DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0073/2014

De conformidad a la precitada interpretación resulta ser incompatible el art. 4 del Proyecto de la Carta Orgánica del Municipio de Padilla, en su  frase “-Limita al Norte con la Provincia Belisario Boeto -Al Sur con la Provincia Hernando Siles  y el Villar -Al Este con la Provincia Luis Calvo -Al Oeste con la Sección de Villa Alcalá y Tomina” con la Norma Suprema.

De conformidad a lo analizado el art. 9 del proyecto en su frase “El Municipio Autónomo de Padilla reconoce y ratifica los símbolos nacionales establecidos en la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia;  así mismo los símbolos departamentales vigentes” es incompatible con la Norma Suprema.

Respecto al numeral 10 del art. 26 de la carta orgánica en análisis, ésta señala: “Revisar, aprobar ó rechazar el informe de ejecución del Plan Operativo Anual, los estados financieros, ejecución presupuestaria y la memoria correspondiente a cada gestión anual, presentados por la Alcaldesa ó el Alcalde Municipal dentro de los tres (3) primeros meses de la siguiente gestión”, al respecto cabe precisar que los concejales no pueden aprobar o rechazar los estados financieros, ejecución presupuestaria, siendo que es una atribución exclusiva del ejecutivo, de conformidad a la separación de órganos y funciones, de acuerdo al art. 12 de la CPE, el cual señala: “El Estado se organiza y estructura su poder público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo (…). Las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables entre sí”; por lo que, el numeral analizado en la frase “los estados financieros, ejecución presupuestaria” es incompatible con la Constitución Política del Estado.      

Con relación al art. 26.11 del artículo en análisis, la frase “mediante ordenanza municipal” es incompatible a la Constitución Política del Estado, con los mismos argumentos que se expuso para el numeral 6 de este mismo artículo, en la que se razonó, que la ordenanza municipal es una norma interna del ejecutivo.

Respecto al numeral  14 del art. 26 de la carta orgánica en revisión, ésta señala: “Aprobar o rechazar convenios y servicios públicos del Municipio”, mediante ley determinar a partir de qué monto van a  aprobar; sobre el tema, la DCP 0001/2013, estableció que: “El art. 302.I.35 de la CPE, establece que: ´'Son competencias exclusivas de los gobiernos municipales autónomos, en su jurisdicción: Convenios y/o contratos con personas naturales o colectivas, públicas y privadas para el desarrollo y cumplimiento de sus atribuciones, competencias y fines'.

El órgano ejecutivo es titular de la facultad ejecutiva, y en ese sentido se encuentra habilitado para realizar todas las acciones necesarias para ejecutar las competencias asignadas constitucionalmente al gobierno autónomo municipal, acciones entre las que pueden estar la suscripción de contratos y convenios que permitan la ejecución de obras para dicho propósito.

Por otro lado, de acuerdo a los arts. 272 y 283 de la CPE, el órgano deliberativo del gobierno autónomo municipal es titular de la facultad fiscalizadora, por lo cual, al arrogarse la atribución de aprobar contratos y convenios estaría incurriendo en un control interno previo, cuestión que convertiría al órgano deliberativo en corresponsable del órgano ejecutivo en cuanto la firma del contrato, lo cual deslegitima su accionar de fiscalizador objetivo, por encontrarse en situación de corresponsabilidad.

Recurriendo a la analogía, de acuerdo al art. 158 de la CPE la Asamblea Legislativa Plurinacional, únicamente tiene entre sus atribuciones 'Aprobar los contratos de interés público  referidos a recursos naturales y áreas estratégicas, firmadas por el Órgano Ejecutivo, delimitando así la aprobación de contratos específicamente a aquellos que tengan que ver con los recursos naturales y estratégicos, y no así de todo tipo de contratos firmados por el órgano ejecutivo del nivel central del Estado.

De la misma manera, la Carta Orgánica debería establecer una categoría específica de contratos los cuales deberían ser aprobados por el Concejo Municipal, por ejemplo aquellos que por su naturaleza y/o cuantía deban tener un tratamiento especial y de corresponsabilidad entre los órganos ejecutivo y deliberativo, pero de ninguna manera se deberá precisar la aprobación de todo tipo de contratos que vaya a firmar el órgano ejecutivo, menos aún si se trata de contratos que únicamente afectan al órgano ejecutivo, como contratos laborales para personal  específico de dicho órgano, por ejemplo.

El Concejo Municipal podrá aprobar o rechazar contratos que sean de la incumbencia única y propia de ese órgano, o en su defecto aquellos contratos que comprometan inversiones plurianuales, o que por la naturaleza o cuantía deban requerir una aprobación del órgano deliberativo, como anteriormente se mencionó.

Con referencia a los convenios, el art. 112.II de la LMAD, señala que: 'Las entidades territoriales autónomas departamentales, regionales, municipales e indígenas originario campesinas podrán efectuar acuerdos y convenios aprobados por sus órganos deliberativos para la ejecución de programas y proyectos concurrentes en el ámbito de sus competencias'.

Por su parte el art. 133.I de la LMAD, dice: 'Los acuerdos intergubernativos destinados al desarrollo para el ejercicio coordinado de sus competencias y la implementación conjunta de programas y proyectos podrán suscribirse entre entidades territoriales autónomas o entre éstas con el nivel central del Estado, Estos acuerdos serán vinculantes para las partes con fuerza de ley, una vez ratificados por sus respectivos órganos deliberativos'.

Por tanto, la Norma Suprema, establece que: cuando se trata de convenios intergubernativos es necesaria la participación del órgano deliberativo de acuerdo a lo que establece la ley, unas veces mediante la aprobación y otras mediante la ratificación. De la misma manera que los contratos, se sugiere establecer una clasificación de aquellos convenios que sí precisen la aprobación del órgano deliberativo, y cuáles no.

Respecto al art. 26.19 de la carta orgánica en revisión, la DCP 0001/2013, señala: “El art. 12.I de la CPE señala que “El Estado se organiza y estructura su poder público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral. La organización del Estado está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos”.

En ese mismo marco, el art. 12.II de la LMAD señala que “La autonomía se organiza y estructura su poder público a través de los órganos legislativo y ejecutivo. La organización de los gobiernos autónomos está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos'.

En el marco del Fundamento Jurídico III.4 de este fallo, 'Forma de Gobierno', se debe señalar que una óptima separación de facultades y funciones debería estar acompañada con la separación de administraciones, cuestión que deberá ser construida de manera progresiva y paulatina de acuerdo a la realidad y necesidad de cada municipio. Sin embargo, se debe evitar las prácticas discrecionales respecto de las sanciones que anteriormente los Concejos Municipales aplicaban a los Alcaldes, pues actualmente estos últimos gozan de una legitimidad cualitativa basada en la elección directa de los mismos, cuestión que los hace diferentes respecto del marco jurídico preconstitucional caduco de la Ley de Municipalidades.

Recordemos que el art. 50 de la LM, incluso regulaba la figura del 'Voto Constructivo de Censura' que establecía que: 'I. El Alcalde Municipal, electo conforme al parágrafo VI del Artículo 200° de la Constitución Política del Estado, podrá ser removido mediante Voto Constructivo de Censura. II. La Censura Constructiva, como medida de excepción, se produce cuando el Concejo Municipal ha perdido la confianza en el Alcalde Municipal. III. La Censura Constructiva produce la remoción del Alcalde. Los procesos de responsabilidad ejecutiva, administrativa, civil o penal se sujetarán a lo previsto por la Ley Nº-1178 de 20 de julio de 1990 y sus Reglamentos.' Dicho artículo y su procedimiento establecido en el art. 51 de la LM, al no responder al nuevo modelo de Estado, fue derogado por las Disposiciones Derogatorias de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización 'Andrés Ibáñez'.

Ello no significa que los Alcaldes quedan exentos de sanciones, pues el Concejo Municipal deberá encontrar los mecanismos necesarios que acompañen la facultad fiscalizadora que desempeñan, y deberán acudir a las instancias competentes para que estas sean las que vayan a sancionar al Alcalde respecto de sus faltas.

Recordemos que el art. 108.8 de la Norma Suprema, señala como deber de los bolivianos “Denunciar y combatir todos los actos de corrupción”, para lo cual la norma constitucional ha establecido mandatos que permite contar al Estado con una fuerte y determinante política anticorrupción, entre estos mandatos están la retroactividad de la ley en casos de corrupción, la creación de la Procuraduría General del Estado, el Control y Participación Social, la nueva distribución competencias que establece al “Sistema de Control Gubernamental” como competencia concurrente, permitiendo a las entidades territoriales autónomas implementar instancia de control gubernamental, sin perjuicio del control ejercido por la Contraloría General del Estado (arts. 299.II.14 CPE y 137.III de la LMAD).

En ese nuevo contexto, y en el marco de la facultad fiscalizadora que el Concejo Municipal puede ejercer sobre cualquier acto del órgano ejecutivo, podrá elaborar una ley de fiscalización municipal, en la cual se establezcan sanciones homólogas para todas las autoridades electas del gobierno autónomo municipal, que vayan por ejemplo desde descuentos salariales, llamadas de atención, entre otros, pero teniendo como límite de las sanciones la destitución de las autoridades electas en el marco del art. 28 de la norma constitucional que señala que el ejercicio de los derechos políticos se suspenden previa sentencia ejecutoriada mientras la pena no haya sido cumplida. Los concejos municipales tienen el mandato de ejercer su facultad fiscalizadora, en el marco de la separación de órganos, lo que implica diseñar el marco normativo e instrumentos necesarios a fin de que se substancien y canalicen los procesos a las instancias correspondientes.

Ello en el afán de evitar posicionamientos discrecionales que respondan a intereses personales, coyunturales o responda a alianzas políticas por intereses circunstanciales, ha sido derogado y fuera del marco jurídico la figura del voto constructivo, que se sustentaba en un mecanismo administrativo de substanciación.

La observación a este artículo no tiene el propósito de dejar sin responsabilidades a la máxima autoridad ejecutiva del gobierno municipal, sino todo lo contrario, pues todas las autoridades electas, de ambos órganos deben estar sometidas a sanciones homólogas establecidas por una ley municipal, y no a sanciones que respondan a circunstancias. La observación a este artículo se fundamenta en el respeto al voto del ciudadano, al respeto al principio democrático, al principio de igualdad e independencia de órganos, al principio de reciprocidad, y al respeto del ejercicio de los derechos políticos, pero también a la gobernabilidad de un gobierno autónomo municipal”.

Con relación al art. 26.25 de la carta orgánica, ésta señala: “Aprobar mediante Resolución Interna el presupuesto del Concejo, la planilla presupuestaria para la remuneración de las Concejalas y los Concejales, Alcaldesa ó Alcalde Municipal y la Administración Municipal de acuerdo con el grado de responsabilidad y la naturaleza del cargo; así como la escala de viáticos de la Presidenta ó Presidente del Concejo y de la Alcaldesa ó Alcalde Municipal en función a lo establecido en las Leyes vigentes y, la capacidad económica del Municipio para su consolidación en el presupuesto municipal con participación y control social”; no obstante, es pertinente referir que el Concejo Municipal no puede aprobar presupuesto de la Alcaldesa o Alcalde Municipal, sino cada órgano aprobara el mismo (art. 12 de la CPE). 

Respecto al numeral 30 del artículo en revisión, al señalar: “Emitir Ordenanzas para el registro de la personalidad jurídica de las Organizaciones Territoriales de Base, Comunidades y Asociaciones Comunitarias”; como ya se refirió anteriormente la ordenanza municipal es una norma emitida por el ejecutivo municipal en forma interna; se debe tener en cuenta que, la figura de la ordenanza municipal, en el pasado fueron instrumentos normativos de la que gozaban los gobiernos municipales, guardaban mucha similitud con las leyes (por seguir un procedimiento de aprobación muy similar).

El art. 39.17, el término “rural”, es contrario a la Ley Fundamental, siendo que el catastro rural es una competencia exclusiva del nivel central del Estado, así, lo consagra el art. 298.II.22 de la CPE, que señala: “Son competencias exclusivas del nivel central del Estado. Control de la administración agraria y catastro rural”.              

Respecto al art. 39.20 de la carta orgánica, ésta señala: “Solicitar el auxilio de la fuerza pública para hacer cumplir las Leyes, Ordenanzas, Resoluciones y disposiciones municipales”; con los mismos argumentos expuesto en el art. 26.6, relativo a “Ordenanzas” es contrario a la Ley Fundamental, siendo que una ordenanza no es una ley, es más bien una norma interna del ejecutivo, por lo que, no tiene la fuerza de una ley; siendo que, el art. 283 de la CPE, señala que el gobierno autónomo municipal está constituido por un Concejo Municipal y un órgano ejecutivo y se determina sus facultades como órganos separados; por lo que es el término “ordenanzas” es incompatible con la Ley Fundamental. 

El numeral 25 del presente proyecto, señala que: “Poner a disposición de las autoridades competentes los estados financieros y, la ejecución presupuestaria de la gestión anterior debidamente suscritos por el Control Social y, aprobados por el Concejo Municipal de conformidad a lo dispuesto en las disposiciones legales vigentes”; los concejales no pueden aprobar o rechazar los estados financieros, siendo que su facultad es fiscalizar al ejecutivo municipal, de conformidad a la separación de órganos y funciones, de acuerdo al art. 12 de la CPE, que señala: “El Estado se organiza y estructura su poder público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo (…). Las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables entre sí”, asimismo el art. 283 de la Norma Suprema, consagra qué facultades tiene el Ejecutivo y el Legislativo del Municipio; respecto al control social, se debe tener en cuenta el art. 241 de la CPE y la Ley de Participación y Control Social; por lo que, el numeral 25 analizado,  es incompatible con la Ley Fundamental. 

El numeral 33 refiere: “Solicitar al Concejo Municipal licencia justificada por ausencia temporal de conformidad a procedimiento establecido para el efecto”; El Alcalde o Alcaldesa no solicita, sino comunica al Concejo Municipal para que se pueda nombrar a su suplente temporal; esto, siempre respetando las facultades que tiene el ejecutivo y el legislativo municipal, conforme el art. 12 de la CPE, el cual señala: “El Estado se organiza y estructura su poder público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo (…). Las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables entre sí”, asimismo el      art. 283 de la Norma Suprema, señala las facultades tiene el Ejecutivo y el Legislativo del Municipio; en tal razonamiento el numeral 33 en análisis es  incompatible con la Ley Fundamental. 

Respecto al art. 42.2 y 3 de la presente carta orgánica, “Organizaciones Territoriales Base (OTB)”, estaban regidos por la Ley de Participación Popular, y la misma fue abrogada por la Disposición Abrogatoria de la Ley Marco de Autonomías y Descetralización, por lo que esta organización territorial de base, no puede ser consultada, tampoco puede hacer sugerencias, se debe tener en cuenta que la Constitución Política del Estado, es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano (art. 410 de la CPE); por lo que, el art. 42.3 y 4 es incompatible con la Ley Fundamental.       

El art. 45.1 de la carta orgánica en revisión, establece las atribuciones de las “OTB's”; sobre el aspecto es preciso referir que estas organizaciones, estaban regidos por la Ley de Participación Popular, y la misma fue abrogada por la Disposición Abrogatoria de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, por lo que ésta organizaciones, no puede coordinarse, se debe tener en cuenta que la Constitución Política del Estado es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano (art. 410 de la CPE); por lo que, el art. 45.1 en análisis en el término “OTB's” es incompatible. 

El Alcalde o Alcaldesa comunica la ausencia temporal, y no es necesario que sea autorizado; sino, comunica al Concejo Municipal y este pueda nombrar a su suplente temporal; esto, siempre respetando las facultades que tiene el ejecutivo y el legislativo municipal, conforme el art. 12 de la CPE, que señala: “El Estado se organiza y estructura su poder público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo (…). Las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables entre sí”, asimismo, el art. 283 de la Norma Suprema, señala las facultades tiene el Ejecutivo y el Legislativo del Municipio; en tal razonamiento el término “Autorización y” contenido en el nomen juris del art. 51 es incompatible con la Ley Fundamental. 

El habitad es una competencia exclusiva del nivel central del Estado (art. 298.II.36 de la CPE), el art. 299.II.15 de la Norma Suprema, ha previsto que la vivienda y vivienda social es una competencia concurrente entre el nivel central de Estado y las ETA; asimismo, el art. 82 de la LMAD, señala: “De acuerdo a la competencia del numeral 36 del parágrafo II del Artículo 298 de la Constitución Política del estado, el nivel central del Estado tendrá las siguientes competencias municipal: 1 Diseñar y aprobar el régimen de hábitat y la vivienda, cuyos alcances serán especificados en la norma del nivel central del Estado, sin perjuicio de la competencia municipal. 2 Formular y aprobar políticas generales del hábitat y la vivienda, incluyendo gestión territorial y acceso al suelo, en financiamiento, la gestión social integral, las tecnologías constructivas y otros relevantes …”; por lo cual el hábitat es una competencia exclusiva del nivel central del Estado, por tal razón el término “hábitat” del nomen juris del artículo en estudio es incompatible con la Norma Suprema.

El numeral 7 del artículo en análisis señala: “Regular y reglamentar la tenencia y protección de animales domésticos, de granja ó especies en peligro de extinción dentro el radio urbano y rural”; es competencia del nivel central del Estado, el art. 383 de la CPE, señala: “El Estado establecerá medidas de restricción parcial o total, temporal o permanente, sobre los usos extractivos de los recursos de la biodiversidad. Las medidas estarán orientadas a las necesidades de preservación, conservación, recuperación y restauración de la biodiversidad en riesgo de extinción. Se sancionará penalmente la tenencia, manejo y tráfico ilegal de especies de la biodiversidad”; art. 348.II de la Norma Suprema, dice: “Los recursos naturales son de carácter estratégico y de interés público para el desarrollo del país”, de lo que se tiene, que las especies en peligro de extinción es de interés de todo el Estado, por lo que, éste debe proteger, para las generación presente y futuro.