DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0172/2015

Respecto al art. 1 del proyecto de Carta Orgánica Municipal, falló en el siguiente sentido: “Con referencia al análisis de la denominación de ‘norma fundamental’, primeramente, debe entenderse que el término es empleado para referirse a la Constitución Política del Estado, al igual que ‘Ley Fundamental’; partiendo de esa precisión, es imperiosos referirse a la        DCP 0026/2013 de 29 de noviembre, que al respecto hace el siguiente análisis: ‘i) El uso de la noción de «norma fundamental» para designar a la Carta Orgánica Municipal (COM), peca de excesivo y puede llevar a confusiones al momento de su aplicación; pues así como se otorga a las COM al igual que a los Estatutos Autonómicos, el carácter de «normas institucionales básicas de las ETA» (art. 60.I de la LMAD), también se determina que todas están sustentadas en una norma o ley fundamental que no es otra que la propia Constitución Política del Estado, a la cual todos los niveles de gobierno (nacional y las ETA) deben lealtad y subordinación al constituirse en el eje de unidad del Estado; es decir, es el elemento que permite la coexistencia con la diversidad-pluralidad con la unidad, en un gobierno concentrado y a la vez distribuido.

Por consiguiente, el adjetivo de Norma Suprema o Fundamental está reservado para la Constitución Política del Estado, en razón de la primacía de la que goza frente a cualquier otra disposición normativa según prevé el enunciado del art. 410.II de la CPE, reservándose el término de «normas institucionales básicas» tanto a los Estatutos Autonómicos como a las Cartas Orgánicas’”.

Con referencia al art. 5 del proyecto de Carta Orgánica Municipal, falló en el siguiente sentido: “La disposición que antecede, trata de la ubicación geográfica del municipio, que también expresa uno de los contenidos mínimos que deben tener las cartas orgánicas, según lo establecido en el art. 62.I.3 de la LMAD. En el presente caso, habrá que advertir que el estatuyente municipal, al pretender normar dicho aspecto, se ha extralimitado y no ha considerado el mandato constitucional, previsto en el art. 269.II de la Norma Suprema, que otorga reserva de ley, para la creación modificación y delimitación de las unidades territoriales y en conformidad con el art. 71 de la LMAD, (declarado constitucional por la SCP 2055/2012) toda reserva de ley establecida en la Constitución Política del Estado, le corresponde al nivel central del Estado.

El criterio vertido, es coincidente con la DCP 0008/2013 de 27 de junio, que expresó: ‘…la modificación y delimitación de unidades territoriales se regirá, conforme el art. 16.I de la LMAD  por la Ley de delimitación de Unidades Territoriales de 1 de febrero de 2013, cuyo art. 31 señala: «I. Toda delimitación de unidades territoriales será aprobada mediante Ley de la Asamblea Legislativa Plurinacional. II; Las leyes deberán emerger de procedimientos administrativos de conciliación, de resultados del referendo o de fallos emitidos por el Tribunal Supremo de Justicia en la delimitación de unidades territoriales y obligatoriamente fijarán los límites de la unidad territorial con datos geo - referenciados precisos; II. El Anteproyecto de Ley será remitido a la Asamblea Legislativa Plurinacional, por el Órgano Ejecutivo del nivel central del Estado o por el Tribunal Supremo de Justicia, cuando corresponda».

En este sentido, en la determinación de los límites territoriales expresada en la norma analizada debió considerar los siguientes aspectos: 1) La determinación de límites responde a un procedimiento establecido y debe ser necesariamente aprobado mediante ley del nivel nacional de gobierno; 2) La delimitación unilateral de los límites de la ETA implica un impacto probable que puede afectar los intereses de otras ETA, principalmente las colindantes, lo que vulnera de manera directa el principio de «lealtad institucional», el cual está relacionado con los principios de «igualdad», «complementariedad» y «reciprocidad» aspectos que provocan la declaratoria de incompatibilidad parcial referida’.

Con referencia al art. 12 del proyecto de Carta Orgánica Municipal, señaló que: “La presente disposición normativa, si bien no efectúa un listado de derechos que se encuentren vinculados al ejercicio de sus competencias, si en el futuro pretendiera incorporarlos deberá tomar en cuenta este aspecto, ya que es de suma importancia que los derechos establecidos en el proyecto de la Carta Orgánica, se encuentren relacionados al ámbito de sus competencias; de esa manera, podrán ser amparados y garantizados efectivamente por el gobierno autónomo municipal. En realidad lo que hace la norma cuestionada, es reconocer todos los derechos que se encuentran en la Constitución Política del Estado, lo cual conlleva a su incompatibilidad.

Al respecto, la jurisprudencia constitucional, a través de la DCP 0026/2013, ha establecido que: ‘La DCP 0001/2013 de 12 de marzo, estableció la inconstitucionalidad del uso de la frase «se reconoce» en caso de que fuese empleada en directa relación con los derechos y garantías fundamentales, esto en razón a que la ETA no es competente para efectuar su reconocimiento sino que más bien se encuentra obligado a acatar y garantizar los mismos. En efecto los derechos fundamentales se constituyen en elementos legitimadores del ordenamiento constitucional, de ahí su importancia para regular las relaciones jurídicas que se susciten entre los ciudadanos y el Estado y entre particulares. Bajo este entendimiento, una Constitución sin derechos perdería su carácter de norma fundamental, es por ello que el art. 9.4 de la CPE establece como uno de los fines y funciones esenciales del Estado, el de «Garantizar el cumplimiento de los… derechos…», lo que es congruente con el art. 108.2 constitucional que establece el deber fundamental de «Conocer, respetar y promover los derechos reconocidos en la Constitución» y el bloque de Constitucionalidad, concluyéndose que las ETA no pueden arrogarse la función de reconocer los derechos fundamentales ya insertos en la Norma Fundamental.

Si bien el término «reconoce» podría interpretarse como una ratificación de la COM a la CPE bajo el principio de supremacía constitucional, su uso en este caso referido a derechos fundamentales provoca una confusión respecto a su legitimación misma que deviene de la realidad reconocida en la Constitución y acatada por todas sus instancias, lo que impide que una ETA se arrogue competencia para su reconocimiento, cuando lo que corresponde es su sometimiento’.

Con relación al parágrafo II del art. 13 del proyecto de Carta Orgánica, se resolvió de la siguiente forma: “La presente disposición jurídica, al referirse a los símbolos municipales, prevé la existencia de una Ley Municipal que regule mecanismos jurídicos para el respeto a los símbolos nacionales, departamentales y municipales.

La Carta Orgánica, es la norma institucional básica de las ETA, cuyo ámbito de aplicación se limita a su jurisdicción territorial y ejercicio competencial (art. 60.I de la LMAD), de manera que no puede regular aspectos que no emerjan de ese ejercicio competencial, ni para otras ETA ni para el nivel central del Estado, ello deviene justamente, en que ninguna de las ETA subordina a la otra (art. 276 de la CPE) y de que todas en su conjunto, conforman la organización territorial de un solo Estado.

Respecto al parágrafo I del art. 14 del proyecto de Carta Orgánica Municipal, se falló en el siguiente sentido: “La presente disposición, resulta ser una reproducción y adecuación del art. 11.I de la CPE, al respecto señalar que esa forma de gobierno es aplicable en todos los gobiernos autónomos municipales, justamente por ser un mandato constitucional y por el principio de sujeción y supremacía constitucional, una norma de menor rango, como lo es la carta orgánica municipal se encuentra sujeta a la Constitución Política del Estado, no puede adoptar o reconocer algo que ya se encuentra regulado por la propia Norma Suprema, ello implicaría, una vulneración al principio de sujeción, subordinación y primacía constitucional.

Con referencia al art. 16 del proyecto de Carta Orgánica, se falló en el siguiente sentido: “La presente disposición, establece la jerarquía normativa interna del gobierno autónomo municipal, incorporando a las ordenanzas municipales, como instrumentos normativos, sobre ese particular, ya se ha desarrollado el respectivo entendimiento en el análisis del art. 6.II del Proyecto de Carta Orgánica.

Ahora, sobre la jerarquía normativa de los gobiernos autónomos municipales, la jurisprudencia constitucional a través de la DCP 0016/2015 de 16 de enero, arguyó que: ‘La DCP 0001/2013, señala que: La mayor diferencia entre los actuales gobiernos autónomos municipales en el marco de la Constitución Política del Estado vigente (2009), y los antiguos gobiernos municipales instituidos en el marco de la antigua Constitución (1967), reside en el hecho que actualmente los gobiernos autónomos municipales han sido beneficiados con la capacidad legislativa municipal. Además las competencias municipales actualmente se encuentran al interior de la norma constitucional, diferente al antiguo modelo en el que las competencias municipales, eran extraconstitucionales, es decir, que no se encontraban reguladas como parte de los contenidos de la Constitución Política del Estado de 1967, sino eran parte del contenido de una ley (nacional), la Ley 2028, Ley de Municipalidades.

En el marco de la antigua Constitución Política del Estado y la Ley de Municipalidades, los gobiernos autónomos municipales únicamente emitían ordenanzas municipales, como normas obligatorias para los ciudadanos, las cuales estaban definidas de la siguiente manera: ‘Las Ordenanzas Municipales son normas generales emanadas del Concejo Municipal. Las Resoluciones son normas de gestión administrativa. Las Ordenanzas y Resoluciones son normas de cumplimiento obligatorio a partir de su publicación. Se aprobarán por mayoría absoluta de los concejales presentes, salvando los casos previstos por la Constitución Política del Estado, la presente Ley y los Reglamentos’. En ese marco de ideas, los Concejos Municipales, reglamentaban a través de las Ordenanzas Municipales la Ley de Municipalidades, u otras leyes nacionales que establecían determinadas atribuciones para los gobiernos municipales. De ahí la costumbre de señalar que los Concejos Municipales reglamentan la ley.

Actualmente, el marco constitucional ha cambiado, y en ese sentido se ha señalado de manera detenida en el Fundamento Jurídico III.3.1 de este fallo, sobre el ejercicio competencial, que el Concejo Municipal, como órgano legislativo del gobierno autónomo municipal, es titular de las facultades Deliberativa, Legislativa y Fiscalizadora, en tanto que el Órgano Ejecutivo del gobierno autónomo municipal, presidido por el Alcalde, es titular de las facultades Reglamentaria y Ejecutiva.

Por lo que de acuerdo al nuevo texto constitucional, serán las leyes municipales, emitidas por el Órgano Legislativo-Concejo Municipal, las encargadas de legislar las competencias asignadas a los gobiernos autónomos municipales, mientras que los decretos municipales, emitidos por el Órgano Ejecutivo-Alcalde, las normas encargadas de reglamentar las leyes municipales. Sin embargo, ambos órganos están facultados para emitir resoluciones administrativas enmarcadas en sus propias funciones.

De lo expuesto se puede señalar, que el proyecto de Carta Orgánica, debe establecer un jerarquía normativa interna que contemple, no sólo los instrumentos normativos que vaya a emitir el Concejo Municipal, sino también aquellos instrumentos normativos que vaya a emitir el Órgano Ejecutivo, como Decretos o Resoluciones y su relación de aplicación jerárquica respecto a la Carta Orgánica, las leyes y otras normas municipales.

Finalmente, el art. 410.II de la CPE, referente a la aplicación de la norma, no ha previsto un mandato expreso que identifique la naturaleza o la jerarquía de una Ordenanza Municipal, por lo que el único marco normativo que establece su vigencia y define su naturaleza y alcance, es la Ley de Municipalidades, ley que será abrogada por la Carta Orgánica en su jurisdicción territorial, una vez que esta entre en vigencia. Por tanto se debe señalar de manera precisa al interior de la Carta Orgánica o en una ley municipal, los alcances y la naturaleza de este tipo de norma’.

En referencia a las facultades legislativa y reglamentaria de los órganos de las entidades territoriales autónomas la DCP 0003/2014 de 10 de enero ha expresado lo siguiente: ‘…En este marco y para el análisis específico del numeral en cuestión, conviene profundizar el estudio de las facultades legislativa y reglamentaria, a las que en su conjunto podríamos denominar como facultades normativas o regulatorias, pues tienen como finalidad el emitir normas en el más amplio sentido del término para regular determinados hechos o actos con repercusiones jurídicas.

De esta forma, las facultades regulatorias del Concejo Municipal son en realidad de dos tipos: a) Las legislativas propiamente dichas, es decir, la capacidad de emitir leyes; y, b) Las reglamentarias de administración interna, pero en este caso restringidas solo a viabilizar el ejercicio de sus atribuciones y competencias propias del órgano. Por ejemplo, la aprobación del Reglamento de Debates del Pleno y las Comisiones del Concejo Municipal.

Por su parte, las facultades normativas del Órgano Ejecutivo municipal, las que evidentemente se limitan al ámbito de lo estrictamente reglamentario, pero dentro del cual se identifican importantes matices y que se materializan en: 1) Una capacidad reglamentaria de carácter general, es decir, que deviene en reglamentos de observancia obligatoria para todos los estantes y habitantes del territorio municipal, emitidas con la finalidad esencial de viabilizar el cumplimiento de las leyes municipales; y, 2) Una capacidad reglamentaria de carácter interno, es decir, a viabilizar el ejercicio de sus atribuciones y competencias propias del órgano. Por ejemplo, la aprobación de un Reglamento de Viáticos para los funcionarios del Ejecutivo…’.

De la jurisprudencia descrita y sujeta al artículo 1 de la CPE, en la que se describe que Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario con autonomías fundada en una pluralidad jurídica, se tiene que ahora las entidades territoriales autónomas gozan principalmente de la facultad legislativa para la emisión de su propia legislación en apego siempre a la Constitución Política del Estado como expresión del carácter unitario adoptado por nuestro Estado, puesto que el texto constitucional establece una jerarquía normativa en su art. 410 y para el ejercicio de sus competencias y responsabilidades, las entidades territoriales autónomas municipales deben elaborar y emitir su propia legislación de alcance general, asimismo cada órgano de gobierno puede emitir normas internas para el cumplimiento de sus respectivas facultades y atribuciones, esto significa que toda la legislación a ser elaborada deberá estar reflejada en una jerarquía normativa separada por órgano emisor, no obstante el reconocimiento de prevalencia de la ley municipal en relación a cualquier otra norma jurídica emitida por ambos órganos, que exprese claridad y precisión a momento de su aplicabilidad, garantizando la seguridad jurídica enunciada por la Constitución Política del Estado.

En ese sentido, para garantizar la seguridad jurídica en la ideación, elaboración y emisión de instrumentos normativos, los gobiernos autónomos municipales en lo esencial deberán sujetarse a las reglas de la técnica legislativa y en la descripción de la estructura jerárquica de su normativa interna deberán incorporarse los siguientes elementos necesariamente concurrentes: a) Identificación el órgano emisor, referido a la instancia que elabora y emite la norma (Concejo Municipal y ejecutivo municipal por separado); b) Naturaleza y alcance de la norma, referido al objeto que va a regular la norma, definiendo su ámbito de aplicación ya sea general; o de carácter interno para facilitar el ejercicio de las competencias asignadas a cada órgano, evitando transgredir la independencia de los mismos, toda vez que será la naturaleza y alcance  de cada norma, la que defina en esencia su posición dentro la escala jerárquica normativa del Gobierno Autónomo Municipal; y, c) La jerarquía normativa interna de cada órgano, elemento importante a establecer destinado a evitar posibles conflictos jurídicos en la aplicación de las normas; este elemento está referido a establecer el orden jerárquico de los instrumentos normativos que emanan de cada órgano, partiendo por aquellos que hacen al ejercicio del gobierno municipal, para concluir en las normas de alcance interno que facilitan el ejercicio de las atribuciones y funciones asignadas a cada órgano, en atención a lo ya desarrollado en las Declaraciones Constitucionales Plurinacionales que sustentan este análisis; finalmente, siguiendo la misma voluntad del Constituyente, en el afán de dotar de seguridad y certeza jurídica en la aplicación preferente de las normas que conforman el ordenamiento jurídico boliviano, determinando la incorporación de un precepto que regule la jerarquía normativa en general, será menester que el estatuyente municipal obre del mismo modo, incorporando en su norma institucional básica, un precepto similar que de manera coherente garantice la prelación adecuada en la aplicación de sus normas’.

Con referencia al art. 20 del proyecto de Carta Orgánica Municipal, se resolvió de la siguiente manera: “El artículo objeto de análisis, hace referencia al sistema electoral, y por la forma de redacción en su parágrafo I, sostiene que la disposición tiene su sustento constitucional en la competencia compartida ‘Régimen electoral departamental y municipal’ prevista en el art. 299.I.1 de la CPE, siendo ésta una competencia compartida, conforme el art. 297.I.4 del mismo cuerpo legal, al gobierno autónomo municipal le corresponde emitir la legislación de desarrollo de Régimen Electoral, toda vez que, el nivel central del Estado ya ha sancionado la ley básica, como es la ‘Ley de Régimen Electoral’ (026 de 30 de junio de 2010).

Ahora, en previsión al art. 283 de la CPE, los órganos legislativos de los gobiernos autónomos municipales, tienen la titularidad de las facultades legislativas, fiscalizadoras y deliberativas; por su parte, los órganos ejecutivos son titulares de las facultades ejecutiva y reglamentaria; consiguientemente, al haberse establecido que al gobierno autónomo municipal le corresponde emitir la ley de desarrollo del régimen electoral, será el órgano legislativo que ejerza esa facultad legislativa.

Bajo esos parámetros, el uso del término ‘reglamentación’ desvirtúa la competencia compartida de ‘Régimen electoral municipal’, debiendo el estatuyente municipal referirse a la ley de desarrollo como el instrumento normativo adecuado para ejercer dicha competencia, si pretende incorporar la previsión del ejercicio de esta competencia en su Carta Orgánica.

Con relación a los arts. 23.II.1 y 24.IV del proyecto de Carta Orgánica Municipal, se falló en el siguiente sentido: “El art. 14.IV de la CPE, establece ‘En el ejercicio de los derechos, nadie será obligado a hacer lo que la Constitución y las leyes no mandan, ni a privarse de lo que éstas no prohíban’. La disposición autonómica observada, pretende condicionar el ejercicio del derecho político de los concejales, previsto en el art. 26.I de la CPE, a un acuerdo forzado entre el titular y el suplente del cargo, vulnerando de esa manera la prerrogativa constitucional citada. Lo mismo ocurre con el derecho a la alternancia de género, que emerge de la misma disposición constitucional y se consagra en el art. 11 de la LRE, esta no puede estar condicionada a acuerdos, tal como expresa el art. 24.IV del Proyecto de Carta Orgánica Municipal.

Respecto al art. 42 del proyecto de Carta Orgánica Municipal, se resolvió de la siguiente manera: “La norma analizada, se vincula directamente con el ejercicio de la facultad fiscalizadora del órgano legislativo, y el escenario es la petición de informes al ejecutivo municipal; ésta disposición refiere que, si el ejecutivo municipal, no cumple con el informe en el plazo de cinco días hábiles, será sujeto de proceso administrativo.

Sobre el procesamiento administrativo al ejecutivo municipal; la DCP 0001/2013, sobre la imposibilidad de que el legislativo pueda procesar administrativamente al ejecutivo municipal, advirtió que: ‘En ese nuevo contexto, y en el marco de la facultad fiscalizadora que el Concejo Municipal puede ejercer sobre cualquier acto del órgano ejecutivo, podrá elaborar una ley de fiscalización municipal, en la cual se establezcan sanciones homólogas para todas las autoridades electas del gobierno autónomo municipal, que vayan por ejemplo desde descuentos salariales, llamadas de atención, entre otros, pero teniendo como límite de las sanciones la destitución de las autoridades electas en el marco del art. 28 de la norma constitucional que señala que el ejercicio de los derechos políticos se suspenden previa sentencia ejecutoriada mientras la pena no haya sido cumplida. Los concejos municipales tienen el mandato de ejercer su facultad fiscalizadora, en el marco de la separación de órganos, lo que implica diseñar el marco normativo e instrumentos necesarios a fin de que se substancien y canalicen los procesos a las instancias correspondientes.

Ello en el afán de evitar posicionamientos discrecionales que respondan a intereses personales, coyunturales o responda a alianzas políticas por intereses circunstanciales, ha sido derogado y fuera del marco jurídico la figura del voto constructivo, que se sustentaba en un mecanismo administrativo de substanciación.

La observación a este artículo no tiene el propósito de dejar sin responsabilidades a la máxima autoridad ejecutiva del gobierno municipal, sino todo lo contrario, pues todas las autoridades electas, de ambos órganos deben estar sometidas a sanciones homólogas establecidas por una ley municipal, y no a sanciones que respondan a circunstancias. La observación a este artículo se fundamenta en el respeto al voto del ciudadano, al respeto al principio democrático, al principio de igualdad e independencia de órganos, al principio de reciprocidad, y al respeto del ejercicio de los derechos políticos, pero también a la gobernabilidad de un gobierno autónomo municipal.

Sobre la contradicción normativa, e ha dicho, que la norma cuestionada establece el procesamiento del ejecutivo municipal, ante el incumplimiento del plazo señalado, para la remisión de informes escritos al legislativo municipal; ahora, en el contexto de la norma, el art. 43 del proyecto de Carta Orgánica Municipal, ha previsto los informes orales, los cuales procederán cuando el ejecutivo municipal no haya respondido a la petición de informe escrito o cuando éste sea insuficiente; es decir, que el estatuyente municipal, se contradice, cuando; por un lado, determina el procesamiento por incumplimiento de plazo para la remisión de informe escrito y por otro, establece otro mecanismo (informe oral) para salvar el incumplimiento del primero.

Con relación al art. 45 del proyecto de Carta Orgánica Municipal, se falló de la siguiente forma: “Cada órgano de los gobiernos sub nacionales, para el cumplimiento efectivo de sus facultades, cuenta con servidores públicos que hacen posible que los órganos desarrollen sus actividades, dichos funcionarios, merced al art. 12.II de la LMAD, (principio de independencia, separación, coordinación y cooperación de órganos) tienen dependencia institucional del órgano de gobierno en el cual desempeñan sus funciones, por lo que, no corresponde que el órgano legislativo, emita minutas de comunicación u cualquier otro tipo de resolución sobre el personal del órgano ejecutivo.

Con referencia al parágrafo I del art. 50 del proyecto de Carta Orgánica Municipal, señaló lo siguiente: “El art. 22.III del presente Proyecto, establece que ante la ausencia temporal o por licencia del ejecutivo municipal, su reemplazante será designado entre los miembros del concejo municipal; sin embargo, contrariamente a ello, la presente disposición cuestionada, establece que ante la ausencia en el caso de licencia o ausencia temporal, será el presidente o vicepresidente del concejo municipal, quien asuma el cargo de alcalde; esa contradicción normativa interna, genera inseguridad en la aplicación de la norma al caso concreto, vulnerando el ‘principio de seguridad jurídica’, prevista en el art. 9.2 de la CPE.

Respecto al parágrafo I del art. 51 del proyecto de Carta Orgánica Municipal, se resolvió en el siguiente sentido: “La disposición cuestionada, prevé la existencia de distritos municipales a efectos de desconcentración municipal; sin embargo, la norma debe ajustarse a los lineamientos establecidos en la Constitución Política del Estado. El art. 271 de la CPE, prevé la existencia de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización ‘Andrés Ibáñez’, por su parte, la SCP 2055/2012 ha calificado a ésta ley como la norma cualificada para regular el régimen autonómico en el Estado boliviano; a partir de ello, para encontrar el cargo de incompatibilidad, es menester recurrir a la revisión del art. 28 de la LMAD que regula la existencia de los distritos indígena originario campesinos, como espacios descentralizados, consecuentemente, la norma en cuestión debe contener la previsión señalada, a efectos de no desconocer los derechos de las Naciones y Pueblos Indígena Originario Campesinos (NPIOC), establecidos en el art. 30 de la CPE.

Con referencia al parágrafo III del art. 53 del proyecto de Carta Orgánica Municipal, falló de la siguiente forma: “La presente disposición, dispone que se dará preferencia en la designación de cargos del gobierno autónomo municipal, a los habitantes del municipio, al respecto habrá que señalar que el art. 14.II de la CPE establece que: ‘El Estado prohíbe y sanciona toda forma de discriminación fundada en razón de sexo,…origen, cultura, nacionalidad, ciudadanía,… u otras que tengan por objetivo o resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos de toda persona’; en concordancia con el art. 13.I de la misma norma; sin embargo, la norma cuestionada, vulnera las prerrogativas constitucionales señaladas, ya que cualquier persona, sea o no habitante del municipio, en tanto cumpla con los requisitos para el ejercicio de la función pública, podrá acceder a ésta sin ningún tipo de discriminación.

Respecto a los parágrafos I y II del art. 56 del proyecto de Carta Orgánica Municipal, se resolvió de la siguiente manera: “Por la presente disposición jurídica, el Gobierno Autónomo Municipal de Luribay, reconoce como espacios para ejercer el control social, a algunos instrumentos de la democracia directa y participativa, previstos en el art. 11.II.1 de la CPE. La Constitución Política del Estado, al referirse al control y participación social previene una reserva de ley para regular ese derecho, mérito a ello, se promulgó la Ley de Participación y Control Social de 5 de febrero de 2013, que regula aspectos generales para ese ejercicio, bajo ese parámetro la carta orgánica podrá referirse a los espacios y mecanismos de participación social, que la ETA prevea para su ejercicio.

Con referencia al parágrafo II del art. 57 del proyecto de Carta Orgánica Municipal, falló en el siguiente sentido: “El art. 57 del presente Proyecto, en su integridad consagra la elaboración participativa del POA, generando de ese modo un espacio de participación social; sin embargo, al referirse a los actores sociales, que intervendrán en la elaboración del Programa Operativo Anual, incurre en incompatibilidad, ya que al referirse únicamente a las organizaciones sociales territoriales y sectoriales, puede constituirse en una limitación del ejercicio del derecho a la participación social, vulnerando el art. 241.I de la CPE, que establece: ‘El pueblo soberano, por medio de la sociedad civil organizada, participará en el diseño de las políticas públicas’; en consecuencia, la identificación de los actores de la participación social en los espacios que genere el gobierno autónomo municipal, deben ser identificados de manera amplia y guardando armonía constitucional.

Con relación al parágrafo III del art. 65 del proyecto de Carta Orgánica, señaló: “El parágrafo III del presente artículo, refiere que será una ley municipal que reglamente la Ley de Participación y Control Social, emanada del nivel central del Estado, al respecto habrá que señalar, que sin necesidad de entrar en mayores consideraciones, el cargo de incompatibilidad radica en el hecho de que la facultad reglamentaria le corresponde al órgano ejecutivo y no al legislativo (art. 283 CPE) en consecuencia, la ley municipal, no es el instrumento idóneo para ejercer la facultad reglamentaria.

Sin embargo, si el gobierno autónomo municipal, pretende regular aspectos inherentes a la Ley de Participación y Control Social, del nivel central del Estado, que deberá tomar en cuenta los parámetros establecidos en dicha ley, fundamentalmente la disposición transitoria tercera parágrafo segundo y la Ley Marco de Autonomías y Descentralización ‘Andrés Ibáñez’, además de identificar con precisión el tipo de competencia que ejerce sobre la materia y cuál sería el instrumento normativo idóneo.

Respecto al parágrafo II del art. 62 del proyecto de Carta Orgánica Municipal, fallo de la siguiente manera: “El art. 241.V de la CPE, señala que: ‘La sociedad civil se organizara para definir la estructura y composición de la participación y control social’; en contra posición la disposición del proyecto de carta orgánica, objeto de análisis, prevé la existencia de un directorio del control social; cuando la organización de los actores del control y participación social, es una atribución autónoma de éstos.

Por su parte, el art. 7 de la Ley de Participación y Control Social, realiza una clasificación de los actores sociales en la Participación y Control Social (orgánicos, comunitarios y circunstanciales), es decir, que cada uno de éstos actores ejerce independientemente uno del otro la participación y control social.

En relación a los arts. 63, 64, 65, 66.III y 67 del proyecto de Carta Orgánica, resolvió de la siguiente forma: “Las disposiciones analizadas, en su contenido, también dejan entrever la existencia de un directorio del control social, además de contener mandatos para el Control y Participación Social. Como primer cargo de incompatibilidad corresponde aplicar el entendimiento del art. 62.II del presente Proyecto; por otro lado, la DCP 0004/2015, estableció que: ‘La Constitución Política del Estado, incorpora en su Título VI, arts. 241 y 242, «La Participación y Control Social», que amplían los alcances de la participación y control; entre sus principales disposiciones señala que «el pueblo soberano, por medio de la sociedad civil organizada, participará en el diseño de las políticas públicas»; también señala que «La ley establecerá en el marco general para el ejercicio del control social» y que la «sociedad civil se organizará para definir la estructura y composición de la participación y control social».

Del párrafo precedente, se puede concluir en dos elementos esenciales y formales para el presente análisis; el primero, es la reserva de ley; es decir, la Constitución Política del Estado ha previsto que una ley básica, regulara su marco general; y el segundo, la auto regulación; es decir, será la propia sociedad civil, la que defina su estructura y composición, para ejercitar este derecho, condición fundamental en la democracia; consiguientemente, no corresponde que las Cartas Orgánicas o Estatutos Autonómicos, regulen aspectos relacionados a la composición, organización y funcionamiento de la Participación y Control Social, sin que esto implique el desconocimiento de los principios de transparencia y participación y control social, propios de la autonomía.

También la DCP 0026/2013 de 29 de noviembre, al respecto señaló: «Así, se entiende que es la propia Constitución Política del Estado, la que impone al aparato público estatal, en todos sus niveles territoriales, el deber de establecer espacios de participación y control social, lo que implica, el reconocimiento a los entes y órganos que la propia sociedad civil organizada establezca de manera independiente. Esto quiere decir, que ninguna entidad estatal, territorial o funcional, podrá extralimitarse en el cumplimiento de este mandato, pues deberá respetar la independencia y autonomía de las organizaciones de la sociedad civil en el diseño de sus propias estructuras de participación en los procesos decisorios para la definición de políticas y acciones públicas y en el control a la legalidad y cumplimiento de los objetivos de los planes, programas y proyectos públicos (art. 4.II.4 de la Ley de Participación y Control Social)»’.

Con referencia al parágrafo I del art. 68 del proyecto de Carta Orgánica Municipal, falló en el siguiente sentido: “La participación social en la elaboración y formulación de la gestión pública, es un derecho constitucionalizado, que en realidad se constituye en un mecanismo de profundización de la democracia; sin embargo, no está reservado únicamente a las organizaciones sociales, sino que su alcance es mayor; en ese mismo sentido la jurisprudencia constitucional, a través de la DCP 0004/2015 determinó que: ‘La presente normativa, refiere a la planificación participativa municipal; sin embargo, circunscribe esa participación, a las organizaciones sociales e institucionales, sin considerar que la participación social, debe ser más amplia y no limitarse solo a ese tipo de organizaciones, conforme a las previsiones establecidas en los arts. 241 y 242 de la CPE’.

Respecto al art. 71 del proyecto de Carta Orgánica, se resolvió en el siguiente sentido: “El art. 302.l num. 6 de la CPE, establece como competencia exclusiva de los Gobiernos Autónomos Municipales, la elaboración de planes de ordenamiento territorial y de uso de suelo, bajo esa previsión constitucional, ésta materia debe ser ejecutada en coordinación con los pueblos indígena originario campesinos; en el presente caso, la disposición cuestionada, ha omitido la coordinación que debe existir con los PIOC, consecuentemente, corresponde declarar la incompatibilidad con la Constitución Política del Estado del art. 43.l num. 10 del presente proyecto de Carta Orgánica.

En relación a los numerales 7 y 9 del art. 76 del proyecto de Carta Orgánica, falló en el siguiente sentido: “Sobre el numeral 7; la disposición cuestionada, refiere que los recursos generados por el cobro de peajes al servicio de transporte automotor, formarán parte de los recursos municipales; la competencia exclusiva descrita en el art. 302.I.7 de la CPE, establece que el gobierno autónomo municipal puede conservar y administrar caminos vecinales en coordinación con los PIOC; ahora, mérito a esa disposición constitucional, el municipio puede establecer el cobro de peajes, a efectos de conservar y administrar los caminos vecinales, para generar sus propios recursos, que permitan el retorno de la inversión pública; sin embargo, en el presente caso, si el estatuyente municipal pretende referirse sobre ese extremo, debe circunscribirse a la norma constitucional citada.

Sobre el numeral 9; la disposición aludida incurre en una desafortunada redacción, que conlleva al cargo de incompatibilidad, ya que confunde la utilización de los términos: ‘Entidad Territorial Autónoma y Unidad Territorial’; refiriéndose de manera equivocada a la unidad territorial como sujeto de créditos y préstamos, cuando en realidad el titular de esas obligaciones es la ETA.

Con referencia al parágrafo I del artículo 77 del proyecto de Carta Orgánica, falló de la siguiente manera: “La disposición analizada, referida a los impuestos municipales que el gobierno autónomo municipal creará mediante una Ley Municipal; ahora bien, merced al art. 302.I.19 de la CPE, los gobiernos municipales, tienen competencia exclusiva para la creación, supresión o modificación de impuestos, siempre y cuando los hechos generadores correspondan a su dominio; ahora, la forma en la que se encuentra redactada la norma cuestionada, resulta ser genérica en relación a los hechos generadores establecidos por el art. 8 de la Ley 154 (de Clasificación y Definición de Impuestos y de Regulación para la Creación y/o Modificación de Impuestos de Dominio de los Gobiernos Autónomos), en ese mismo sentido, entendieron las DCP 0012/2015 y 0014/2015, ambas de 16 de enero.

Acerca de los arts. 80 y 81 del proyecto de Carta Orgánica Municipal, resolvió de la siguiente forma: “Las disposiciones analizadas, hacen referencia a una catalogación de los bienes municipales, sobre el punto, la jurisprudencia constitucional, a través de la DCP 0093/2014 de 19 de diciembre señaló que: ‘Los bienes públicos, son aquellos que están destinados a fines de carácter público y que merecen un régimen jurídico especial, con el objeto de garantizar su destino a la utilidad pública, con referencia a ello el art. 339.II de la CPE, de manera textual establece que: «Los bienes de patrimonio del Estado y de las entidades públicas constituyen propiedad del pueblo boliviano, inviolable, inembargable, imprescriptible e expropiable; no podrán ser empleados en provecho particular alguno. Su calificación, inventario, administración, disposición, registro obligatorio y formas de reivindicación serán regulados por la ley»’.

El citado precepto, otorga reserva de ley, para la calificación, inventario, administración, disposición, registro obligatorio y formas de reivindicación de los bienes de patrimonio del Estado y de las entidades públicas; por otra parte, el catálogo competencial establecido en los arts. 299.I y 302.I de la CPE, no contempla como una competencia compartida menos exclusiva de los gobiernos autónomos municipales, la regulación sobre los bienes de dominio público; en consecuencia, la carta orgánica no podrá legislar sobre la definición y clasificación de los bienes de dominio público.

Además, la DCP 0026/2013, al respecto expresa que: ‘El art. 109.I de la LMAD, establece que: «Son de propiedad de las entidades territoriales autónomas los bienes muebles, inmuebles, derechos y otros relacionados, que le son atribuidos en el marco del proceso de asignación competencial previsto en la Constitución Política del Estado y la presente Ley, correspondiendo a estas entidades efectuar su registro ante las instancias asignadas por la normativa vigente»’.

Por consiguiente, se establece un vínculo entre la asignación y el ejercicio efectivo de las competencias con la asignación de los recursos necesarios para dicho ejercicio. Así, se entiende que la asignación competencial primaria desarrollada en la Constitución Política del Estado debe ser, conforme al art. 64.I de la LMAD, asumida obligatoriamente por las ETA y, en congruencia, el art. 305 de la CPE manda que este proceso deberá acompañarse ‘…de la definición de la fuente de los recursos económicos y financieros necesarios para su ejercicio’ (art. 270 CPE y 18 de la LMAD - principio de provisión de recursos económicos). Sin embargo, más allá del «deber ser» normativo, la realidad de la dinámica de la gestión pública y la complejidad del proceso de implementación autonómica ha obligado a la inclusión de previsiones legales que regulen la transición institucional sin afectar el derecho de la sociedad a una gestión pública funcional, previsiones de transitoriedad que están basadas esencialmente en dos aspectos: a) El principio de gradualidad, en cuya virtud, «Las entidades territoriales autónomas ejercen efectivamente sus competencias de forma progresiva y de acuerdo a sus propias capacidades» (art. 5.13 LMAD); y, b) La capacidad de la estructura pública en general para generar los mecanismos organizacionales y las herramientas normativas necesarias para materializar la estructuración y funcionamiento de un aparato público operando bajo un modelo de Estado complejo, de poder territorialmente distribuido y gobierno multinivel.

Como parte de esta previsión de transitoriedad, la disposición transitoria décima quinta de la LMAD señala: «Mientras no cambie la asignación de competencias, las entidades territoriales autónomas municipales mantienen el derecho propietario y la administración de los bienes muebles e inmuebles afectados a la infraestructura física de los servicios públicos de salud, educación, cultura, deportes, caminos vecinales y microriego…», esto mientras se cumpla lo dispuesto en el art. 339.II de la CPE, que señala que: «Los bienes de propiedad del Estado y de las entidades públicas constituyen propiedad del pueblo boliviano, inviolable, inembargable, imprescriptible e inexpropiable, no podrán ser empleados en provecho particular alguno. Su calificación, inventario, administración, disposición, registro obligatorio y formas de reivindicación serán regulados por la ley».

De esta forma, así como la distribución de funciones en el territorio se realiza sobre la base de un catálogo competencial primario (constitucional), será una ley específica de carácter nacional la que en definitiva establecerá el marco regulatorio general respecto de la distribución de los bienes públicos que sustentarán el ejercicio de dichas competencias en cada nivel de gobierno; marco sobre el cual, las normas específicas de movilización competencial (leyes o normas que regulen la asignación secundaria, transferencia y delegación), establecerán las previsiones específicas respecto de los recursos que acompañaran a tales procesos.

En este marco de análisis, se observa que el artículo en examen establece una clasificación de los bienes patrimoniales municipales, bienes de dominio público y privado, producto de una trascripción literal de los arts. 84 y 85 de la LM, la cual, pese a su carácter previo a la Constitución Política del Estado vigente, se encuentra parcialmente vigente en varios de sus artículos, entre ellos el 84 y 85 antes descritos. En tal sentido, al constituirse la Ley 2028 en una norma nacional parcialmente vigente, se cumplen los principios de reserva legal establecido en el art. 339.II de la CPE en relación a lo dispuesto en el art. 70.II de la LMAD, que al tratarse de una ley nacional se habilita para normar cuestiones referentes al patrimonio del Estado hasta mientras se emita una ley especial del nivel central del Estado que regule esta temática, lo que no ocurre con la carta orgánica municipal, la cual, al no enmarcarse en lo establecido en el artículo constitucional precitado, no se constituye en norma competente para este efecto específicamente’.

Con relación al parágrafo I del art. 136 del proyecto de Carta Orgánica Municipal, resolvió de la siguiente manera: “La presente disposición, prevé el ejercicio de la competencia exclusiva municipal, establecida en el art. 302.I.38 de la CPE, mandato refrendado por el art. 89.II.3 de la LMAD; sin embargo, el estatuyente municipal, debe asumir la competencia de manera íntegra, es decir, que para el ejercicio de ésta competencia es imprescindible la coordinación con los PIOC, consecuentemente, cualquier norma que regule ésta materia, con carácter previsor, deberá necesariamente hacer figurar la coordinación que debe existir con estos grupos.

Con referencia al art. 138 del proyecto de Carta Orgánica Municipal, estableció que: “El art. 306.II de la CPE, reconoce las siguientes formas de organización económica: comunitaria, estatal, privada y social cooperativa; por su parte, la disposición analizada, se refiere a tres de las formas, la comunitaria, la privada y la estatal, como actores productivos del municipio, relegando a las cooperativas como forma de organización económica, que podría emerger en el municipio como consecuencia de su dinámica productiva y económica; la norma analizada refiere que se establecerán una serie de requisitos establecidos por norma jurídica municipal para su reconocimiento; sobre ese punto, es preciso dejar establecido, que el catálogo competencial constitucional, no le conferido ninguna competencia a los gobiernos autónomos municipales referente al otorgamiento de personerías jurídicas, competencia que es propia de los gobiernos autónomos departamentales; por lo tanto, no puede condicionarse un reconocimiento ya efectuado por la Constitución Política del Estado, al cumplimiento de requisitos que no pueden emerger del gobierno municipal. Sin embargo, esta incompatibilidad, de ninguna manera pretende desconocer las formas de organización económica que existen en el municipio y su valía para el desarrollo local, tampoco deslindarlo del ejercicio competencial que debe realizar en cuanto a desarrollo productivo.

Respecto al art. 145 del proyecto de Carta Orgánica Municipal, falló en el siguiente sentido: "El art. 302.I.7 de la CPE, establece como una competencia exclusiva de los gobiernos autónomos municipales, la de ‘Planificar, diseñar, construir, conservar y administrar caminos vecinales en coordinación con los pueblos indígena originario campesinos cuando corresponda’, consecuentemente, el municipio debe asumir el ejercicio de la competencia de forma íntegra y con carácter previsor debe contemplar en su redacción la coordinación con los PIOC.

Con referencia al parágrafo III del art. 153 del proyecto de Carta Orgánica Municipal, falló en el siguiente sentido: “En la presente disposición, el gobierno autónomo municipal, establecerá las tarifas para el transporte público, en coordinación con el sector del transporte y las organizaciones sociales; sin embargo, si pretende referirse al ejercicio de la participación social, es importante que sea de manera amplia, y no circunscribirse únicamente a las organizaciones sociales, que si bien en la coyuntura actual, han adquirido notoriedad, debe tomarse en cuenta que no son los únicos actores sociales que ejercen el control y participación social.

Con relación al art. 162 del proyecto de Carta Orgánica, falló en el siguiente sentido: “La presente disposición, establece que los acuerdos y convenios suscritos por el alcalde deberán merecer previamente la autorización del Concejo Municipal, sobre el punto, la jurisprudencia constitucional a través de la DCP 0001/2013, estableció que: ‘Con referencia a los convenios, el art. 112.II de la LMAD, señala que: «Las entidades territoriales autónomas departamentales, regionales, municipales e indígenas originario campesinas podrán efectuar acuerdos y convenios aprobados por sus órganos deliberativos para la ejecución de programas y proyectos concurrentes en el ámbito de sus competencias». Por su parte el art. 133.I de la LMAD, dice: «Los acuerdos intergubernativos destinados al desarrollo para el ejercicio coordinado de sus competencias y la implementación conjunta de programas y proyectos podrán suscribirse entre entidades territoriales autónomas o entre éstas con el nivel central del Estado, Estos acuerdos serán vinculantes para las partes con fuerza de ley, una vez ratificados por sus respectivos órganos deliberativos».

Por tanto, la Norma Suprema, establece que: cuando se trata de convenios intergubernativos es necesaria la participación del órgano deliberativo de acuerdo a lo que establece la ley, unas veces mediante la aprobación y otras mediante la ratificación. De la misma manera que los contratos, se sugiere establecer una clasificación de aquellos convenios que sí precisen la aprobación del órgano deliberativo, y cuáles no’.

Con relación a los arts. 165 y 166 del proyecto de Carta Orgánica Municipal, se resolvió de la siguiente forma: “El art. 1 de la CPE, establece el carácter plurinacional del Estado, reconoce la existencia de las NPIOC y su inclusión y participación en la vida del Estado, reconoce la democracia comunitaria, y una serie de derechos en favor de éstos pueblos (art. 30 al 32 de la CPE) entre los que se destaca, el derecho a existir libremente y su libre determinación; ahora bien, el art. 62.I.10 de la LMAD, entre los contenidos mínimos que deben contener los Estatutos de Autonomía y las Cartas Orgánicas, dispone la existencia de un régimen de minorías; sin embargo, el estatuyente municipal, cuando incorpore un régimen de minorías y se refiera a los PIOC, debe cuidar que no vulneren derechos consagrados en la Ley Fundamental; como ocurre en el presente caso, ya que por un lado, la Carta Orgánica no es el instrumento adecuado para establecer la consolidación o no de un PIOC, por otro, no puede condicionarse el ejercicio de los derechos de éstos pueblos a un reconocimiento previo, derechos que se encuentran previstos en la Constitución Política del Estado, sin olvidar que los PIOC, se rigen por sus usos, costumbres, normas y procedimientos propios.

Respecto al art. 168 del proyecto de Carta Orgánica, falló en el siguiente sentido: “La presente disposición, se refiere a la equidad laboral que debe existir en el gobierno autónomo municipal, prerrogativa que es acorde a la Constitución Política del Estado; sin embargo, en la formulación de la norma, el estatuyente municipal ha incurrido en una inapropiada redacción, al referirse a: ‘los cargos electivos del municipio’, ya que debe entenderse que en un municipio, existen instituciones privadas y públicas que no necesariamente tienen dependencia del gobierno autónomo municipal, por lo tanto, otra será la normativa que regule ese aspecto en esas instituciones; en consecuencia, la readecuación de la norma debe observar los fundamentos desarrollados, ya que la equidad laboral es materia transversal en el desarrollo humano, que le compete a todos los niveles de gobierno.

Con relación al art. 171 del proyecto de Carta Orgánica Municipal, resolvió de la siguiente manera: “La presente disposición, también hace referencia a las personas con discapacidad, sin embargo emplea una terminología diferente para identificar a éste grupo de personas de la sociedad; la Constitución Política del Estado, en atención a la Convención Interamericana sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, emplea éste denominativo para identificar a las personas que poseen una o más discapacidades; consecuentemente, por el principio de sujeción a la Constitución Política del Estado, toda la normativa autonómica, debe guardar coherencia con la terminología empleada en la Norma Suprema, más aun, cuando como en el presente caso, podría resultar discriminatorio.

Respecto al art. 175 del proyecto de Carta Orgánica Municipal, resolvió en el siguiente sentido: "El art. 302.I.2 de la CPE., establece, que es competencia exclusiva de los Gobiernos Autónomos Municipales, ‘Planificar, promover el desarrollo humano en su jurisdicción’; es decir, que tiene la facultad legislativa, reglamentaria y ejecutiva sobre dicha materia; por tanto, los concejos municipales pueden legislar sobre la planificación y promoción en sus diferentes componentes, ello no implica, que puedan regular los derechos previstos en la Ley Fundamental por la prohibición prevista en el art. 109.II de la CPE; además, cuando la Carta Orgánica, pretenda establecer derechos, éstos deben estar relacionadas con el ejercicio de sus competencias. La Norma Suprema en su naturaleza garantista, le ha dedicado toda una sección al desarrollo de los derechos de las personas adultas mayores (arts. 67 al 69), de tal manera que, la regulación para el ejercicio de sus derechos, garantías y deberes y la institucionalidad para su protección, debe estar legislada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, para todo el territorio nacional.

Con relación al art. 182 del proyecto de Carta Orgánica Municipal, falló en el siguiente sentido: “Para ingresar al análisis de la presente disposición, es menester referirnos al artículo 181 del presente Proyecto, que se refiere a la reforma parcial de la Carta Orgánica Municipal, y establece que el proyecto de reforma parcial, será presentado ante el concejo municipal y éste será quien apruebe dichas reformas, seguidamente será sometido a referéndum municipal, previo control de constitucionalidad y entrará en vigencia cuando el Tribunal Electoral Plurinacional informe sobre los resultados y haya ganado el sí en la votación. 

El art. 275 de la CPE, establece de forma sucinta el procedimiento de elaboración de las Cartas Orgánica y de los Estatutos de Autonomía. La reforma total de la carta orgánica, debido a su naturaleza rígida, implica un procedimiento similar al de su elaboración; sin embargo, en la disposición analizada (art 181 reforma parcial), no se advierte la participación de la población.

Con referencia a la Cuarta Disposición Transitoria del proyecto de Carta Orgánica Municipal, resolvió en el siguiente sentido: "Por mandato del art. 8 inc. c) de la Ley 154, ‘Ley de clasificación y definición de impuestos y de regulación para la creación y/o modificación de impuestos de dominio de los gobiernos autónomos’, corresponde a los gobiernos autónomos municipales, el impuesto que tiene como hecho generador: ‘La transferencia onerosa de inmuebles y vehículos automotores por personas que no tengan por giro de negocio esta actividad, ni la realizada por empresas unipersonales y sociedades con actividad comercial’; consiguientemente, con la finalidad de establecer políticas de fomento tributario, el gobierno autónomo municipal puede disponer distintos incentivos; si bien, en la disposición objeto de análisis se advierten los elementos descritos, no existe claridad en la redacción de la norma, lo que genera ambigüedad y daría lugar a interpretaciones arbitrarias, vulnerando de esa manera el principio de seguridad jurídica previsto en el art. 9.2 de la CPE.