AMPARO DIRECTO 325/2021. 19 DE ENERO DE 2022. UNANIMIDAD DE VOTOS. PONENTE: CARLOS CARMONA GRACIA. SECRETARIO: CRUZ ABEL BARRALES ALVARADO.

"XI (sic) (05-12-1960). Los trabajadores sólo podrán ser suspendidos o cesados por causa justificada, en los términos que fije la ley.

"En caso de separación injustificada tendrá derecho a optar por la reinstalación en su trabajo o por la indemnización correspondiente, previo el procedimiento legal. En los casos de supresión de plazas, los trabajadores afectados tendrán derecho a que se les otorgue otra equivalente a la suprimida o a la indemnización de ley;

"XIV. La ley determinará los cargos que serán considerados de confianza. Las personas que los desempeñen disfrutarán de las medidas de protección al salario y gozarán de los beneficios de la seguridad social."

Efectivamente, la Constitución General no establece que las legislaciones burocráticas únicamente deben contemplar dos modalidades de trabajadores, de base y de confianza, sino que sólo establece las bases mínimas a partir de las que queda sustentado el orden jurídico mexicano.

En ese sentido, la Ley de los Trabajadores al Servicio de los Tres Poderes del Estado de Durango, en modo alguno crea una "tercera categoría" de servidores públicos; es decir, los llamados supernumerarios, sino que únicamente establece una distinción en cuanto a la duración de su nombramiento y otorga una denominación, que no son otra cosa que los servidores que tienen labores de base o de confianza, pero que su nombramiento es temporal, en relación con los diversos artículos 20o., fracción III(51) y 61o., fracción IV,(52) de ese ordenamiento burocrático, respecto de los que también se reclama su inconstitucionalidad.

No pasa inadvertido que, inclusive, la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado dispone, en su artículo 12, que los trabajadores prestarán su servicio, por estar incluidos en las listas de raya de trabajadores temporales, para obra determinada o por tiempo fijo, y que según lo dispuesto en su artículo 15, fracción III, los nombramientos deberán incluir el carácter de nombramiento: definitivo, interino, provisional, por tiempo fijo o por obra determinada.

Esto es, la legislación local y la federal prevén la existencia de trabajadores temporales, empero, la diferencia constituye una cuestión meramente semántica, pues el legislador del Estado de Durango consideró clasificarlos de esa manera "supernumerarios", a quienes define como los servidores públicos con labores de base o de confianza, con nombramiento temporal, ya sea por las necesidades del servicio, o de acuerdo con la partida presupuestal.

Sobre el particular, resulta aplicable la tesis de jurisprudencia 2a./J. 68/2013 (10a.),(53) de la Segunda Sala del Alto Tribunal de la República, que señala lo siguiente:

"TRABAJADORES AL SERVICIO DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS. LAS LEGISLATURAS LOCALES TIENEN LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA PARA REGULAR SUS RELACIONES LABORALES EN LO QUE NO CONTRAVENGA LAS DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES. De los artículos 115, 116, fracción VI, 123, apartado B y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de sus diversos procesos de reforma, se concluye que el Constituyente dejó en manos del legislador estatal la creación de leyes de trabajo que regulen las relaciones laborales con los trabajadores al servicio de cada entidad federativa. En este sentido, no se obligó a los congresos locales a reproducir el contenido íntegro de las leyes reglamentarias de cada apartado del artículo 123 constitucional, pues de lo contrario, no se respetaría el Estado federado, sino que se impondría indiscriminadamente la aplicación de leyes federales bajo un inexistente concepto de ‘ley estatal’. Consecuentemente, las legislaturas locales tienen libertad de configuración legislativa en lo que no contravenga las disposiciones constitucionales, sin que tengan la obligación de ajustar su legislación a las leyes federales reglamentarias del artículo 123 constitucional."

En ese contexto, el legislador del Estado de Durango no infringió ninguna base constitucional federal, porque no estaba impedido para regular y generar una plaza supernumeraria sujeta a ciertas necesidades y circunstancias y que, por tanto, tuviera como característica su temporalidad; reiterándose que los trabajadores supernumerarios son aquellos que son temporales, ya sea que realicen actividades de base o de confianza, cuya relación contractual está sujeta a las necesidades del servicio o a la partida presupuestal.

Por otra parte, el hecho de que exista esta distinción en la ley local burocrática (trabajadores de base y de confianza) y aquellos relativos a la temporalidad de su nombramiento (supernumerarios), no implica transgredir el principio de igualdad, ni trae consigo algún grado de discriminación, pues el tratamiento jurídico diferenciado está justificado en razones fácticas, derivadas del servicio público que está obligado a realizar el Estado por conducto de trabajadores de confianza, de base, así como supernumerarios, pudiendo ser temporales, de base o de confianza, cuya relación contractual está sujeta a las necesidades del servicio y a la partida presupuestal correspondiente.

Sobre ese aspecto, conviene citar, de manera ilustrativa, la tesis de jurisprudencia 2a./J. 22/2014 (10a.),(54) de la Segunda Sala del Máximo Órgano de Control Constitucional de la Nación, que dice:

"TRABAJADORES DE CONFIANZA AL SERVICIO DEL ESTADO. SU FALTA DE ESTABILIDAD EN EL EMPLEO NO ES CONTRARIA A LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 1o., dispone que las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en la propia Constitución Federal y en los tratados internacionales. Ahora bien, si el Constituyente Permanente no tuvo la intención de otorgar a los trabajadores de confianza el derecho a la estabilidad en el empleo, acorde con la interpretación que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha hecho de la fracción XIV del apartado B del artículo 123 de la Norma Suprema, la cual únicamente les permite disfrutar de las medidas de protección al salario y gozar de los beneficios de la seguridad social, entonces, por principio ontológico, no puede contravenir la Constitución General de la República, específicamente el derecho humano a la estabilidad en el empleo previsto únicamente para los trabajadores de base, en la fracción IX de los indicados precepto y apartado, ni el de igualdad y no discriminación, porque la diferencia entre trabajadores de confianza y de base al servicio del Estado la prevé la propia Norma Fundamental."

En relación con la desatención que aduce la parte quejosa, respecto de la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación, tal planteamiento deviene inoperante, porque la inconstitucionalidad de una norma no puede derivarse del contraste con una ley secundaria.

En efecto, el análisis sobre la constitucionalidad de una norma es efectuado atendiendo al contenido legal impugnado, y su compulsa con los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como con los derechos fundamentales que se tutelan en ésta y los tratados internacionales de los que México es Parte.

Entonces, si el impetrante pretende confrontar dos situaciones jurídicas previstas en normas secundarias, para lograr la declaración de inconstitucionalidad de una de ellas, es inconcuso que el planteamiento resulta inoperante.

Por tanto, no es válido evaluar la constitucionalidad de una norma ordinaria a partir de su adecuación a alguna legislación secundaria, como equivocadamente trata de hacer valer el quejoso, porque ello generaría condicionar la constitucionalidad de un ordenamiento legal a la calificación de los factores asumidos por el legislador ordinario para emitir sus leyes secundarias, en detrimento del principio de supremacía constitucional.

Robustece lo anterior, lo establecido en la tesis aislada 1a. LXXVIII/2016 (10a.),(55) de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que establece:

"REGULARIDAD CONSTITUCIONAL DE UNA NORMA ORDINARIA. NO ES VÁLIDO REALIZAR EL EXAMEN RESPECTIVO A PARTIR DE SU ADECUACIÓN A ALGUNA LEGISLACIÓN SECUNDARIA. El análisis sobre la regularidad constitucional de una norma se efectúa atendiendo al contenido legal impugnado y su compulsa con los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como con los derechos fundamentales que ésta y los tratados internacionales de los que México es Parte tutelan. De ahí que no es válido evaluar la constitucionalidad de una norma ordinaria a partir de su adecuación a alguna legislación secundaria, porque ello condicionaría la constitucionalidad de un ordenamiento legal a la calificación de los factores asumidos por el legislador ordinario para emitir sus leyes secundarias en detrimento del principio de supremacía constitucional, lo que es inaceptable en nuestro sistema jurídico."

Finalmente, este órgano colegiado considera necesario precisar que, no obstante la importancia histórica y política de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, ambas invocadas por el quejoso en su demanda de amparo, lo cierto es que los artículos 7, 8, 10, 22, 23 y 25 de la primera, y el preámbulo y artículos II, XIV y XVI, de la segunda, aisladamente no crean obligaciones vinculantes para el Estado Mexicano, al no constituir un tratado internacional suscrito y ratificado por nuestro país,(56) al ser las expresiones del acuerdo de los Estados miembros de la Asamblea General de las Naciones Unidas y de la IX Conferencia Internacional Americana(57) (actualmente Asamblea General de los Estados Americanos), respectivamente.

En esa tesitura, al no constituir un tratado internacional celebrado por el Estado Mexicano del cual deriven obligaciones exigibles,(58) es inconcuso que no es dable considerar a esas declaraciones autónomamente, como parámetro para juzgar la validez de los citados preceptos de la ley local burocrática, aunado a que los referidos artículos de tales declaraciones están desprovistos de fuerza vinculante.

En otras palabras, si bien la autoridad e influencia de las invocadas declaraciones están fuera de toda discusión, y que sus principios han sido fuente de inspiración, e incorporados a los tratados universales y regionales para la protección de derechos humanos, es inconcuso para este cuerpo colegiado que, aisladamente, los artículos 7, 8, 10, 22, 23 y 25, de la Declaración Universal de Derechos Humanos, y el preámbulo y artículos II, XIV y XVI, de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, no pueden servir de parámetro para determinar la validez de los citados preceptos de la legislación laboral burocrática, al no haber sido signadas esas declaraciones con rango de tratado internacional por el Estado Mexicano, del que deriven obligaciones exigibles al respecto.

Ilustra lo anterior, la tesis aislada 1a. CCXVI/2014 (10a.),(59) de la Primera Sala del Máximo Tribunal del País, que dice:

"DECLARACIÓN UNIVERSAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. SUS DISPOSICIONES, INVOCADAS AISLADAMENTE, NO PUEDEN SERVIR DE PARÁMETRO PARA DETERMINAR LA VALIDEZ DE LAS NORMAS DEL ORDEN JURÍDICO MEXICANO, AL NO CONSTITUIR UN TRATADO INTERNACIONAL CELEBRADO POR EL EJECUTIVO FEDERAL Y APROBADO POR EL SENADO DE LA REPÚBLICA. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis 1a. CXCVI/2013 (10a.),1 sostuvo que de la interpretación sistemática del artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el numeral 4o. de la Ley sobre la Celebración de Tratados, se advierte que son de observancia obligatoria para todas las autoridades del país los derechos humanos reconocidos tanto en la Constitución como en los tratados internacionales, suscritos y ratificados por nuestro país, al ser normas de la unidad del Estado Federal. De ahí que, no obstante la importancia histórica y política de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, aprobada y proclamada por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas en su Resolución 217 A (III), de 10 de diciembre de 1948, y de que sus principios han sido fuente de inspiración e incorporados a tratados universales y regionales para la protección de los derechos humanos, se concluye que sus disposiciones, invocadas aisladamente, no pueden servir de parámetro para determinar la validez de las normas del orden jurídico mexicano, al no constituir un tratado internacional celebrado por el Ejecutivo Federal y aprobado por el Senado de la República en términos de los artículos 89, fracción X, y 76, fracción I, de la Constitución Federal; lo anterior, sin perjuicio de que una norma internacional de derechos humanos vinculante para el Estado Mexicano pueda ser interpretada a la luz de los principios de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, esto es, los principios consagrados en ésta pueden ser invocados por los tribunales para interpretar los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales incorporados a nuestro sistema jurídico."

Atento a lo relatado, devienen desacertados los argumentos del quejoso en donde refiere que el Congreso del Estado de Durango, al ejercer la facultad configurativa prevista en el artículo 116, fracción VI, de la Carta Magna, en cuanto a qué derechos sustantivos laborales aplican para los trabajadores de Servicios de Salud de Durango, debió ajustarse a las prescripciones generales consignadas en el artículo 123 constitucional, específicamente conforme a su apartado "B", esto es, a su ley reglamentaria en materia burocrática (Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado), no conforme a aquellos derechos laborales contenidos en la Ley de los Trabajadores al Servicio de los Tres Poderes del Estado de Durango.

En otras palabras, afirma implícitamente, que existe una jerarquía normativa que debe ser observada al momento de ser ejercida dicha facultad configurativa por alguno de los Congresos de los Estados, específicamente por parte del Congreso del Estado de Durango.

Abunda en que el legislador del Estado de Durango debió normar una situación similar al Congreso del Estado de Jalisco (refiere otros ejemplos como el Estado de México y Nuevo León), en lo atinente a que en esa entidad federativa existen acuerdos de coordinación celebrados con la Federación, que disponen que las relaciones de trabajo entre el Estado-patrono y sus empleados, servidores públicos, serán reguladas por la legislación federal burocrática y no por la local, como fue dispuesto en las tesis de jurisprudencia PC.III.L. J/9 L (10a.)(60) y PC.III.L. J/10 L (10a.),(61) ambas del Pleno en Materia de Trabajo del Tercer Circuito, que invocó en apoyo a su planteamiento.

Lo anterior se estima así, porque el legislador de esta entidad federativa, al ejercer la facultad configurativa, cuando expidió la ley local burocrática, no inobservó el régimen especial normativo contenido en el que denomina "bloque normativo laboral federal burocrático" pues, como ya quedó analizado, no fue su intención regular las relaciones de trabajo entre el Estado-patrono y sus empleados, servidores públicos, con base en las normas federales burocráticas, además de que estaba en aptitud de regularlas a su libre voluntad, ya fuera conforme al apartado "A" o "B" del artículo 123 de la Constitución General, incluso, de manera mixta, no obstante que esta disposición normativa únicamente contiene las bases mínimas de regulación en ese tema, mas no que el legislador deba limitarse a su contenido; es decir, no existe obstáculo alguno que permita regular, así como a los empleados de base y de confianza, (sic) una incorrecta denominada tercera categoría de trabajadores supernumerarios, ya que, como quedó precisado, esta denominación sólo atiende a la duración del nombramiento, mas no a la distinción de funciones y/o actividades con base en las cuales se clasifica a un empleado en las únicas dos categorías de trabajadores que realmente regula la Constitución General y las leyes reglamentarias que le derivan (especialmente como en el caso atañe a la legislación federal burocrática); esto es, de base o de confianza, como lo prevé la tesis de jurisprudencia 2a./J. 130/2016 (10a.),(62) de la Segunda Sala del Máximo Tribunal de la República, que el propio quejoso citó en su libelo de amparo, y previamente fue empleada como sustento por este tribunal para dilucidar el tema de la normativa aplicable.

Además, conforme al artículo 133 de la Ley Fundamental, no existe una jerarquía entre las normas secundarias, pues así lo plasmó la otrora Tercera Sala al emitir la tesis de jurisprudencia 3a./J. 10/91, de rubro: "LEGISLACIONES FEDERAL Y LOCAL. ENTRE ELLAS NO EXISTE RELACIÓN JERÁRQUICA, SINO COMPETENCIA DETERMINADA POR LA CONSTITUCIÓN.";(63) en ese sentido, resulta desatinado el argumento consistente en que el legislador del Estado de Durango, cuando ejercitó la facultad configurativa que refiere el artículo 116, fracción VI, de la Constitución General, cuando reguló los derechos laborales que le asisten a los empleados de Servicios de Salud de Durango, no tendría por qué haberse ajustado a las prescripciones generales contenidas en los ordenamientos federales burocráticos.

Asimismo, el legislador de esta entidad federativa, en ejercicio de esa facultad configurativa, no tuvo la intención de normar para los empleados de Servicios de Salud del Estado de Durango un supuesto jurídico similar al previsto para los trabajadores al servicio de la educación de esa entidad, de acuerdo con lo establecido en el artículo 13o. de la Ley de los Trabajadores al Servicio de los Tres Poderes del Estado de Durango, en donde se prevé la exclusión en la aplicación de este ordenamiento para que en su lugar se aplique uno diverso, como la Ley de Educación del Estado de Durango, ya que de haber sido ésa su intención, así lo hubiera dispuesto en esa legislación burocrática.

De ahí que, la referida facultad ejercida por el legislador del Estado de Durango no haya sido arbitraria, excesiva, ni desorbitada, ajustándose a las bases mínimas contenidas en los apartados "A" y "B" del artículo 123 de la Carta Magna.