DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0048/2018

La declaratoria de incompatibilidad de este artículo expresada en la           DCP 0186/2015 hacía referencia a que la Carta Orgánica debe estar sujeta y supeditada sólo a la Constitución Política del Estado conforme el principio de jerarquía normativa previsto en la Ley Fundamental en el art. 410.II. Además, conforme la naturaleza de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibañez” determinado en el parágrafo II del art. 271 de la Norma Suprema, es coherente establecer que la Carta Orgánica también esté sujeta a las disposiciones de dicha norma infra constitucional.

De la lectura del texto con modificaciones, se denota que el extremo advertido al estatuyente en la DCP 0186/2015 no fue cambiada, debido a que mantiene la declaratoria de sujeción de la Carta Orgánica a “las demás normas que rige la Estado Plurinacional de Bolivia”, tal como señala el presente artículo. Al respecto, cabe recordar al estatuyente que el principio de jerarquía normativa reconocido en la Ley Fundamental en su art. 410.II, no solamente sirve para dar validez constitucional al resto de las disposiciones jurídicas, sino también permite brindar un orden jerárquico a los diferentes tipos de normas jurídicas; donde cada nivel jerárquico no puede contradecir el nivel superior, así como, todos los niveles jerárquicos están sometidos a la Constitución Política del Estado y al bloque de constitucionalidad. De esa manera, con la redacción actual del presente artículo, el estatuyente estaría permitiendo que la Carta Orgánica del Gobierno Autónomo Municipal de Copacabana, podría estar supeditada a cualquier decreto o resolución, que están por debajo de ésta en la jerarquía normativa del ordenamiento jurídico boliviano; constituyéndose dicha previsión en abiertamente contraria a lo establecido por el art. 410.II de la CPE.

La DCP 0186/2015 establece que el término de “ley fundamental” se debe utilizar para hacer referencia a la Constitución Política del Estado, como norma jurídica suprema del Estado Boliviano, tomando en cuenta el texto del parágrafo II del art. 410 de la CPE; entonces, es incorrecto utilizar dicha denominación para otra disposición jurídica que no sea la Ley Fundamental, extremo que se encontraba en la redacción original del artículo ahora analizado.

La DCP 0186/2015 estableció que el titular de los símbolos es el Municipio, como unidad territorial, y no el Gobierno Autónomo Municipal, como entidad territorial, situación que el estatuyente confundió al establecer un listado de símbolos pertenecientes al Gobierno Autónomo Municipal de Copacabana, siendo que es la unidad territorial quien puede tener símbolos, situación por la cual se declaró la incompatibilidad del presente parágrafo.

Conforme los razonamientos expresados anteriormente y lo señalado por la DCP 0186/2015, es importante establecer la diferencia entre unidad territorial y entidad territorial acorde las disposiciones constitucionales vigentes. Así, el cargo de incompatibilidad sobre el presente artículo radicaba en que la regulación sobre identidad del municipio no puede recaer sobre el Gobierno Autónomo Municipal, tal como lo establecía el texto en cuestión.

El art. 297 de la CPE, regula la distribución de competencias, las cuales pueden ser privativas, exclusivas, concurrentes y compartidas; así, a la luz de esta previsión se debe analizar el ámbito de la facultad reglamentaria que tiene el Gobierno Autónomo Municipal, de acuerdo a lo establecido por el art. 272 de la Ley Fundamental. De esa manera, se advierte que la facultad reglamentaria que ejerce el Gobierno Autónomo Municipal lo realiza en el ejercicio de sus competencias exclusivas, concurrentes y compartidas; razonamiento que también se encuentra en el art. 283 de la Norma Suprema, cuando determina que el Gobierno Autónomo Municipal está constituido por el Concejo Municipal y el Ejecutivo Municipal, cada uno con facultades diferentes.

Bajo este argumento, la DCP 0186/2015 advirtió que el art. 11 del proyecto de Carta Orgánica, al referirse sobre los decretos municipales emitidos por el Órgano Ejecutivo Municipal, sólo hacía mención a la regulación de las competencias concurrentes obviando a las exclusivas y compartidas, radicando bajo ese razonamiento su cargo de incompatibilidad.

La Constitución Política del Estado en su art. 108.3, establece que son deberes de las bolivianas y los bolivianos: “Promover y difundir la práctica de los valores y principios que proclama la Constitución”. De esa manera, tomando en cuenta que la Ley Fundamental contiene un importante contenido axiológico expresado en sus arts. 8, 178, 232, 410, entre otros; es necesario señalar que estos principios y valores son ejes rectores del Estado, en sus diferentes niveles de gobierno, y de la administración pública.

De dicho razonamiento, se desprende la necesidad de analizar el vínculo entre los principios y valores, y el deber tanto de la sociedad como del Estado para cumplirlos y ejercerlos; así, tomando en cuenta que el art. 9.4 de la CPE, al referirse a los fines y funciones del Estado, establece que uno de estos fines es: “Garantizar el cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en esta Constitución”, permite entender que la tarea de hacer cumplir la vigencia de los principios y valores le corresponde al Estado y no así a la ciudadanía, más aún si dicho deber no se encuentra reconocido en el catálogo de deberes descrito en el art. 108 de la Ley Fundamental.

La DCP 0186/2015 estableció que el numeral 2 del art. 18 del proyecto de Carta Orgánica es incompatible con la Ley Fundamental, porque trataba de condicionar la participación de las y los habitantes del municipio de Copacabana, así como el ejercicio de sus derechos políticos. Dicha condicionante versaba, en el texto original, a que solamente una persona podía participar en la formación y ejercicio del poder público si es que había cumplido con los cargos en la zona o comunidad, hecho contradictorio a lo dispuesto en el art. 28 de la CPE, que prevé las causales de suspensión de los derechos políticos, donde no se advierte el condicionamiento hecho por el estatuyente.

La DCP 0186/2015 señaló que respecto a la materia de medio ambiente, específicamente sobre su preservación y conservación, el texto constitucional prevé que ésta es una competencia concurrente, conforme su art. 299.II.1. De esa manera, el nivel central del Estado ejerce la facultad legislativa, y en este caso, el Gobierno Autónomo Municipal ejerce la facultad ejecutiva y reglamentaria, de acuerdo lo dispuesto por el art. 297 de la CPE.

De esta manera, el presente numeral en cuestión, a la luz de lo referido previamente, adicionó un deber de las y los ciudadanos de “prohibir quemas injustificadas”, siendo que, por un lado esta acción prohibitiva es propia del Gobierno Autónomo Municipal y no así de las ciudadanas y ciudadanos, quienes conforme los deberes establecidos en el art. 108 de la CPE, sólo deben cuidar el medio ambiente.

La DCP 0186/2015 indicó que la Constitución Política del Estado, prevé diferentes mecanismos de defensa para los derechos y garantías constitucionales, con el objeto de que las personas cuenten con una protección efectiva de sus derechos, por lo que, el contenido de una Carta Orgánica no puede establecer nuevas garantías o acciones de defensa no previstas en la Ley Fundamental; razón por la cual el estatuyente           no puede “otorgar” estos mecanismos a las y los habitantes del municipio de Copacabana, por consiguiente, se determinó la incompatibilidad del presente parágrafo.

La DCP 0186/2015 declaró la incompatibilidad de este inciso, porque hizo mención respecto a la aprobación de los informes de las comisiones, en el marco del procedimiento legislativo, éstos deben ser aprobados por mayoría absoluta de las y los concejales, excepto en causales establecidas en “la presente ley”. Dicha previsión, de asumir la Carta Orgánica es contraria a la normativa constitucional, prevista en el art. 275 de la CPE, porque afecta la naturaleza jurídica de la Carta Orgánica, siendo ésta la norma institucional básica de las ETA municipales, impidiendo otorgársele un tratamiento de ley ordinaria a dicha precepto; razón por la cual se declaró la incompatibilidad del presente inciso.

La DCP 0186/2015 al momento de revisar la compatibilidad del presente parágrafo con la Constitución Política del Estado, señaló al estatuyente que las actividades de descentralización y desconcentración, en el marco de la mejora de la administración territorial, puede ejercerse tanto en las actividades como en los servicios. De esa manera, este Tribunal instruyó que el texto modificado suprima la frase “de algunas competencias exclusivas, de forma gradual”, tomando en cuenta que la asunción y ejercicio del catálogo competencial está determinado por la Norma Suprema y no por la voluntad de las ETA.

La DCP 0186/2015, haciendo referencia al razonamiento jurisprudencial de la DCP 0003/2014, señaló que la facultad legislativa del Concejo Municipal le permite emitir normas con rango de ley, para regular aspectos importantes de la gestión municipal, mientras que las ordenanzas y resoluciones son normas de carácter exclusivamente administrativo de gestión interna. Es por esa razón, la regulación del régimen                   de remuneración de las y los servidores públicos corresponde a una ley municipal y no así por otra norma, motivo por el cual se colige el cargo de incompatibilidad.  

La Constitución Política del Estado regula el instituto de la revocatoria de mandato, como mecanismo de democracia directa, en el art. 240 de la CPE, de donde se colige que el constituyente sólo ha previsto una sola causa para proceder a la revocatoria de mandato, estableciendo en su parágrafo III que: “El referendo revocatorio procederá por iniciativa ciudadana, a solicitud de al menos el quince por ciento de votantes del padrón electoral de la circunscripción que eligió a la servidora o al servidor público.” Razonamiento asumido por la DCP 0186/2015, por lo que resultaba contrario con el texto constitucional las diferentes causales establecidas por el estatuyente para convocar a un referendo revocatorio.

La DCP 0186/2015 explicó al estatuyente que, al momento de transcribir un artículo de la Ley Fundamental, debe tener cuidado en aquellas previsiones en las cuales el texto constitucional se refiere a sí mismo. De tal manera, el texto original establecía que una competencia exclusiva del Gobierno Autónomo Municipal es: “Elaborar su Carta Orgánica Municipal de acuerdo a los procedimientos establecidos en esta Constitución y la Ley”. Resultando incompatible la frase: “…en esta Constitución…”, debiendo adecuar dicha frase al contenido de la Norma Suprema.

Sin embargo, lejos de realizar la adecuación del presente numeral a las observaciones realizadas por la DCP 0186/2015, el estatuyente modificó todo el contenido del numeral hecho que no corresponde con la naturaleza del control previo de constitucionalidad. Así, cabe recordar nuevamente al estatuyente que no puede aumentar o suprimir otros artículos o disposiciones al proyecto de norma institucional básica, al margen de los que fueron sometidos a control previo de constitucionalidad, debido a que ese extremo implicaría que se inicie un nuevo proceso de control previo de constitucionalidad, con su respectivo sorteo por tratarse de otro proyecto de estatuto autonómico o carta orgánica diferente al original, el mismo que se encuentra en proceso; tampoco, puede modificar los artículos analizados y declarados compatibles, que conllevaría igual efecto que las circunstancias arriba descritas; aspecto que contraria el carácter obligatorio y vinculante de las declaraciones y sentencias del Tribunal Constitucional Plurinacional señalado en el art. 203 de la CPE; por lo mencionado, se recomienda al estatuyente se esté a lo dispuesto por la DCP 0186/2015 respecto al contenido del numeral 1 parágrafo I del art. 52 del proyecto de Carta Orgánica.

La DCP 0186/2015 señaló que los institutos de transferencia y delegación de competencias sólo se pueden hacer efectivos sobre las competencias exclusivas, más no de las competencias compartidas y concurrentes, tal como le establecía el texto del proyecto de Carta Orgánica, motivo de donde radicó su declaratoria de incompatibilidad.   

La DCP 0186/2015 mencionó que el Consejo Nacional de Autonomías es una instancia de coordinación, deliberación, proposición y concertación en materia autonómica, donde sus atribuciones están determinadas por la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibanez”. Así, dentro de la normativa citada no se encuentra como atribución de este Consejo, el poder conocer y resolver los conflictos de competencia, tal como lo precisó el estatuyente en el texto original de la presente disposición; en todo caso, cabe recordar que el art. 202 de la CPE, al establecer las atribuciones del Tribunal Constitucional Plurinacional, en su numeral 3 señala que: “Los conflictos de competencias entre el gobierno plurinacional, las entidades territoriales autónomas y descentralizadas, y entre éstas”.

La DCP 0186/2015 señaló que el art. 339.II de la CPE, estipula que: “Los bienes de patrimonio del Estado y de las entidades públicas constituyen propiedad del pueblo boliviano, inviolable, inembargable, imprescriptible e inexpropiable; no podrán ser empleados en provecho particular alguno. Su calificación, inventario, administración, disposición, registro obligatorio y formas de reivindicación serán regulados por la ley”.

De dicha previsión constitucional, relacionada al artículo en análisis, se pueden identificar dos elementos importantes, el primero está referido a que los bienes de las entidades públicas son propiedad del pueblo boliviano, y el segundo está referido a que por la naturaleza de esos bienes su regulación es mediante una ley nacional. Es decir, los bienes municipales del Gobierno Autónomo Municipal de Copacabana son de propiedad del pueblo boliviano, por lo que su régimen regulatorio será previsto en una ley elaborada por la Asamblea Legislativa Plurinacional y no así del contenido de su Carta Orgánica. Razón por la cual, la            DCP 0186/2015 declaró incompatible el contenido del art. 55 en cuestión, porque el estatuyente no tiene competencia para realizar una clasificación de bienes públicos, incluso sean estos municipales.

La DCP 0186/2015 señaló que el estatuyente no puede “refrendar” mediante ley municipal el sistema de información fiscal de carácter nacional, debido a que ese extremo no es coherente con las facultades otorgadas por el art. 272 de la CPE, las cuales recaen en legislar, reglamentar, fiscalizar y ejecutar sus competencias, motivo por el cual dicha previsión fue declarada incompatible con la Norma Suprema.

La DCP 0186/2015 señaló que el art. 7 de la CPE, determina que la soberanía reside en el pueblo boliviano, en esa línea de entendimiento señaló que ese poder del pueblo es único y no puede ser fragmentado, tal como la lectura del texto original del presente parágrafo al reconocer que el municipio de Copacabana tiene soberanía propia, norma que resulta incompatible con la Norma Suprema.

La DCP 0186/2015 declaró la incompatibilidad de la presente disposición explicando que los alcances de la normatividad de una Carta Orgánica, como norma institucional básica, tiene alcance solamente en la jurisdicción territorial del municipio y puede versar solamente sobre las competencias de la autonomía municipal, caso contrario se estaría transgrediendo los alcances de la autonomía previstos en el art. 272 de la CPE. En ese sentido, una Carta Orgánica no puede regular aspectos como las transferencias del nivel central a otras entidades territoriales autónomas, tal como pretendía el texto original del presente artículo.

La DCP 0186/2015 recordó al estatuyente que el art. 299.II.14 de la CPE establece que es una competencia concurrente el sistema de control gubernamental, de lo que se entiende que si bien la Contraloría General del Estado (CGE) tiene la función del control gubernamental, cada entidad territorial autónoma mediante su Estatuto Autonómico o Carta Orgánica puede establecer sus propios mecanismos de control, los cuales deben estar sujetos al control del nivel central del Estado. En ese sentido, el estatuyente debe advertir que la materia de control gubernamental es una competencia concurrente y no una competencia exclusiva, motivo por el cual se declaró la incompatibilidad de la presente disposición.

La DCP 0186/2015 dispuso que conforme la distribución de competencias prevista en la Ley Fundamental, no se identifica entre ellas que los Gobiernos Autónomos Municipales tengan competencia sobre el transporte lacustre ni tampoco sobre los servicios de transporte local, departamental, nacional e internacional y turístico, tal como lo señala la Carta Orgánica, motivo por el cual la presente disposición fue declarada incompatible por contravenir el art. 298.II.32 en relación al art. 302.I.18, ambos de la Ley Fundamental.

La incompatibilidad declarada por la DCP 0186/2015 versaba sobre la frase “…manejo y aprovechamiento sustentable…” debido a que dichas funciones recaen sobre la competencia del nivel central del Estado, conforme su competencia exclusiva sobre biodiversidad y medio ambiente reconocida en el art. 298.II.6 de la CPE.

La DCP 0186/2015 estableció que el estatuyente no puede prever que el Gobierno Autónomo Municipal es el garante de los derechos fundamentales, debido a que la Carta Orgánica al declarar su sujeción a la Constitución Política del Estado, no puede adicionar otros derechos por fuera de los ya reconocidos en el catálogo de derechos, por lo que la citada entidad territorial autónoma no puede ser el garante de los derechos fundamentales; motivo por el cual, se declaró la incompatibilidad del término “fundamentales”.

El art. 302.I.41 de la CPE, señala que una competencia exclusiva del Gobierno Autónomo Municipal recae sobre la materia de áridos y agregados tomando en cuenta que el ejercicio de las facultades legislativas, ejecutivas y reglamentarias se las debe ejercer en coordinación con los pueblos indígena originario campesinos, razón por la cual la DCP 0186/2015 advirtió que el estatuyente no había previsto la referida coordinación en la redacción del texto original de proyecto de Carta Orgánica. Además, la citada Declaración Constitucional recordó que la entidad territorial autónoma no tiene ninguna competencia sobre la “turba” material que había sido incluido en el artículo en cuestión.

Este Tribunal, al momento de realizar el control previo de constitucionalidad, advirtió un error en la técnica legislativa por parte del estatuyente, que afecta al principio de seguridad jurídica reconocido en el art. 9.2 entre otros de la Norma Suprema. De esa manera, la DCP 0186/2015 señaló que el estatuyente debe modificar el término de “idioma” del presente parágrafo.

La DCP 0186/2015 señaló que el art. 241 de la CPE, prevé los ámbitos para ejercer la participación y control social, respecto a la lucha contra la corrupción, teniendo una naturaleza coadyuvante. Así, el estatuyente reguló este aspecto aceptando como mecanismo de ejercicio la participación y control social, previsión contraria a su naturaleza reconocida en el texto constitucional, motivo por cual se declaró la incompatibilidad de la presente norma.

La DCP 0186/2015 dispuso que, conforme la línea jurisprudencial desarrollada por este Tribunal, la reforma parcial o total de una Carta Orgánica también procede por iniciativa popular, cumpliendo con la recolección de firmas de al menos el 20% del padrón electoral municipal; previsión que el estatuyente no tomó en cuenta al establecer solamente la iniciativa legislativa para reformar la norma institucional básica; motivo por el cual se declaró la incompatibilidad de la presente norma por ser contrario al art. 411 de la CPE.  

Este Tribunal, al momento de confrontar la presente disposición, señaló mediante la DCP 0186/2015 que la Carta Orgánica no necesita de un acto de promulgación para entrar en vigencia, debido a que la aprobación del soberano mediante referendo es el mecanismo de entrada en vigencia de la norma institucional básica.

La DCP 0186/2015 declaró la incompatibilidad de esta disposición debido a que sería materialmente inaplicable la previsión de tener en vigencia la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales mientras la Carta Orgánica no entre en vigencia. Al respecto, cabe hacer mención al objeto de dicha Ley que en su art. 1 dispone: “La presente Ley tiene por objeto regular la estructura organizativa y funcionamiento de los Gobiernos Autónomos Municipales, de manera supletoria”. Y en su art. 2 señala “La presente Ley se aplica a las Entidades Territoriales Autónomas Municipales que no cuenten con su Carta Orgánica Municipal vigente, y/o en lo que no hubieran legislado en el ámbito de sus competencias”.

La DCP 0186/2015 señaló que la participación y representación de las NPIOC presentes en el municipio de Copacabana, no podían ser supeditados a la creación de un distrito indígena; sino que dicha previsión sería discriminatoria e incoherente con el marco constitucional que se asienta sobre el pluralismo y la descolonización; motivo por el cual se declaró la incompatibilidad de la presente norma por supeditar la representación de las NPIOC.