SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0045/2006

i) Las normas previstas por el art. 139 de la CPE determinan que el Estado tiene la propiedad de los yacimientos de hidrocarburos, la misma que es inalienable e imprescriptible, y que sólo puede aceptarse su concesión; ahora bien, siendo la norma analizada de rango constitucional, es la primera a ser aplicada a los contratos firmados, lo que implica que nadie que firmó un contrato con el Estado para explotar yacimientos de hidrocarburos puede sustraerse de aplicar la norma descrita; por tanto, todos quienes así lo hicieron tenían el conocimiento de que sus contratos sólo eran de concesión, no de transferencia de derecho alguno, que no sea el de concesión para la explotación; y por tanto, que estaba sujeta al régimen  que el Estado decida como se ejerce; ahora bien, si tal régimen legal fue modificado cuando el contrato se encontraba en curso, y se otorga a los concesionarios la posibilidad de que adecuen su situación jurídica a las nuevas normas, lo que existe es una retrospectividad normativa que regula situaciones jurídicas aún no concluidas, y no una aplicación retroactiva de la nueva ley; a mayor explicación, conviene aclarar que en la SC 0011/2002, de 5 de febrero, se diferenció tales conceptos, manifestando lo siguiente:

“Una Ley es retroactiva cuando sus efectos se proyectan sobre hechos, actos o relaciones jurídicas acaecidas con anterioridad a su entrada en vigor, es decir, cuando incide sobre relaciones jurídicas legalmente establecidas y consagradas. La retroactividad implica la aplicación de una Ley nueva a hechos anteriores a su promulgación. A esta altura del análisis conviene recordar que en la doctrina constitucional se hace una distinción entre la retroactividad ‘auténtica’ y la ‘no auténtica’ de la Ley; entendiéndose por la primera la regulación con una nueva disposición una existente situación jurídica con efectos en el tiempo pasado, que sustituyen el lugar de un orden jurídico vigente en períodos anteriores, por una diferente; en cambio se entiende por retroactividad no auténtica conocida también como retrospectividad cuando una Ley regula o interviene en situaciones fácticas aún no concluidas”.

De lo expuesto, se debe concluir que, cuando la norma prevista por el art. 5 de la LH, establece la adecuación a la nueva Ley de Hidrocarburos, incorpora una cláusula retrospectiva; vale decir, a ser aplicada para situaciones jurídicas en curso, no concluidas, como es el periodo de concesión de la explotación de hidrocarburos; por tanto, no estatuye una norma retroactiva, que vulnere la seguridad jurídica consagrada por las normas previstas por el art. 7 inc. a) de la CPE, por lo que ésta fue respetada.

i) Las empresas capitalizadas, respecto de las cuales se debe señalar que conforme dispusieron las normas previstas por los arts. 1, 2, 3 y 4 de la LC, se trata de las empresas que eran del Estado y que se transformaron en sociedades de economía mixta mediante el incremento de su capital (art. 4 de la LC); posteriormente, por mandato de las normas del art. 6 de la referida LC, fueron transformadas en sociedades anónimas, pues se autorizó al Poder Ejecutivo a transferir las acciones de dichas sociedades de economía mixta a favor de todos los bolivianos que al 31 de diciembre de 1995 hubieran alcanzado la mayoría de edad, hecho que se materializó mediante la constitución de un fideicomiso administrado por las AFPs; por tanto, las empresas capitalizadas, desde la constitución del fideicomiso, se transformaron en sociedades anónimas, en las cuales el Estado no tenía ninguna participación, siendo estrictamente privadas; empero, por mandato de las normas previstas por el art. 6 del DS 28701, de 1 de mayo de 2006, las acciones de los ciudadanos bolivianos en las empresas petroleras Chaco S.A., Andina S.A. y Transredes S.A. que formaban parte del fideicomiso aludido, fueron transferidas a YPFB; por tanto, a partir de la emisión de dicho Decreto, las empresas Chaco S.A., Andina S.A. y Transredes S.A. son Sociedades Anónimas Mixtas. Aquí conviene explicar que en virtud a las normas previstas por el art. 2 de la LTC, se presume la constitucionalidad de todo decreto, mientras no haya sido declarado inconstitucional en forma expresa, por tanto, el referido DS 28701, debe ser aplicado por encontrarse vigente.  

De otro lado, conforme ya fue expuesto, las normas previstas por el art. 155 de la CPE, la CGR tiene la potestad de ejercer control fiscal sobre las entidades autónomas, autárquicas y de economía mixta, pero no sobre aquellas sujetas a régimen privado, como eran las empresas objeto del proceso de capitalización hasta antes del DS 28701; por tanto, la disposición analizada, que instruye que sobre las empresas capitalizadas, la Contraloría General de la República, efectúe auditorías especiales, es constitucional a partir del DS 28701, porque es desde dicha norma que las empresas capitalizadas recuperan el estatus de sociedades de economía mixta.

También es necesario aclarar que la participación accionaria del Estado en una de las  sociedades de economía mixta a que se refiere la norma cuestionada, y que puede ser inferior al 50 %, y que por tanto aparentemente daría lugar a la no intervención de la CGR en forma directa, es un problema de aplicación de leyes, no de constitucionalidad, pues tanto la Ley de Administración y Control Gubernamentales, que impone la intervención de la CGR sólo en las empresas en las que el Estado tenga mayoría de las acciones, como la Ley de Hidrocarburos, cuya disposición impugnada establece que la CGR auditará a las empresas resultantes del proceso de capitalización sin tomar en cuenta el porcentaje de participación del Estado, son leyes con similar rango, y por ello, ninguna de ellas puede dar lugar a la inconstitucionalidad de la otra, siendo ese un problema de aplicación de leyes que debe resolverse por las vías pertinentes.

Ahora bien, el actor afirma que las normas anotadas lesionan el derecho al trabajo de los funcionarios sobre quienes recaen las prohibiciones e inhabilitaciones que prescriben, por ello conviene expresar que sobre el derecho al trabajo la jurisprudencia de este Tribunal, en la SC 0051/2004, de 1 de junio, ha expresado la siguiente doctrina: “(...) según la doctrina del Derecho Constitucional es la potestad y facultad que tiene toda persona a encontrar y mantener una ocupación que le permita asegurar su propia subsistencia y la de aquellos colocados bajo su dependencia económica, en sí es la facultad que tiene la persona para desarrollar cualquier actividad física o intelectual tendiente a generar su sustento diario, así como el de su familia. Este es un derecho de carácter social inherente al individuo o al ser humano”. Además de lo expuesto, conforme expresa el propio art. 7 inc. d) de la CPE que consagra el derecho al trabajo, éste es limitado, pues debe ejercerse de manera que no afecte el bien común ni el interés colectivo, y se ejerce conforme las leyes que lo reglamentan; así, según la doctrina constitucional los derechos fundamentales pueden sufrir restricciones por parte del legislador, siempre y cuando no vulneren su núcleo esencial, conforme los siguientes límites: i) el legislador puede reglamentar el ejercicio de los derechos por razones de interés general o para proteger otros derechos o libertades de igual o superior entidad, pero esas regulaciones no pueden llegar hasta el punto de hacer desaparecer el derecho; ii) los derechos fundamentales necesariamente deben armonizarse entre sí y con los demás bienes y valores protegidos por la Constitución pues, de lo contrario, ausente esa indispensable relativización, la convivencia social y la vida institucional no serían posibles; iii) las pretensiones respecto de un determinado derecho no pueden ser ilimitadas, sino que deben ajustarse al orden público y jamás podrán sobrepasar la esfera donde comienzan los derechos y libertades de los demás.

Conociendo que los derechos pueden ser limitados por las consideraciones anotadas, se tiene que precisar que las normas impugnadas y aquí analizadas cumplen precisamente la función de limitar los derechos al trabajo, a dedicarse al comercio y a la industria de las personas a quienes se refieren, deduciéndose que el objeto es una razonable protección de los intereses del Estado, así como la integridad moral de los servidores públicos; pues se entiende que quienes ejercen los cargos sobre los que recaen las prohibiciones e inhabilitaciones del art. 28, así como la prohibición del art. 30 de la LH, desde dichos cargos tienen obligaciones y responsabilidades que influyen en la relación del Estado con las empresas petroleras que firmen contratos con YPFB para la explotación de hidrocarburos; en consecuencia, el Estado debe precautelar sus intereses, no como suyos, sino con el alcance que tienen de beneficio para la generalidad de los habitantes del país y de sus perspectivas de desarrollo; por tanto, se está protegiendo también el interés general.

          En suma, las normas cuestionadas restringen el derecho al trabajo y a dedicarse a la industria y el comercio de las personas que se vean sujetas a ellas; empero, dicha limitación no vulnera el contenido esencial del derecho, ya que si bien la aplicación de la inhabilitación y prohibición les impediría el ejercicio del trabajo o el comercio en empresas que tengan relación con YPFB, pueden ejercer dichos derechos en cualquier otra actividad. En consecuencia la inconstitucionalidad demandada no es evidente.