AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 13/2021. 7 DE DICIEMBRE DE 2022. CINCO VOTOS DE LAS MINISTRAS NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ Y ANA MARGARITA RÍOS FARJAT, Y LOS MINISTROS JUAN LUIS GONZÁLEZ ALCÁNTARA CARRANCÁ, JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO Y ALFREDO GUTIÉRREZ OR

89. El concepto de ejecución extrajudicial no está regulado en algún tratado o convención. Sin embargo, existen una serie de parámetros y directrices contenidos en instrumentos de soft law que dan contenido a la expresión "ejecución extrajudicial". En efecto, estos instrumentos incursionan en cuestiones de prevención, investigación judicial, investigación médico–legal, medios probatorios y procedimientos judiciales en las llamadas ejecuciones extrajudiciales.(120)

90. La expresión "ejecución extrajudicial" es de creación doctrinal derivado de los mandatos, informes de los relatores especiales, así como de los principios y manuales de prevención e investigación expedidos por la Organización de las Naciones Unidas. La doctrina(121) hace una diferenciación entre una ejecución extrajudicial, una masacre,(122) una ejecución sumaria(123) y ejecuciones inmersas en crímenes de guerra, de lesa humanidad o genocidio.(124)

91. La ejecución extrajudicial no está regulada por normas de origen interno, expresas en el Derecho Mexicano. Sin embargo, sí está contemplada por normas de origen externo, las cuales protegen el derecho a no ser privado de la vida arbitrariamente. No es válido sostener que ante la falta de fundamentación expresa de una ejecución extrajudicial en normas de origen interno, no se pueda sancionar dicha conducta, ya que se priva indebidamente de la vida humana. Lo anterior no significa una transgresión al principio de taxatividad, ya que no se están castigando conductas no tipificadas en leyes penales, sino que, como se demostrará a continuación, se le está dando un tratamiento adecuado a una conducta que ya está tipificada como delito, con el objetivo de llevar a cabo una mejor investigación. En efecto, la investigación de una ejecución extrajudicial a la luz de instrumentos internacionales puede tener un impacto positivo.

92. No obstante que no existe una conducta tipificada como ejecución extrajudicial, esta Primera Sala considera oportuno enunciar los alcances de esta práctica, debido a que el Protocolo de Minnesota regula diversas directrices bajo supuestos de privaciones de la vida cometidas por miembros del Ejército. Es decir, a nivel internacional, existen diversos parámetros de gran utilidad para las autoridades que investigan privaciones de la vida en manos de agentes del Estado. Por ejemplo, el Protocolo de Minnesota está diseñado para investigar la muerte que pudo haber sido causada por actos u omisiones del Estado, de sus órganos o agentes, o puede ser atribuible al Estado. 93. La doctrina, en artículos específicos,(125) refiere que una ejecución extrajudicial o arbitraria se provoca en las siguientes circunstancias:

- Muerte como consecuencia del uso de la fuerza por funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, cuando ese uso no obedece a los criterios de necesidad, racionalidad y proporcionalidad.

- Muerte como consecuencia de un ataque por agentes del Estado en operaciones militares o policiales sin que medie ninguna justificación legal amparada por el derecho internacional.

- Muerte de una persona detenida, resultado de las condiciones inadecuadas de su privación de la libertad o en circunstancias poco claras que pongan en entredicho el deber de garantía del Estado. Si esa privación de la libertad es ilegal, se estaría ante un concurso entre una detención arbitraria y el homicidio.

- Muerte como resultado de una desaparición forzada cometida por agentes del Estado, así no aparezca el cuerpo de la víctima o sólo si aparecen algunos de sus restos. En esta situación, la ejecución concurre con la desaparición forzada con el concurso de delitos como la desaparición y el homicidio.

- Muerte como resultado de torturas y otros tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes perpetradas por agentes del Estado. Aquí, también se produce otro concurso de delitos entre la tortura y el homicidio.

94. De lo anteriormente expuesto se advierte que no existe una sola definición de la expresión ejecución extrajudicial. Sin embargo, esta Primera Sala considera que hay elementos comunes en esta práctica, como son los siguientes: 1) privación arbitraria de la vida de una o más personas, 2) cometida por agentes del Estado encargados de realizar tareas de seguridad y 3) dicha privación de vida se puede realizar mediante acción u omisión por parte de los agentes del Estado, o bien, por particulares bajo su orden, complicidad, tolerancia o aquiescencia. No hay duda de que una ejecución extrajudicial es una violación al derecho a la vida.(126)

95. La expresión ejecución extrajudicial ha tenido un constante desarrollo en el plano internacional. En 1982 el presidente de la Comisión de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas nombró al primer relator para investigar las "ejecuciones sumarias y arbitrarias" sin referirse a las ejecuciones "extrajudiciales". En 1992, el relator Bacre Waly presentó su primer informe bajo la denominación "ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias". Desde dicho documento hasta el más reciente realizado por el relator Morris Tidbak-Binz y presentado en 2021, han llevado como nombre "Informe del Relator Especial sobre las ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias."(127) Sin embargo, es importante mencionar que los dos instrumentos más importantes de la Organización de las Naciones Unidas en esta materia no llevan en su título la expresión "ejecución extrajudicial",(128) no obstante que en su contenido hacen constantes referencias a dicha expresión.

96. Ahora bien, dichos informes se emiten cada año por relatores de la Organización de las Naciones Unidas. Estos documentos son aceptados por la mayoría de los países del mundo, no solamente enviando y recibiendo comunicaciones, sino que también a través de visitas in situ y recomendaciones que cada Estado, en su caso, acepta.(129) Por ejemplo, en México, los relatores para las ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias han realizado dos visitas por invitación del gobierno mexicano. La primera con Asma Jahangir del 12 al 24 de julio de 1999; mientras que la segunda, con Christof Heyns del 22 de abril al 2 de mayo de 2013.

97. En el Informe de la relatora Asma Jahangir(130) producto de la visita de (sic) a México en 1999, resaltó las ejecuciones extrajudiciales en Acteal de 1997, el Bosque en 1998 en Chiapas, en Aguas Blancas de 1995 y el Charco en 1998 en Guerrero. Por lo que hace al Informe del relator Christof Heyns(131) producto de la visita a México en 2013, destacó que a los soldados que realizan labores policiales les cuesta mucho renunciar al paradigma militar. Por lo general, la forma en que han sido adiestrados hace que no sean aptos para mantener el orden público. El principal objetivo de un cuerpo militar es someter al enemigo valiéndose de la superioridad de su fuerza, mientras que el enfoque de derechos humanos, que debe ser el criterio para juzgar cualquier operación policial, se centra en la prevención, la detención, la investigación y el enjuiciamiento, y sólo contempla el uso de la fuerza como último recurso, permitiendo el recurso a la fuerza letal únicamente para evitar la pérdida de vidas humanas.

98. El Relator Especial advirtió que la aplicación de un enfoque militar al mantenimiento de la seguridad pública puede crear una situación en que la población civil se vea expuesta a toda una serie de atropellos. Además, no hay suficiente rendición de cuentas por esos actos en el sistema de justicia militar, el cual carece de independencia y transparencia y ha sido sistemáticamente incapaz de enjuiciar de manera efectiva a los soldados acusados de haber cometido abusos graves. Estos problemas son particularmente acuciantes en México y deben ser objeto de medidas inmediatas.

99. Asimismo, se informó al Relator Especial que, entre 2006 y abril de 2013, de las 52 recomendaciones formuladas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en relación con vulneraciones del derecho a la vida, 39 estaban dirigidas a la Secretaría de Defensa Nacional y la Secretaría de Marina. Así pues, 3 de cada 4 recomendaciones de la CNDH relativas al derecho a la vida estaban dirigidas a las Fuerzas Armadas. El Relator Especial consideró que este dato, sumamente revelador, pone de manifiesto los riesgos que conlleva la asignación de tareas de protección de la seguridad pública a cuerpos militares.

100. También destacó que, en virtud del Derecho Internacional, son atentados contra el derecho a la vida tanto el hecho de que agentes del Estado, por ejemplo, los miembros de las fuerzas del orden, quiten la vida a una persona como el hecho de que el Estado no actúe con la debida diligencia para prevenir los homicidios perpetrados por agentes no estatales. Las vulneraciones del derecho a la vida también son el resultado de que no se investigue ni se identifique debidamente a los responsables y que no se les exija que rindan cuentas de sus actos ni se otorgue reparación a las víctimas. El Relator Especial recordó que en tales circunstancias la impunidad constituye en sí una violación del derecho a la vida por el Estado e instó a México a que pusiera fin a la impunidad en todo el país.

101. Por su parte, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha emitido diversos documentos en donde hace alusión a la expresión "ejecución extrajudicial". Destaca, por ejemplo, la publicación denominada "Situación de derechos humanos en México"(132) en donde se encuentra un apartado específico para el fenómeno de las "ejecuciones extrajudiciales". En dicho documento, la Comisión Interamericana refirió que, en audiencia pública sobre denuncias de ejecuciones extrajudiciales en México realizada en octubre de 2015, organizaciones de la sociedad civil indicaron que la Secretaría de la Defensa Nacional informó que entre 2007 y 2012, en supuestos eventos de "agresiones en contra de personal militar", fallecieron 158 elementos militares y 2, 959 "presuntos agresores" civiles.

102. Asimismo, indicaron que, por cada elemento militar fallecido, murieron 18.7 civiles. Otras cifras oficiales recabadas por las organizaciones indicarían que, en el periodo del 13 de enero de 2007 al 5 de abril 2014, en el curso de supuestos enfrentamientos, murieron 3,967 personas civiles. También reportaron que murieron 209 militares del 13 de enero de 2007 al 30 de octubre de 2014 (una proporción de 19 civiles o más fallecidos por cada elemento militar fallecido).

103. También se señaló que, en el caso de la Secretaría de Marina, las organizaciones indicaron que ésta reportó un total de 140 enfrentamientos en los años 2012, 2013 y 2014. En dichos enfrentamientos se reportaron 296 civiles y 14 marinos muertos, además de 10 civiles y 60 marinos heridos. Según las cifras totales citadas por la Secretaría de Marina, murieron 21.1 civiles por cada marino fallecido. Las organizaciones indicaron también que mientras que para los marinos era 4.3 veces más probable resultar herido que fallecer, para una persona civil era 29.6 veces más probable fallecer que sobrevivir herida. Según las organizaciones de la sociedad civil, al desglosar estos totales por enfrentamientos concretos, la Secretaría de Marina sólo dio cuenta de 109 supuestos enfrentamientos, resultando muertos 193 civiles y 3 elementos marinos, es decir, 64.3 civiles muertos por cada elemento marino fallecido. Asimismo, en los últimos tres meses de 2014, la Secretaría de Marina informó que murieron 25 civiles, sin existir dato alguno de marinos fallecidos o heridos, o de civiles heridos.

104. En audiencia pública ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sobre Denuncias de ejecuciones extrajudiciales en México, organizaciones de la sociedad civil señalaron que entre el 1 de diciembre de 2006 y el 31 de diciembre de 2014, elementos de la Secretaría de la Defensa Nacional y la Secretaría de Marina participaron en más de 3500 enfrentamientos armados. Según datos proporcionados por estas dos instituciones, más de 4000 civiles fueron privados de la vida por las Fuerzas Armadas mexicanas en el mismo periodo. La CIDH observó que entre 2006 y abril de 2013, de las 52 recomendaciones emitidas por la CNDH con relación a vulneraciones al derecho a la vida, 39 estaban dirigidas a la Sedena y la Semar. Es decir, 3 de cada 4 recomendaciones de la CNDH relativas al derecho a la vida estaban dirigidas a las Fuerzas Armadas. Estas cifras realzan la preocupación expresada por la CIDH de que las Fuerzas Armadas participen en tareas de seguridad ciudadana, las cuales deberían ser de competencia de las fuerzas civiles de seguridad.

105. Asimismo, se indicó que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha sido informada que las Fuerzas Armadas frecuentemente intentan alterar la escena del crimen para hacer aparecer que cualquier incidente con personas civiles aparezca como producto de una confrontación. Al respecto, es a través de la administración de justicia que se podría determinar si estas muertes fueron o no ejecuciones extrajudiciales o resultado de un uso excesivo y desproporcionado de la fuerza letal. Sin embargo, los altos índices de impunidad para todos los crímenes se repiten en relación con los operativos de las fuerzas policiales y militares, con lo cual es imposible contar con números y estadísticas confiables sobre la incidencia del grave problema de la privación ilegítima de la vida por parte de las fuerzas de seguridad del Estado.

106. Las recomendaciones específicas(133) de la Comisión Interamericana respecto a las ejecuciones extrajudiciales en México, fueron las siguientes. En cualquier acto en donde haya privación de la vida por integrantes de las fuerzas de seguridad, se debe de realizar una averiguación e investigación exhaustiva conforme a los estándares internacionales, que las investigaciones desde la escena del crimen sean procedidas por peritos no integrantes de organismos policiales o militares. También, se debe asegurar que las Fuerzas Armadas registren las cifras sobre personas muertas y heridas en sus operaciones y que se abran las investigaciones correspondientes cuando corresponda. Asimismo, se debe establecer un registro nacional sobre la localización de restos no identificados inhumados en panteones de todo el país con causa de muerte violenta.

107. Por otra parte, se recomendó la búsqueda de fosas clandestinas en Estados que han registrado altos niveles de violencia. Además, se recomendó la creación de una institución nacional autónoma de servicios forenses que cuente con infraestructura adecuada, suficientes recursos humanos y financieros, y protocolos estandarizados aplicables a nivel nacional. Se manifestó la conveniencia de realizar todos los procesos de exhumación e identificación de restos con apego estricto al trato digno de los familiares de las víctimas por parte de las autoridades de todos los niveles de gobierno involucradas en el proceso.(134)

108. Ahora bien, como se ha evidenciado en páginas anteriores, la Corte Interamericana en numerosos precedentes ha hecho referencia a la expresión "ejecución extrajudicial". Asimismo, ha ordenado una correcta investigación de los hechos con base en el Protocolo de Minnesota.

109. Tanto los informes especiales de ejecuciones sumarias o arbitrarias de 1982 a 1990 y los Informes Especiales de ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias de 1992 a 2016, tienen su fundamento sustantivo en el derecho a la vida. Como ya se ha mencionado, este derecho está consagrado en el artículo 3 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, artículo 6.1 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, y en instrumentos regionales como el artículo 1 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y el artículo 4.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

110. Esta Primera Sala concluye que, independientemente de la denominación que se utilice, la privación de la vida por parte de miembros del Ejército Mexicano es un fenómeno que amerita que se tomen en cuenta diversos factores. En efecto, el Protocolo de Minnesota pueda ser conveniente en la investigación de privaciones de la vida por parte de miembros del Ejército Mexicano. Lo anterior, porque dicho protocolo toma una serie de factores que pueden ser importantes para llevar a cabo una investigación efectiva y seria.

111. Por ejemplo, el Protocolo de Minnesota en su regla 28 indica que las personas encargadas de realizar las investigaciones, al igual que los mecanismos de investigación deben ser independientes de influencias indebidas. Además, no deben de ser percibidos como tales, sino que deben ser independientes desde el punto de vista institucional y formal, en la teoría y en la práctica, en todas las etapas. Las investigaciones deben ser independientes de los presuntos culpables y de las unidades, instituciones u organismos a las que pertenezcan.

112. Asimismo, las investigaciones de homicidios presuntamente relacionados con miembros de las fuerzas del orden, por ejemplo, se deben llevar a cabo sin ninguna influencia indebida que pueda derivarse de las jerarquías institucionales y cadenas de mando. Las investigaciones de violaciones graves de los derechos humanos, como las ejecuciones extrajudiciales y la tortura, deben realizarse bajo la jurisdicción de los tribunales civiles ordinarios.

113. Como se demostrará a continuación, existen reglas de derecho internacional que obligan a las autoridades competentes a realizar investigaciones efectivas en caso de ejecuciones extrajudiciales.