulado, resultan insuficientes para precisar su alcance y por tanto su redacción es ambigua y contradictoria, considerando en primer lugar que no es posible inferir con certeza si la suspensión temporal, emerge como medida precautoria en un proceso penal o administrativo; o si el mismo resulta ser una sanción impuesta producto de un proceso de esta última naturaleza; los efectos serán distintos según sea el caso.

Si la suspensión temporal, es producto de una acusación formal en materia penal, se conoce que este tipo de medida precautoria ha sido declarada inconstitucional por la SCP 2055/2012; si por el contrario la suspensión tiene la misma función, pero resultante de un proceso administrativo, habiendo cambiado sólo la materia (de penal a administrativa), deberá aplicarse el mismo entendimiento de la mencionada Sentencia Constitucional Plurinacional, pues en este caso, también se trata de una especie de sanción anticipada, que vulnera la presunción de inocencia; empero, si esta suspensión es una forma de sanción administrativa, no existe ninguna razón que impida su aplicación, dado que no supone la pérdida de mandato.

De lo señalado, se deduce la incongruencia que existe en el numeral 1 de esta previsión; toda vez, que de producirse la destitución de la autoridad electa, se extingue el mandato conferido por el soberano y por tanto no se trata de una suspensión definitiva, dado que jurídicamente suspensión significa “detención de un acto” (Diccionario de CCPPJJSS de Manuel Ossorio), lo que encierra un concepto de temporalidad que inexorablemente tendrá un comienzo y un final; por el contrario lo definitivo implica “que termina” (Diccionario Laorusse); luego no pueden coexistir los conceptos de suspensión definitiva, pues se trataría de una interrupción y a la vez de una finalización.

Finalmente, sobre la causal de destitución a la que alude la norma en su numeral 1), conviene tener presente lo prescrito por el art. 157 de la CPE, que detalla las causales por las cuales los asambleístas del Órgano Legislativo Plurinacional, pierden su mandato, figurando entre éstas a la “sentencia condenatoria ejecutoriada en causas penales”; cuya precisión no existe en aquel numeral, que solo menciona la condenatoria de una sentencia, omitiendo la ejecutoria del fallo y la materia que puede motivar la destitución, esto es, en materia penal.

Cada órgano (deliberante y ejecutivo), tiene el mandato de cumplir sus facultades constitucionales, en el ámbito de sus competencias, por lo que no todas las decisiones del órgano deliberante deben ser refrendadas por el Órgano Ejecutivo; es más, bajo el nuevo modelo de Estado, los Órganos Ejecutivos de los gobiernos autónomos territoriales sólo tienen la función de “promulgar” “leyes” sancionadas por el órgano legislativo correspondiente, por tratarse de normas jurídicas de alcance general, relativas al gobierno de la entidad territorial autónoma; distintas a las ordenanzas municipales que -como se expresó−, tienen un carácter declarativo interno del órgano deliberante.

El art. 12.II de la LMAD, que dice: “La autonomía se organiza y estructura su poder público a través de los órganos legislativo y ejecutivo. La organización de los gobiernos autónomos está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos.”; disposición concordante con el art. 12 de la CPE.

En ese marco, el Alcalde está obligado a reglamentar y ejecutar las leyes municipales aprobadas y sancionadas por el Concejo Municipal, deber jurídico que no alcanza a otro tipo de normas emanadas de ese órgano deliberante, que solo atañen al funcionamiento interno de esta instancia; por lo que es preciso que la regulación se reformule otorgando claridad, de modo que el Ejecutivo Municipal, solamente esté obligado a ejecutar normas de carácter general como son las leyes municipales, a través de los instrumentos normativos previstos en el art. 410.4 de la CPE, esto es, mediante decretos, reglamentos o resoluciones municipales, para la ejecución de planes, programas y proyectos, que materializan las políticas públicas aprobadas mediante leyes del gobierno municipal.

Complementariamente a los fundamentos desarrollados en el test de incompatibilidad del art. 2 y 5 del proyecto de Carta Orgánica Municipal, conviene precisar que, siendo el municipio el espacio geográfico que integra una unidad territorial, es función del Gobierno Autónomo Municipal, conforme señala el art. 8.3 de la LMAD, “impulsar el desarrollo económico local, humano y desarrollo urbano a través de servicios públicos a la población, así como coadyuvar al desarrollo rural” de la unidad territorial o municipio que gobierna; en consecuencia, no es apropiado regular en sentido que es el Gobierno Autónomo Municipal y no la población que habita en un municipio, el que se beneficia con el desarrollo económico local.

En el marco del principio de separación, en independencia de órganos que proclama el art. 12 de la CPE y la LMAD, cada órgano del Gobierno Autónomo Municipal debe contar con sus propios reglamentos o resoluciones administrativas. De la misma manera los manuales de organización de funciones, procedimientos y organigramas del órgano ejecutivo, no deben ser aprobados por el Concejo Municipal, porque en resguardo al principio mencionado, cada órgano, está facultado para emitir sus propios reglamentos y manuales de funcionamiento de manera independiente.

De la misma manera, no procede la asignación de personal propio del órgano ejecutivo, por parte del órgano deliberativo o viceversa, porque afecta la relación institucional que debe sustentarse en el principio mencionado, no obstante la posibilidad de que el estatuyente decida que por ley municipal, se defina la organización o estructura organizacional del órgano ejecutivo, como se realiza en otros modelos autonómicos; o la misma quede definida mediante un decreto del ejecutivo municipal.

Efectivamente el art. 236.I de la CPE, establece como una prohibición para el ejercicio de la función pública, “desempeñar simultáneamente más de un cargo público remunerado a tiempo completo”; prohibición que debe ser aplicada de manera general en todo el sector público; por defecto entonces, es posible ejercer otra función pública, siempre que una no sea a tiempo completo y la suma de ambos salarios, no exceda el salario mensual del Presidente del Estado Plurinacional; a partir de este criterio, la Constitución Política del Estado no restringe el ejercicio simultáneo de funciones públicas, menos si alguna pudiese ejercerse sin remuneración salarial, dado que el Estado protege el derecho al trabajo con una justa remuneración o salario, prohibiendo toda forma laboral que obligue a la persona a realizar trabajos sin su consentimiento y la retribución que corresponda, tal como se advierte de los preceptos constitucionales contenidos en el art. 46.I.1 y III.

Asimismo, conviene tener presente que la Constitución Política del Estado, a través de su art. 150.II, restringe, aún más, la permisión de ejercer otra función pública en las condiciones señaladas anteriormente, cuando se trata de asambleístas del órgano legislativo plurinacional, dado que parcela el ejercicio simultáneo de funciones sólo a la docencia universitaria, entendiendo que todo funcionario público electo, cumple una labor fundamental en el diseño y desarrollo de las políticas públicas destinadas a satisfacer las necesidades básicas y esenciales de la sociedad civil; y que por lo tanto, exige de cierto nivel de experticia y especialidad en conocimientos administrativos y de gestión pública, que bien pueden constituirse en una fuente muy enriquecedora de formación académica.

Al respecto, conviene tener presente que el art. 157 de la CPE, regula la pérdida de mandato de los asambleístas del órgano legislativo del nivel central del Estado, señalando entre las causales, al fallecimiento, la renuncia, la revocatoria de mandato, la sentencia condenatoria ejecutoriada en causas penales o abandono injustificado de funciones por más de seis días de trabajo continuos y once discontinuos en el año, calificados de acuerdo a Reglamento, norma que por tratarse de una regulación sobre autoridades electas, debe abstraerse integralmente para su aplicación en los demás niveles de gobierno, de manera que ningún nivel, disponga nuevas causales u omita otras.

Pero en su parágrafo II, establece que en caso de impedimento o inhabilidad permanente o definitiva, revocatoria de mandato, debe procederse a una nueva elección, siempre y cuando no hubiere transcurrido la mitad de su mandato, en caso contrario de haber transcurrido la mitad del mandato, el sustituto será una autoridad electa definida, de acuerdo a la carta orgánica en el caso que nos ocupa.

En consecuencia, estando definida en la Constitución Política del Estado, las causales en las que procede la suplencia temporal y las causales en las que procede la nueva elección, estas diferencias sustanciales también deberán definirse en la Carta Orgánica, aspecto que no sucede en la norma analizada, debido a que la prescripción en análisis da por hecho que todas las causales de pérdida de mandato, dan lugar a la elección del ejecutivo municipal, sin observar las diferencias establecidas en la norma constitucional citada precedentemente, por lo que aquélla debe ser reformulada, considerando dichos preceptos constitucionales, así como lo establecido en el art. 240 de la CPE, respecto a la regulación de la revocatoria de mandato, toda vez que, esta norma resulta ser específica en la determinación del momento y circunstancias en que puede aplicarse este instituto.

La incorporación del control y participación social en la carta constitucional, tiene por objetivo principal generar y garantizar espacios que permitan a la sociedad civil organizar sus propios mecanismos de control de la gestión pública, sin formar parte del aparato estatal, a objeto de precautelar por la independencia de este poder social.

Así, las organizaciones sociales serán actores fundamentales en el diseño de las políticas públicas, el seguimiento a la gestión y al desempeño laboral de las y los servidores públicos, constituyendo un mecanismo que transversalmente participa y controla el cumplimiento de los objetivos institucionales de cada entidad o empresa con participación estatal.

Al respecto la Constitución Política del Estado, dispone que el pueblo soberano a través de la sociedad civil organizada, participará en el diseño y control social de las políticas y funciones públicas en todos los niveles del Estado, velando por el manejo transparente de la información y de los recursos públicos, denunciando ante las instancias competentes, cuando detecte irregularidades en el ejercicio de la función pública o promoviendo la revocatoria de mandato de autoridades electas.

Por su parte el art. 241.V de la Ley Fundamental, señala que será la propia sociedad civil la que se organizará para definir la estructura y composición de la participación y control social, siendo obligación principal del Estado garantizar la generación de espacios para el cumplimiento de esta actividad constitucional, que será regulada por ley.

Por su parte, la Ley 341 de 5 de febrero de 2013, de Participación y Control Social (LPCS), tiene por finalidad “consolidar la participación y control social como elementos transversales y continuos de la gestión pública; y en los procesos de planificación, seguimiento a la ejecución y evaluación de las políticas públicas y las acciones del Estado Plurinacional, en todos sus ámbitos y niveles territoriales”.

El art. 4.II.4 de la citada ley, proclama a la independencia y autonomía como principio esencial de la participación y control social, entendido como la “capacidad para decidir y actuar con libertad y sin depender de un mando o autoridad. Las acciones de la participación y control social no se subordinarán a ningún Órgano y/o autoridad del Estado ni recibirá instrucciones o presiones de ningún poder fáctico, que vele por intereses particulares contrarios al interés general”.

Asimismo, el citado artículo establece que el ejercicio de la participación y control social también se desarrolla bajo el principio de complementariedad, por el cual este mecanismo en su lucha contra la corrupción y los intereses particulares incrustados en la administración pública, coadyuvará a la fiscalización y control gubernamental en todos los niveles del Estado Plurinacional; concordante con esta disposición el art. 24.III de la misma ley, ratifica que la fiscalización y/o control gubernamental es función y competencia específica del Estado, destinada a la investigación, control y sanción del manejo incorrecto de los recursos públicos.

Sin embargo, la prescripción establecida en el art. 46 del proyecto de Carta Orgánica, entremezcla los mecanismos de la participación y control social, que en el marco del art. 241.IV de la CPE, ya han sido desarrollados en la Ley 341 (arts. 8 y 9), con los espacios que la entidad debe procurarse para hacer efectiva esta participación y control social; señalando además que los mecanismos -entre los que se encuentran espacios de participación y control social-, serán normados tanto en la esfera sustantiva como operativa, prerrogativa no reconocida a ningún nivel de gobierno.

Respecto a la creación de este Ente Municipal, encargado de velar por el reconocimiento y ejercicio de derechos fundamentales, la DCP 0001/2013 de 12 de marzo, expresó lo siguiente: “El art. 218.I de la CPE señala que “La defensoría del Pueblo velará por la vigilancia, promoción, difusión y cumplimiento de los derechos humanos, individuales y colectivos, que se establecen en la Constitución, las leyes y los instrumentos internacionales. La función de la Defensoría alcanzará a la actividad administrativa de todo el sector público y a la actividad de las instituciones privadas que presten servicios públicos”.

La previsión analizada, condiciona la participación estatal en la conformación de empresas municipales, al hecho de que el sector privado no pueda asumir prioritariamente la prestación o explotación de servicios municipales; lo que conlleva una especie de privilegio o preferencia a favor de este sector, en contraposición de los fines y funciones esenciales del Estado boliviano, que conforme al art. 9 de la CPE, éste tiene el deber de garantizar el bienestar, el desarrollo, la seguridad y la protección e igual dignidad de las personas, naciones, pueblos y comunidades, promoviendo el aprovechamiento responsable y planificado de los recursos naturales, e impulsar su industrialización, a través del desarrollo y del fortalecimiento de la base productiva en sus diferentes dimensiones y niveles.

Con este propósito y conforme al art. 316 de la Ley Fundamental, es función del Estado boliviano en la economía, conducir la planificación económica y social, dirigir la economía y regular, de acuerdo a los principios constitucionales, los procesos de producción, distribución y comercialización de bienes y servicios; ejercer la dirección y el control de los sectores estratégicos de la economía, participando directamente en la misma mediante el incentivo y la producción de bienes y servicios, evitando, en todo caso, el control oligopólico de aquélla, mediante la integración de todas las formas de organización económica (comunitaria, estatal, privada y social cooperativa).

Al respecto, en previsión a lo dispuesto en el art. 302.I.26 de la CPE, es competencia exclusiva de los gobiernos municipales, la constitución o conformación de empresas públicas municipales; de modo que existe un mandato expreso de carácter constitucional para hacer efectiva la participación del Estado en la constitución o conformación de empresas destinadas a la prestación de bienes y servicios municipales.

De acuerdo al art. 272 de la CPE, la autonomía implica, entre otros aspectos, el ejercicio de la facultad legislativa por el gobierno autonómico, en relación a las competencias exclusivas asignadas por la Norma Suprema y en el ámbito de la jurisdicción territorial que corresponde a la unidad territorial que gobierna.

Habiéndose reconocido varios niveles de gobierno con facultades legislativas, es fundamental que la relación entre éstos, se supedite a los principios que rigen tanto la organización vertical, como horizontal del Estado; como efecto de esta última relación todos los niveles de gobierno ejercerán sus competencias en base a los principios de independencia, separación, coordinación y cooperación, que proclama el art. 12 de la CPE.

Sin embargo, la previsión analizada incurre en la citada vulneración al disponer a través de una norma institucional básica, qué tratamiento debe darse a las competencias no repartidas por la Norma Suprema, como si aquel instrumento, tuviese la misma o mayor jerarquía que la propia Constitución Política del Estado, previsión normativa que también desconoce los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa, contemplados en el art. 410 de la mencionada Ley Fundamental.

En cuanto a la relación que debe existir entre la entidad territorial autónoma y las competencias asignadas por la Constitución y la ley, la jurisprudencia constitucional ha definido los siguientes lineamientos, a través de la DCP 0001/2013 de 12 de marzo, bajo los siguientes términos: “…la Carta Orgánica, al ser una norma que estatuye una entidad territorial autónoma, debe asumir las competencias exclusivas, concurrentes y compartidas conforme al catálogo de competencias constitucional. Sin embargo se debe recordar que la SCP 2055/2012, hizo una diferencia entre asunción y ejercicio de las competencias en el siguiente tenor: “Consecuentemente, la constitucionalidad del presente artículo deberá entenderse en el marco de la obligatoriedad de la asunción competencial, pero no de la obligatoriedad del ejercicio competencial.

En efecto, la Constitución Política del Estado boliviana establece un catálogo competencial concluyente y categórico para los gobiernos autónomos departamentales y para los gobiernos autónomos municipales, es decir, las competencias que la Constitución Política del Estado ha establecido como exclusivas para estos gobiernos deberán ser reconocidas obligatoriamente por los mismos, no pudiendo negarse o excusarse de la titularidad que la Constitución Política del Estado le ha otorgado como gobierno”.

Ahora bien, en el caso de las competencias concurrentes y compartidas que vayan a ser establecidas en la Carta Orgánica, estás deberán establecer preceptos enmarcados en la ley sectorial en el primer caso y la ley básica en el segundo caso, que emita el nivel central del Estado, ello en resguardo de la titularidad de la facultad legislativa que goza sobre ambos tipos de competencias el nivel central del Estado”.

En el caso analizado, el Gobierno Autónomo Municipal de Zudáñez prevé la asunción de todos los tipos competenciales definidos en la Constitución Política del Estado y la ley, para las entidades territoriales autónomas municipales, de manera gradual y progresiva, previsión normativa que no guarda concomitancia con el carácter obligatorio e inexcusable que conlleva la asunción de las mismas, dado que esencialmente se trata de actividades, operaciones y funciones por las que se materializa el ejercicio gubernamental y con ello la prestación de bienes y servicios fundamentales para el desarrollo humano, económico y social de la ciudadanía que habita en las distintas unidades territoriales del Estado Plurinacional; por cuya razón, no pueden ser objeto de ningún tipo de condicionamientos por los gobiernos autonómicos.

Situación distinta, es aquella relativa al “ejercicio” competencial, que por determinación de la propia Norma Fundamental, puede estar sujeto al principio de gradualidad, de modo que la satisfacción de las necesidades básicas de la sociedad civil, se efectúe de manera progresiva, de acuerdo a las posibilidades reales, principalmente financieras de cada entidad territorial autónoma y en consideración a las demandas más prioritarias y urgentes de la sociedad civil que gobierna.

Conforme al art. 272 de la CPE, los órganos de las entidades territoriales autónomas ejercerán sus facultades legislativa, reglamentaria, ejecutiva y fiscalizadora en el ámbito de sus competencias y atribuciones, dentro de la jurisdicción territorial que corresponda a la entidad; asimismo, el art. 297 de la misma Norma Suprema, establece que las competencias constitucionales son de carácter privativo, exclusivo, concurrente y compartido, determinando en su parágrafo II que las competencias no incluidas en la Constitución Política del Estado, serán atribuidas al nivel central del Estado, el que podrá transferirlas o delegarlas por ley.

Por su parte, el art. 6.II.4 de la LMAD, define a la competencia como “la titularidad de atribuciones ejercitables respecto de las materias determinadas por la Constitución Política de Estado Plurinacional y la ley. Una competencia puede ser privativa, exclusiva, concurrente o compartida, con las características establecidas en el art. 297 de la Norma Suprema”; sobre el particular, conviene también mencionar al principio de gradualidad regulado por la citada ley bajo los siguientes términos: “Las entidades territoriales autónomas ejercen efectivamente sus competencias de forma progresiva y de acuerdo a sus propias capacidades”.

De las normas anteriormente aludidas, se colige que la competencia es el atributo, prerrogativa o titularidad conferida por la Constitución Política del Estado o la ley, para el ejercicio de ciertas atribuciones; en consecuencia, en el ámbito del régimen autonómico las competencias se ejercen de forma progresiva y siendo una cualidad atribuida a un titular, éste tiene la capacidad de transferir o delegar las mismas.

Corresponde declarar la incompatibilidad de esta previsión bajo los mismos fundamentos expuestos, al efectuar el control de constitucionalidad del art. 58 de presente proyecto de Carta Orgánica Municipal, debiendo considerar el estatuyente municipal al momento de reformular esta previsión normativa, que la transferencia de una competencia es siempre definitiva, la cual a lo sumo puede ser delegada, por tratarse de una figura que permite temporalmente el ejercicio de una competencia, todo en el marco de lo regulado por el art. 75 de la LMAD, que emana de la reserva constitucional contenida en el art. 271 de la Norma Suprema.

Cumpliendo con el mandato constitucional dispuesto en el precepto que antecede, el capítulo III del Título II de la Ley 026 de 30 de junio de 2010, relativa al Régimen Electoral, desarrolla entre las modalidades de la democracia directa y participativa, a la asamblea y cabildo, estableciendo que son mecanismos constitucionales, por los cuales, a convocatoria de la ciudadanía o de las organizaciones de los pueblos indígena originario campesinos y mediante reuniones públicas y deliberativas, se pronuncian directamente sobre las políticas y asuntos de interés colectivo, cuyas decisiones no tienen carácter vinculante, no obstante la obligación de los niveles de decisión de las entidades u órganos públicos de considerar las corrientes de opinión generadas bajo estas modalidades de democracia directa y participativa.

De acuerdo a los arts. 37 y 38 de esta Ley, sólo el órgano electoral plurinacional tiene la obligación de efectuar la observación y acompañamiento a estas reuniones públicas y deliberativas, elaborando un documento relativo a la agenda que motivó la convocatoria, el número aproximado de asistentes y las resoluciones o acuerdos arribados.

Esta forma de democracia directa, no debe confundirse con los mecanismos de participación y control social que prevé la Constitución Política del Estado, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización y la Ley de Participación y Control Social, la cual si bien tiene como actor a la misma sociedad civil, empero su ejercicio, no es espontáneo, circunstancial y temporal; al contrario, la participación y control social efectúa un trabajo permanente de acompañamiento al diseño de las políticas públicas y la gestión estatal, velando por el principio de transparencia y publicidad de las actividades y operaciones programadas, activando los medios legales para la investigación, sanción o pérdida de mandato de los servidores públicos que no respondan a los fines y objetivos que inspiran a la administración pública.

Como efecto de la competencia exclusiva contemplada en el art. 298.II.36 de la CPE, relativa a políticas generales de vivienda, la LMAD, dando cumplimiento a lo dispuesto en el art. 271 de la Norma Suprema, desarrolló la misma, asignando al nivel central del Estado, el diseño, la formulación y aprobación de las políticas y del régimen general del hábitat y vivienda, contemplando aspectos relativos a gestión territorial y social, acceso al suelo, uso de tecnologías constructivas y servicios básicos.

Por su parte, las entidades territoriales autónomas, deben ejercer la competencia concurrente referida a vivienda y vivienda social, descrita en el art. 299.II.15 de la Carta Fundamental, en el marco del desarrollo competencial anteriormente señalado; con este propósito la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, al efectuar el reparto de esta prerrogativa, asigna a los gobiernos departamentales la facultad de formular y ejecutar políticas del hábitat y la vivienda, en consideración a las políticas nacionales de gestión territorial y acceso al suelo, mecanismos de financiamiento, tecnologías constructivas y otros; atribuyendo a los gobiernos municipales la potestad de formular y aprobar políticas relativas, exclusivamente, al financiamiento de la vivienda y ejecutar programas y proyectos de construcción de las mismas en sujeción a las políticas y normas técnicas definidas por el nivel central del Estado.

De lo expuesto se sigue, que el tratamiento de las políticas y planes referidos al hábitat, se agota en el nivel departamental de gobierno, quedando a cargo de nivel municipal, la gestión financiera y la ejecución de planes y proyectos de vivienda, atendiendo las normas que desarrollan las políticas y régimen de hábitat y vivienda del nivel central del Estado.

Corresponde aplicar a la previsión analizada, el mismo entendimiento de incompatibilidad que cursa al efectuar el test de constitucionalidad del art. 78.I.1 del proyecto analizado, correspondiendo al estatuyente municipal, prever la coordinación señalada con las naciones y pueblos indígena originario campesinos que pudieren existir en la jurisdicción municipal, y no solo con comunidades campesinas, dado que un concepto de esta naturaleza, no refleja a la totalidad de los pueblos y naciones que ancestralmente habitan Bolivia; se trata, como señala la Ley Marco de Autonomías y Descentralización de un concepto “indivisible que identifica a los pueblos y naciones de Bolivia, cuya existencia es anterior a la colonia, y su población comparte territorialidad, cultura, historia, lenguas y organización o instituciones jurídicas, políticas, sociales y económicas propias; y así se denominen solamente como indígenas o como originarios o como campesinos, pueden acceder en igualdad de condiciones al derecho a la autonomía, establecido en la Constitución Política del Estado, en sus territorios ancestrales actualmente habitados por ellos mismos…”.

De acuerdo al art. 272 de la CPE, la autonomía implica entre otros aspectos, el ejercicio de la facultad legislativa por un gobierno autónomo en relación a las competencias exclusivas y compartidas asignadas por la Norma Suprema y en el ámbito de la jurisdicción territorial que corresponde a la unidad territorial que gobierna.

En el nuevo orden constitucional, se ha previsto que los denominados áridos y agregados, sean regulados por un régimen, coordinados entre los Gobiernos Autónomos Municipales y los pueblos indígena originario campesinos, tomando en cuenta que este tipo de yacimiento minero se desarrolla por mantos superficiales detríticos de origen sedimentario, cuya explotación inexorablemente afecta el derecho de suelo de propietarios individuales o colectivos; de este modo se pretende que la explotación de estos minerales no metálicos, supere la permanente colisión entre el régimen jurídico minero y el régimen jurídico agrario.

Sin embargo, en el concepto de áridos y agregados no pueden quedar incorporadas las rocas minerales industriales, como es la piedra caliza, que amerita una explotación similar a los minerales metálicos, es decir, siguiendo una veta, características por las cuales, su tratamiento se someterá a la legislación minera general y a una autoridad administrativa minera específica, distinta de los gobiernos municipales.

Es evidente que en previsión al modelo económico boliviano, caracterizado por el fomento de la economía plural y orientado a mejorar la calidad de vida y el vivir bien de todas las bolivianas y bolivianos, el Estado propenda al fortalecimiento de todas las formas de organización económica, sobre los principios de complementariedad, reciprocidad, solidaridad, redistribución, igualdad, seguridad jurídica, sustentabilidad, equilibrio, justicia y transparencia, según prescribe el art. 306 de la CPE.

A su vez, el art. 312 de la Ley Fundamental, dispone que toda actividad económica, debe contribuir al fortalecimiento de la soberanía económica del país, en cuyo cometido, todas las formas de organización económica (comunitaria, estatal, privada y social cooperativa), tienen la obligación de generar trabajo digno y contribuir a la reducción de las desigualdades y a la erradicación de la pobreza, mediante actividades productivas que resguarden el medio ambiente.

Concomitante con este precepto constitucional, el Estado tiene la obligación de formular periódicamente con participación y consulta ciudadana el plan general de desarrollo, cuya ejecución es obligatoria para todas las formas de organización económica, conforme prescribe el art. 316.9 de la misma Norma Suprema.

Bajo este contexto normativo, el Constituyente, ha reconocido cuáles son las formas de organización económica, que tendrá a su cargo, dinamizar el modelo económico boliviano, esencialmente plural; en consecuencia, no es potestad del estatuyente municipal de Zudáñez reconocer formas de organización económica, cuando su norma fundante (Constitución Política del Estado) ya realizó esta labor, peor aún, si las formas de organización económica reconocidas por el gobierno municipal, no condice estrictamente con los agentes reconocidos por la Ley Fundamental; proceder de este modo vulnera los principios de jerarquía normativa y supremacía de la Constitución Política del Estado.

Por otro lado, cabe considerar que la libertad de reunión y asociación en forma pública o privada, constituye un derecho fundamental cuyo ejercicio, sólo puede motivar el respeto irrestricto del Estado, tanto de las organizaciones sindicales (art. 51.IV de la CPE), como de las organizaciones empresariales (art. 52.I de la CPE); en esta línea el Gobierno Autónomo Municipal de Zudáñez, como parte de los órganos y entidades que conforman al Estado boliviano, debe velar por el ejercicio de este derecho, pero de ningún modo está en condiciones de asumir un rol de ente aglutinante de las organizaciones productivas existentes en la jurisdicción municipal, porque al margen de no tener competencia para ello, produciría un inevitable conflicto de intereses, tomando en cuenta que este tipo de asociaciones, tienen como propósito esencial, reivindicar derechos y beneficios sociales en pro de sus asociados, obteniendo concesiones de quienes pueden otorgárselas, entre los que también figura el Estado como tal.

De conformidad con el art. 299.II.16 de la CPE, las entidades territoriales autónomas, ejercen una competencia concurrente con el nivel central del Estado en materia de agricultura, ganadería caza y pesca; esfera competencial que se ejercerá en los términos y alcances que propone la política de desarrollo rural integral del Estado, cuyas líneas matrices se encuentran detalladas en el art. 407 de la misma Norma Suprema, que llama a un trabajo coordinado entre el nivel central del Estado y los demás niveles de gobierno destinado a garantizar la soberanía y seguridad alimentaria, priorizando la producción y el consumo de alimentos de origen agropecuario nacional; la protección de la producción agropecuaria nacional; la comercialización de productos agro ecológicos; la capacitación técnica productiva y ecológica en todos sus niveles y modalidades; la conservación y recuperación de suelos; la implementación de sistemas de riego, junto a la innovación y transferencia tecnológica en toda la cadena productiva agropecuaria, con apoyo de centro de investigación genética; y la provisión de infraestructura productiva, manufactura e industrial y servicios básicos para el sector.

La Constitución Política del Estado a través de su art. 271, dispone que una Ley Marco de Autonomías y Descentralización, “regulará el procedimiento para la elaboración de Estatutos Autonómicos y Cartas Orgánicas, la transferencia y delegación competencial, el régimen económico financiero y la coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas”; esta es la denominación asignada por la Constitución Política del Estado a la ley encargada de regular de manera general el régimen autonómico implantado en Bolivia.

El art. 302.I.41 de la CPE, establece que la regulación para la explotación de áridos y agregados existentes en la jurisdicción municipal debe ser “…en coordinación con los pueblos indígena originario campesinos, cuando corresponda”, mandato que soslaya la norma sujeta a análisis y que deviene de los derechos sociales y económicos reconocidos en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), a favor de dichas naciones, pueblos o comunidades, ratificados por la Ley 1257 de 11 de julio de 1991, y elevados a la categoría de derechos fundamentales a través del art. 30.II.15.16, concordante con el art. 403.I de la CPE, cuando dispone: “Se reconoce la integralidad del territorio indígena originario campesino, que incluye el derecho a la tierra, al uso y aprovechamiento exclusivo de los recursos naturales renovables en las condiciones determinadas por la ley; a la consulta previa e informada y a la participación en los beneficios por la explotación de los recursos naturales no renovables que se encuentran en sus territorios…”.

Por su parte el art. 43 de la LMAD, señala: “Lo indígena originario campesino es un concepto indivisible que identifica a los pueblos y naciones de Bolivia, cuya existencia es anterior a la colonia, cuya población comparte territorialidad, cultura, historia, lenguas y organización o instituciones jurídicas, políticas, sociales y económicas propias; y así se denominen solamente como indígenas o como originarios o como campesinos, pueden acceder en igualdad de condiciones al derecho a la autonomía establecido en la Constitución Política del Estado…”.

En atención a la normativa que se cita, se advierte que el Constituyente para aludir a estos pueblos y naciones, hace uso de un concepto inclusivo e indivisible; por esta razón y dada la diversidad cultural del país, no corresponde que el estatuyente municipal, fraccione tal denominación, destacando el derecho de organizar y administrar la explotación de áridos y agregados, sólo a favor de comunidades campesinas.

En primer lugar, cabe manifestar que el art. 339.II de la CPE señala: “Los bienes de patrimonio del Estado y de las entidades públicas constituyen propiedad del pueblo boliviano, inviolable, inembargable, imprescriptible e inexpropiable; no podrán ser empleados en provecho particular alguno. Su calificación, inventario, administración, disposición, registro obligatorio y formas de reivindicación serán regulados por la Ley”.

Por su parte el art. 71 de la LMAD establece: “Todo mandato a ley incluido en el texto constitucional sin determinar la entidad territorial que legislará, implica el ejercicio de exclusividad nacional, salvo en el caso de las competencias exclusivas de una entidad territorial autónoma, donde corresponderá su respectiva legislación”.

El art. 339.II de la CPE refiere: “Los bienes de patrimonio del Estado y de las entidades públicas constituyen propiedad del pueblo boliviano, inviolable, inembargable, imprescriptible e inexpropiable; no podrán ser empleados en provecho particular alguno. Su calificación, inventario, administración, disposición, registro obligatorio y formas de reivindicación serán regulados por la Ley”.

Por su parte el art. 71 de la LMAD establece: “Todo mandato a ley incluido en el texto constitucional sin determinar la entidad territorial que legislará, implica el ejercicio de exclusividad nacional, salvo en el caso de las competencias exclusivas de una entidad territorial autónoma, donde corresponderá su respectiva legislación”.

De acuerdo al art. 272 de la CPE, la autonomía implica entre otros aspectos, el ejercicio de la facultad legislativa por el gobierno autonómico en relación a las competencias exclusivas asignadas por la Norma Suprema y en el ámbito de la jurisdicción territorial que corresponde a la unidad territorial que gobierna.

Habiéndose reconocido varios niveles de gobierno, con facultades legislativas, es fundamental que la relación entre éstos, se supedite a los principios que rigen tanto la organización vertical como horizontal del Estado; como efecto de esta última relación todos los niveles de gobierno ejercerán sus competencias en base a los principios de independencia, separación, coordinación y cooperación, que proclama el art. 12 de la CPE.

Sin embargo, la previsión analizada incurre en la citada vulneración al regular a través de una norma institucional básica, el tratamiento que debe darse al régimen impositivo en todas las entidades territoriales autónomas, como si aquel instrumento, tuviese la misma o mayor jerarquía que la propia Constitución Política del Estado, previsión normativa que también desconoce los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa, contemplados en el art. 410 de la mencionada Ley Fundamental.

Como resultado de esta reserva constitucional, la Ley del Régimen Electoral, define al referendo como aquel mecanismo constitucional que forma parte de la democracia directa y participativa, por el cual los ciudadanos mediante sufragio universal, determinan políticas o asuntos de interés de cada nivel de gobierno.

Conforme al art. 16 de la Ley del Régimen Electoral (LRE), la iniciativa para referendo puede ser de origen estatal o por iniciativa popular o ciudadana, siendo responsabilidad del tribunal electoral respectivo verificar que para esta última modalidad la iniciativa alcance al 30% del padrón electoral de la circunscripción municipal; la iniciativa se presenta al tribunal electoral competente, con las preguntas a ser sometidas a voto; éste verificará su competencia, causales de exclusión, claridad de la pregunta; si la propuesta es constitucional, se autorizará a los promotores la recolección de adhesiones en procura de alcanzar el porcentaje señalado (art. 19.VII LRE); de cumplirse estas condiciones, el Concejo Municipal convocará a referendo mediante ley municipal, con una anticipación de noventa días al día del evento electoral

De las normas anteriormente descritas, se infiere que el referendo es una forma de democracia directa participativa, que se materializa en el sufragio universal de los ciudadanos; en consecuencia, su ejercicio no responde a otra de las formas de la democracia plural que proclama el art. 11 de la CPE, esto es, la democracia comunitaria, destinada a la elección, designación o nominación de autoridades y representantes de los pueblos y naciones indígena originario campesinos, por normas y procedimientos propios.

En el ejercicio de la democracia comunitaria, el Órgano Electoral Plurinacional, sólo se conduce como un mero observador de dichos procesos electorales, llevados a cabo en los pueblos, naciones y comunidades indígena originario campesinos; rol distinto al que realiza, tratándose de un referendo, cuyo proceso es de su directa administración, en base a un padrón electoral, que involucra a toda la ciudadanía en general y no a una cultura ancestral en particular.

La Ley 1551 de 20 de abril de 1994, definía a las organizaciones territoriales de base como sujetos de la participación popular, integradas por comunidades campesinas, pueblos indígenas y juntas vecinales, que se organizaban según sus usos, costumbres y disposiciones estatutarias; representadas por hombres y mujeres, capitanes, jilacatas, curacas, mallcus secretarios generales y otros designados, según las normas y procedimientos precedentemente señalados, encargados de identificar, priorizar, participar y cooperar en la ejecución y administración de obras de bienestar colectivo, con prioritaria atención en los ámbitos de educación, vivienda, salud, producción y deporte; promovían acciones relativas a la preservación del medio ambiente y el desarrollo sostenible; representaban y gestionaban la modificación de acciones, decisiones, obras o servicios prestados por los órganos públicos cuando eran contrarios al interés comunitario; proponían el cambio o la ratificación de las autoridades de salud y educación; y accedían a información sobre el destino de los recursos de la participación popular.

La nueva Ley Fundamental, ha constitucionalizado el derecho de la sociedad civil organizada a participar y controlar la gestión pública, en todos los niveles de gobierno y en el conjunto de las funciones públicas de todos los órganos, entidades, instituciones y empresas estatales y privadas con participación estatal, con el propósito de velar por el correcto uso de los recursos y bienes del Estado, en el cometido de alcanzar los objetivos de gestión institucional, directamente vinculados con el bienestar colectivo o el vivir bien.

El art. 241 de la CPE, determina que el pueblo soberano por medio de la sociedad civil organizada participará en el diseño de las políticas públicas; para cuyo fin será la propia sociedad civil la que organizará la estructura y composición de la participación y control social, correspondiendo a las entidades del Estado, generar los espacios necesarios para el cumplimiento de esta fundamental actividad.

En el marco de lo dispuesto por el art. 242 de la misma Norma Fundamental, la Ley 341 de 5 de febrero de 2013, define que la participación y control social se ejercerá por actores orgánicos, comunitarios y circunstanciales; figurando en el primer grupo los sectores sociales, juntas vecinales y/o sindicales, organizados y reconocidos legalmente; el segundo grupo está integrado por las naciones y pueblos indígena originario campesinos, las comunidades interculturales y afrobolivianas; siendo actores de tercer nivel las personas naturales que circunstancialmente se organicen para un determinado fin, que una vez alcanzado conllevará su extinción.

De acuerdo al art. 16 de la aludida ley, los actores colectivos legalmente reconocidos, nominarán a sus representantes para el ejercicio de la participación y control social; y circunstancialmente cualquier ciudadana o ciudadano, podrá adscribirse voluntariamente a los espacios permanentes de esta actividad.

En consecuencia, al margen de que las organizaciones territoriales de base, ya no tienen existencia jurídica, dada la abrogatoria de la Ley de Participación Popular, conforme dispone la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, actualmente estas organizaciones, son una parte de todos los actores sociales encargados de ejercer la participación y control social, cuyas instancias no requieren el registro previo de su personalidad jurídica por los Gobiernos Municipales para cumplir su rol social de control y seguimiento de la gestión pública, dado que por mandato constitucional es deber de la propia sociedad civil, organizarse de forma independiente para ejercer la participación y control social en todos los entes vinculados con la actividad estatal.

La observación de este artículo, deviene de pretender aplicar la revocatoria de mandato, de acuerdo a causas específicas y previo cumplimiento de condiciones o requisitos, como es la evaluación de desempeño; elementos normativos que no forman parte del mandato constitucional; sobre el particular el art. 240.III de la Ley Fundamental, señala lo siguiente: “El referendo revocatorio procederá por iniciativa ciudadana, a solicitud de al menos el quince por ciento de votantes del padrón electoral de la circunscripción que eligió a la servidora o al servidor público”.

A objeto de realizar el análisis de compatibilidad del mencionado artículo, debemos hacer referencia al art. 158.I.6 de la CPE, que señala lo siguiente: “Son atribuciones de la Asamblea Legislativa Plurinacional (…) Aprobar la creación de nuevas unidades territoriales y establecer sus límites, de acuerdo con la Constitución y la Ley”.

El art. 1 de la CPE, define el modelo de Estado como unitario social de derecho plurinacional comunitario, libre independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías; el Estado boliviano, pese a constituir gobiernos autónomos de naturaleza territorial, es también un Estado unitario, ello refleja aquel fenómeno por el cual el Constituyente resguarda para el nivel central, el ejercicio privativo de competencias relativas a la existencia misma y consolidación soberana del Estado, confiriendo a las entidades territoriales que lo integran, amplias facultades políticas, legislativas, normativas y administrativas para la descentralización efectiva en la elaboración y ejecución de políticas públicas relativas al desarrollo humano, social y económico de la población en general.

Se trata de un modelo de Estado, en que por voluntad del Constituyente, el nivel central del Estado ya no asume la totalidad de las competencias que hacen a la administración pública, las cuales son asignadas a cada nivel de gobierno autónomo, de acuerdo a sus dimensiones y particularidades; sin embargo, el Estado central, no deja de cumplir un rol fundamental, porque en términos de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “es responsable de la coordinación general del Estado, orientando las políticas públicas en todo el territorio nacional y conduciendo la administración pública de manera integral, eficaz, eficiente y de servicio a los ciudadanos”; no se trata por tanto, de un modelo federal, en que son los estados parte, los que se desprenden de sus propias potestades para consolidar las competencias del Estado federal, por ello un Estado federal, no puede ser simultáneamente unitario.

Este concepto político-jurídico, de ningún modo puede formar parte de las características que configuran la naturaleza jurídica de una unidad territorial, como sucede con la previsión observada, porque como se puede deducir, la condición de Estado unitario, sólo guarda relación con el nivel central de gobierno y sus roles de integración política, económica y jurídica que desarrolla.

Al respecto, es preciso señalar que el Constituyente ha reconocido la libre determinación de los pueblos indígena originario campesinos ancestrales, que se constituye en la fuente legitimadora de su autogobierno, es decir, de la reconstitución de sus instituciones y el ejercicio de sus propios sistemas políticos, jurídicos y económicos, acordes con su cosmovisión; por lo tanto, estos pueblos, naciones y comunidades en ejercicio de su libre determinación, estructuran su propia organización política, social, jurídica y económica, sustentada por sus propios valores y estándares culturales ancestrales.

Por otro lado, la previsión analizada, se refiere a los usos y costumbres de la población del municipio, que, de acuerdo a dicha regulación, serán respetados en el marco de las normas y procedimientos propios; al respecto, es necesario precisar que los usos y costumbres, pueden entenderse como las tradiciones memorizadas y transmitidas de generación en generación, sin necesidad de un sistema de escritura, que forman las actitudes sociales repetitivas de las personas y son parte de su idiosincrasia, cuyo alcance puede ser de carácter nacional, regional o local; se trata pues de la repetición continua de actos de una población que son considerados buenos o necesarios por dicho colectivo social, lo que implica que los usos y costumbres no son necesariamente inherentes a pueblos y naciones ancestrales, debido a que su alcance puede abarcar diversas culturas.

Considerando los elementos descritos anteriormente, no le corresponde al estatuyente municipal, declarar el respeto de los usos y costumbres de los pueblos indígena originario campesinos, en base a normas y procedimientos propios, puesto que en primer lugar, éstos no forman parte del ordenamiento jurídico del Gobierno Autónomo Municipal; y segundo por ambas prácticas que rigen la conducta humana, coexisten independientemente una de la otra, lo contrario conllevaría cierta imposición contraria a la interculturalidad en que se funda el Estado boliviano.

El art. 275 de la CPE determina: “Cada órgano deliberativo de las entidades territoriales elaborará de manera participativa el proyecto de Estatuto o Carta Orgánica que deberá ser aprobado por dos tercios del total de sus miembros, y previo control de constitucionalidad, entrará en vigencia como norma institucional básica de la entidad territorial mediante referendo aprobatorio en su jurisdicción”.

Por su parte el art. 15 de la LRE, al establecer el carácter vinculante del referendo como mecanismo de la democracia directa y participativa, señala que “las decisiones adoptadas mediante Referendo tienen vigencia inmediata y obligatoria y son de carácter vinculante. Las autoridades e instancias competentes son responsables de su oportuna y eficaz aplicación”.