DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0117/2016

Con referencia al art. 1.I del proyecto de Carta Orgánica, se falló en el siguiente sentido: “La disposición cuestionada hace referencia a la naturaleza jurídica del proyecto de la Carta Orgánica y se refiere a ésta, cual si se tratase de una norma ‘superior y constitucional’, extremo que ya fue objeto de análisis por parte de este Tribunal en el control previo de constitucionalidad de otros proyectos de cartas orgánicas, así la DCP 0087/2014 de 19 de diciembre, con referencia a dicho punto sostuvo lo siguiente: ‘El art. 410.II de la Ley Fundamental, establece que: «La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa» en este sentido la SC 0019/2005 de 7 de marzo, haciendo referencia al art. 228 de la CPE abrog, constituido en antecedente del actual art. 410.II de la Norma Suprema, en la parte referida sostuvo que: «La norma consignada en esta disposición constitucional proclama dos principios fundamentales: a) el principio de la supremacía constitucional, que consiste en que el orden jurídico y político del Estado está estructurado sobre la base del imperio de la Constitución que obliga por igual a todos, los gobernantes y gobernados; y b) el principio de la jerarquía normativa, que consiste en que la estructura jurídica de un Estado se basa en criterios de niveles jerárquicos que se establecen en función de sus órganos emisores, su importancia y el sentido funcional. Significa que se constituye una pirámide jurídica en la que el primer lugar o la cima ocupa la Constitución como principio y fundamento de las demás normas jurídicas».

El uso de la noción de «autonómica superior y constitucional» para designar a la Carta Orgánica, peca de excesivo y puede llevar a confusiones al momento de su aplicación; ya que así como se otorga a las cartas orgánicas al igual que a los estatutos autonómicos, el carácter de normas institucionales básicas de las ETA (art. 60.I de la LMAD) al señalar que dichas disposiciones son «…la norma institucional básica de las entidades territoriales autónomas, de naturaleza rígida, cumplimiento estricto y contenido pactado, reconocida y amparada por la Constitución Política del Estado como parte integrante del ordenamiento jurídico, que expresa la voluntad de sus habitantes, define sus derechos y deberes, establece las instituciones políticas de las entidades territoriales autónomas, sus competencias y financiación de éstas…».

Por ello se debe entender una norma superior, suprema o ley fundamental, que es la propia Constitución Política del Estado, a la cual todos los niveles de gobierno (nacional y las ETA) deben lealtad y subordinación al constituirse en el eje de unidad del Estado; es decir, es el elemento que permite la coexistencia de la diversidad y pluralidad con la unidad, en un gobierno concentrado y a la vez distribuido.

Por consiguiente, el adjetivo de Norma Suprema o Fundamental está reservado para la Constitución Política del Estado, en razón de la primacía de la que goza frente a cualquier otra disposición normativa según prevé el enunciado del art. 410.II de la CPE, reservándose el término de «normas institucionales básicas» tanto a los estatutos autonómicos como a las cartas orgánicas’.

Por su parte, la DCP 0021/2015 de 16 de enero, complementó dicho fundamento señalando que: ‘Por otro lado, se debe recordar que el art. 410.II de la CPE, señala que: «La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa». En ese marco, si el estatuyente le asigna la cualidad de «superior» a la norma institucional básica, puede interpretarse que trata de establecer esta norma por encima de la norma constitucional, cuestión claramente contraria a lo dispuesto en el art. 410.II de la Norma Suprema. Sin embargo, la cualidad de «superior» podría entenderse en el marco del sistema de fuentes internas del municipio, es decir, que podría interpretarse como un mandato que ratifica la prelación y preminencia respecto de las demás normas autonómicas, en concordancia con el art. 60.II de la LMAD.

Finalmente, el estatuyente califica a la norma institucional básica institucional como «constitucional», cuestión que puede ser interpretada a partir del mandato 275 de la CPE, mandato garante de la elaboración cualificada de la norma institucional básica, es decir, que podría determinarse como «constitucional» por existir un mandato expreso en la Constitución Política del Estado respecto a este tipo de normas. Incluso podría interpretarse como un postulado de sujeción a la norma constitucional. Sin embargo; la calidad de «constitucional» añadida al denominativo de «norma institucional básica», también puede ser interpretada como una validación estatutaria de la constitucionalidad de los contenidos de la Carta Orgánica, cuestión que sería contraria a los arts. 202 y 275 de la CPE, que señala al Tribunal Constitucional Plurinacional, como único garante de la validación y contrastación constitucional. Finalmente, la calidad de «constitucional» puede ser interpretada como una pretensión de establecer a la Carta Orgánica como parte del bloque de constitucionalidad, cuestión contraria al art. 410 de la CPE’.

La DCP 0030/2016, con referencia al art. 3 del proyecto de Carta Orgánica, se falló en el siguiente sentido: “La disposición objeto de estudio, establece la naturaleza de la autonomía municipal, en esa intención, en su parte final, hace referencia a la Carta Orgánica como una fuente de asignación competencial.

Con referencia al art. 4 del proyecto de Carta Orgánica, se falló en el siguiente sentido: “La disposición citada, establece la adopción de la forma de gobierno democrática, participativa, representativa y comunitaria con equidad de género, por parte del municipio de Omereque; disposición que a partir del uso inadecuado del término ‘adopta’ resulta incompatible con el art. 11 del texto constitucional.

Inicialmente y con la finalidad de comprender en esencia la problemática que genera el uso del término ‘adopta’ en la presente disposición, es necesario precisar y diferenciar entre lo que se entiende por ‘forma de Estado’ y ‘forma o sistema de gobierno’, así la primera está referida a: ‘…la manera en la que se estructuran y relacionan entre sí los componentes más básicos que conforman el Estado en su conjunto; es decir, el Estado en tanto formación sociopolítica compleja compuesta por población, territorio y poder público, y cómo se gestiona la soberanía tanto en sus relaciones externas como internas (enunciado éste último que nos remite a la noción de régimen político). Mientras que el ‘sistema de gobierno’ se constituye en un concepto más acotado y de carácter esencialmente instrumental, ya que designa a la manera en la que se organiza específicamente uno de los elementos básicos del Estado, el llamado poder político formal, poder público, o simplemente gobierno’ (DCP 0026/2013 de 29 de noviembre).

Así, por disposición del art. 1 de la CPE, Bolivia adopta una forma de Estado, como ‘…Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país’; y una forma o sistema de gobierno sustentada en valores altamente democráticos, con la vigencia de un sistema de democracia plural y de frenos y contrapesos plasmados en los arts. 11 y 12 de la CPE.

En esa lógica el art. 11 de la CPE, establece: ‘I. La República de Bolivia adopta para su gobierno la forma democrática participativa, representativa y comunitaria, con equivalencia de condiciones entre hombres y mujeres. II. La democracia se ejerce de las siguientes formas, que serán desarrolladas por la ley: 1. Directa y participativa, por medio del referendo, la iniciativa legislativa ciudadana, la revocatoria de mandato, la asamblea, el cabildo y la consulta previa. Las asambleas y cabildos tendrán carácter deliberativo conforme a ley’; por su parte el art. 12 de la CPE señala: ‘I. El Estado se organiza y estructura su poder público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral. La organización del Estado está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos. II. Son funciones estatales la de Control, la de Defensa de la Sociedad y la de Defensa del Estado. III. Las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables entre sí’.

El sistema o forma de gobierno que expresan las disposiciones constitucionales citadas, son de carácter general, aplicables en todos los niveles de gobierno, tanto nacional como subnacionales, con ciertas peculiaridades en el caso de la autonomía indígena originaria campesina (AIOC), que se rigen por sus propios sistemas políticos; por lo mismo, el art. 12 de la LMAD en esa misma línea al referirse a la forma de gobierno de las autonomías, señala: ‘I. La forma de gobierno de las entidades territoriales autónomas es democrática, participativa, representativa y comunitaria allá donde se la practique, con equidad de género. II. La autonomía se organiza y estructura su poder público a través de los órganos legislativo y ejecutivo. La organización de los gobiernos autónomos está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos. III. Las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables entre sí. IV. El gobierno de las autonomías indígena originario campesinas se ejercerá de acuerdo al Art. 296 de la Constitución Política del Estado’; como se advierte, la disposición descrita, se constituye en una norma de aplicación directa en los gobiernos autónomos, que tiene su fuente en los arts. 11 y 12 de la CPE.

Con relación al párrafo introductorio y el inc. c) del art. 13 del proyecto de Carta Orgánica Municipal, se falló de la siguiente forma: “El art. 13, en su contenido desarrolla la naturaleza de las competencias exclusivas, concurrentes y compartidas, identificando como su fuente generadora a la Constitución Política del Estado, la Carta Orgánica y la Ley, este último extremo resulta incompatible con los arts. 297 y 410.I de la CPE.

El art. 1 de la CPE, señala que: ‘Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomía. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país’; a partir de ese postulado constitucional, se tiene al régimen autonómico como uno de los cimientos del nuevo Estado Plurinacional, así la SCP 2055/2012 señaló: ‘se edifica en una nueva organización territorial y en una diferente distribución de poder público a nivel territorial, lo que implica el ejercicio por parte de las entidades territoriales autónomas de atribuciones y competencias que antes pertenecían al nivel central del Estado’. La Constitución Política del Estado, se constituye en el instrumento de cohesión y convivencia de la sociedad boliviana de contenido jurídico y político y fuente de producción normativa, ahí radica la esencia de su primacía frente al ordenamiento jurídico y en ese orden de ideas, el constituyente ha materializado en la Ley Fundamental el tipo de estado, y en su tercera parte ha definido su configuración autonómica, donde destaca, la definición y distribución de competencias, efectivizando un sistema de reparto del poder político y administrativo entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales.

Con referencia al inciso a) del art. 23 del proyecto de Carta Orgánica, se falló en el siguiente sentido: “La disposición citada, al definir la naturaleza de la facultad legislativa, se extralimita al establecer que ésta, recae también sobre la capacidad de emitir Resoluciones Municipales, extremo que vulnera la naturaleza autonómica prevista en los arts. 272 y 283 de la CPE.

La Constitución Política del Estado, ha definido al Estado con autonomías y a partir de ello, estableció su naturaleza y toda su configuración, contenida esencialmente en su art. 272 y para la autonomía municipal en el art. 283, ambas disposiciones constitucionales, develan la naturaleza del régimen autonómico y en particular la municipal, que entre otros aspectos, muestran como elemento configurador el ejercicio de las facultades autonómicas (legislativa, fiscalizadora, deliberativa, ejecutiva y reglamentaria) por parte de sus órganos de gobierno. Con referencia a la facultad legislativa entiéndase a ésta como la capacidad de crear normas de carácter general e imperativas emanadas del Estado o bien como lo definió la SCP 1714/2012: ‘…como un poder de hacer, expresa en el ámbito legislativo la potestad de los órganos representativos de emitir leyes de carácter general y abstracto, cuyo contenido es normativo sobre determinada materia. En su sentido formal, este acto de emitir leyes debe provenir de un ente u órgano legitimado, es decir, representativo: Asamblea Legislativa o Asambleas legislativas de las entidades territoriales autónomas con potestad de emitir leyes en las materias que son de su competencia. Cabe destacar, que esta potestad legislativa para las entidades territoriales no se encuentra reducida a una facultad normativo-administrativa, dirigida a la promulgación de normas administrativas que podrían interpretarse como decretos reglamentarios, pues esta interpretación no sería acorde al nuevo modelo de Estado compuesto…’.

En el nuevo Estado con autonomías, existe un quiebre del ejercicio de la facultad de legislativa –tradicionalmente detentada en el nivel central estatal– hacia el nivel autonómico, los sujetos creadores de leyes no sólo se encuentran en el Órgano Legislativo Plurinacional materializada en la Asamblea Legislativa Plurinacional (Senadores y Diputados), sino también, en las Asambleas Departamentales (Asambleístas Departamentales), Concejos Municipales (Concejales Municipales) y AIOC (Institucionalidad Legislativa Indígena), de ese modo, se constituye una pluralidad de legisladores; de ello se concluye que: ‘La facultad legislativa está referida específicamente a la capacidad de emitir normas con rango de ley, de esta forma, considerando que las ordenanzas y las resoluciones se constituyen en normas administrativas de gestión interna no pueden ser asumidas como parte de la facultad legislativa que asiste al Concejo Municipal’ (DCP 0003/2014 de 10 de enero).

Respecto al inc. 9) del art. 24.I del proyecto de Carta Orgánica, se falló de la siguiente manera: “La disposición señalada, entre otras cosas, establece la atribución en favor del Concejo Municipal, de autorizar los viajes de la Alcaldesa o Alcalde, extremo que resulta incompatible con el art. 12.I de la CPE.

En el análisis de incompatibilidad del art. 4 del proyecto de Carta Orgánica Municipal de Omereque, se dejó establecido que uno de los pilares sobre los que descansa el sistema de gobierno del Estado Plurinacional, es el sistema de frenos y contrapesos, reflejado en el art. 12.I de la CPE, que establece la independencia, separación, coordinación y cooperación de órganos, como la base de la organización y funcionamiento del Estado; sistema de gobierno, que como también se apuntó, rige en todos los niveles de gobierno (central y autonómico); consecuentemente, el sistema de frenos y contrapesos también regula la organización y funcionamiento de los órganos de los gobiernos subnacionales (art. 12.II LMAD).

Como parte del ejercicio de sus facultades y de las actividades emergentes de la gestión pública, es habitual que el ejecutivo municipal, desarrolle una serie de acciones –de relacionamiento, gestiones administrativas, de hermanamiento, protocolares, convencionales, etc.– fuera de su jurisdicción municipal; en relación a ello, la norma cuestionada, dispone una autorización previa por parte del Concejo Municipal para los viajes que realice la alcaldesa o alcalde municipal, sin precisar, los límites territoriales; es decir, si trata de viajes fuera de la sede del gobierno municipal, del territorio municipal, departamental o nacional, esa imprecisión, genera ambigüedad en la norma y afecta el principio de seguridad jurídica que deben reflejar las normas jurídicas; por otro lado, la norma analizada devela un cierto nivel de supremacía del órgano legislativo sobre el ejecutivo, ya que se constituye en la instancia de autorización, extremo que no es concebible en un régimen democrático, adoptado por el Estado boliviano en su totalidad; lo contrario implicaría neutralizar, condicionar, estorbar, incluso impedir el ejercicio de las funciones del órgano ejecutivo; en ese orden de ideas, se puede sostener que el ejercicio de una función propia de un órgano nunca puede quedar condicionada a la vigilancia de otro órgano, pues si ello fuera posible entonces sería también viable abusar de esa facultad, afectando de sobremanera el principio de independencia y separación de órganos.

Sin embargo de ello, no es posible concebir una separación de órganos tajante y absoluta, porque entonces quedaría reducida la vigilancia de los demás órganos, por lo cual debe procurarse un equilibrio, claro ejemplo de ello, es el art. 173 de la CPE, cuando dispone que: ‘La Presidenta o el Presidente del Estado podrá ausentarse del territorio boliviano por misión oficial, sin autorización de la Asamblea Legislativa Plurinacional hasta un máximo de diez días’; esta norma constitucional denota claramente la vigencia del principio de independencia y separación de órganos equilibrada.

Respecto al inc. 10) del art. 24.I del proyecto de Carta Orgánica, falló de la siguiente manera: “La disposición citada, faculta al órgano legislativo la designación de la alcaldesa o alcalde interino en caso de ausencia temporal o definitiva, extremo que resulta incompatible con el art. 286 de la CPE.

II. En caso de renuncia o muerte, inhabilidad permanente o revocatoria de la máxima autoridad ejecutiva de un gobierno autónomo, se procederá a una nueva elección, siempre y cuando no hubiere transcurrido la mitad de su mandato. En caso contrario, la sustituta o sustituto será una autoridad ya electa definida de acuerdo al Estatuto Autonómico o Carta Orgánica según corresponda’; esta prerrogativa constitucional, establece y regula dos figuras, la ausencia temporal y la definitiva del ejecutivo municipal y tienen como punto de coincidencia, al estatuto autonómico o carta orgánica, como la norma que vaya a establecer la sustitución del cargo en ambos casos; en esa línea de interpretación, la norma prevé una sustitución temporal y una definitiva.

La norma autonómica cuestionada, también prevé la sustitución temporal o definitiva del ejecutivo municipal; sin embargo, incurre en una contradicción en sí misma, ya que en ambos casos solo prevé una designación interina, extremo que es sostenible cuando se produzca una ausencia definitiva y no sea posible llevar un nuevo proceso eleccionario, conforme el art. 286 de la CPE.

Respecto al inc. 19) del art. 24.I del proyecto de Carta Orgánica, se falló de la siguiente manera: “La disposición referida faculta al órgano legislativo la aprobación de un reglamento de honores, distinciones y condecoraciones municipales, disposición que resulta incompatible con el art. 12.I de la CPE.

En proyectos de cartas orgánicas que contenían regulaciones similares y que fueron sometidas a control previo de constitucionalidad, se declaró su incompatibilidad constitucional, bajo el siguiente argumento: ‘…conviene profundizar en el estudio de las facultades legislativa y reglamentaria, a las que en su conjunto podríamos denominar como capacidades normativas o regulatorias, pues tienen como finalidad el emitir normas en el más amplio sentido del término para regular determinados hechos o actos con repercusiones jurídicas.

De esta forma, las facultades regulatorias del Concejo Municipal son en realidad de dos tipos: a) Las legislativas propiamente dichas, es decir, la capacidad de emitir leyes propiamente dichas; y, b) Las reglamentarias, pero en este caso de carácter interno, restringidas solo a viabilizar el ejercicio de sus atribuciones y competencias propias del órgano. Por ejemplo, la aprobación del Reglamento de Debates del Pleno y las Comisiones del Concejo Municipal.

Por su parte, las facultades normativas del Órgano Ejecutivo municipal se limitan al ámbito de lo estrictamente reglamentario, pero dentro del cual se identifican importantes matices y que se materializan en: 1) Una capacidad reglamentaria de carácter general, es decir, que deviene en reglamentos de observancia obligatoria para todos los estantes y habitantes del territorio municipal, emitidas con la finalidad esencial de viabilizar el cumplimiento de las leyes municipales; y, 2) Una capacidad reglamentaria de carácter interno destinada a permitir el ejercicio de sus atribuciones propias. Por ejemplo, la aprobación de un Reglamento de viáticos para los funcionarios del Ejecutivo’ (DCP 0088/2014 de 19 de diciembre); por otro parte, el art. 45.I inc. 25) del mismo proyecto, establece que el ejecutivo municipal, será quien aplique el reglamento de honores, distinciones y condecoraciones municipales previsto en la norma analizada; bajo esa lógica, un reglamento aprobado unilateralmente por el órgano legislativo, no puede tener incidencia sobre el órgano ejecutivo, porque afectaría su independencia, lo cual no ocurre cuando una ley sea el instrumento normativo que regule una determinada materia, en este caso, la otorgación de honores, distinciones y condecoraciones municipales, ya que se trata de una norma de carácter general. 

Respecto al inc. 20 del art. 24.I del proyecto de Carta Orgánica, se falló de la siguiente manera: “La disposición autonómica referida, atribuye al Concejo Municipal, la elaboración de una ley municipal para el registro de personalidad jurídica de organizaciones territoriales de base, asociaciones comunitarias y otras, este extremo, resulta incompatible con los arts. 1, 3 y 272 de la CPE.

En principio, cabe señalar que la denominación de Organizaciones Territoriales de Base (OTB), fue implantada por la Ley 1551 de 20 de abril de 1994, en alusión a las comunidades campesinas, pueblos indígenas y juntas vecinales, que requerían un registro previo de su personalidad jurídica para ser reconocidos como sujetos de derechos; con la vigencia de la nueva Constitución Política del Estado, ha cambiado el modelo de Estado, que se estructura a partir del pluralismo como elemento fundante, ello ha dado lugar al surgimiento de un nuevo ordenamiento jurídico, un claro ejemplo es la Ley Marco de Autonomías y Descentralización ‘Andrés Ibáñez’, que ha derogado a la citada Ley de Participación Popular, justamente, porque no responde al nuevo orden constitucional; consiguientemente, pretender mantener la denominación  –figura– de ‘Organizaciones Territoriales de Base’ implica un desconocimiento de la condición plurinacional del nuevo Estado boliviano.

El art. 272 de la CPE, al establecer la cualidad autonómica señala: ‘La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones’, como se advierte el ejercicio de las facultades autonómicas queda circunscrita al ámbito jurisdiccional y competencial de cada ETA; consecuentemente, el ejercicio de una facultad autonómica sobre una competencia que no ha sido asignada a una ETA, vulnera la cualidad autonómica prevista en el art. 272 de la CPE, tal cual ocurre en el presente caso, ya que el Concejo Municipal de Omereque, pretende ejercer su facultad legislativa sobre una competencia que ha sido asignada en el catálogo competencial constitucional a los gobiernos autónomos departamentales conforme prevén el art. 300.I.12 y 13 de la CPE.

Respecto al inc. 38) del art. 24.I del proyecto de Carta Orgánica, se falló de la siguiente manera: “La disposición objeto de cuestionamiento, atribuye al Concejo Municipal, la aprobación de restricciones administrativas y de servidumbre a la propiedad y establece que ésta atribución la ejercerá en coordinación con las organizaciones sociales y en respeto a usos y costumbres, este último extremo resulta incompatible con el art. 13.I, 14 y 241 de la CPE.

El art. 241 de la CPE, establece: ‘I. El pueblo soberano, por medio de la sociedad civil organizada, participará en el diseño de las políticas públicas. II. La sociedad civil organizada ejercerá el control social a la gestión pública en todos los niveles del Estado, y a las empresas e instituciones públicas, mixtas y privadas que administren recursos fiscales (…) IV. La ley establecerá el marco general para el ejercicio del control social’.

La Constitución Política del Estado, ha dotado a las bolivianas y bolivianos el derecho a la ‘participación y control social’; y merced al art. 13.I de la CPE, éste es de carácter universal e inviolable y el Estado en todos sus niveles tiene el deber de promoverlo, protegerlo y respetarlo; en esa misma línea, el art. 241 de la Norma Suprema, ha cuidado ese carácter universal del derecho, por lo mismo, para garantizar su ejercicio sin ningún tipo de limitación, restricción o discriminación emplea el término amplio y genérico de ‘sociedad civil organizada’ para referirse al sujeto titular de éste derecho; es decir, desde el enfoque de la participación y control social en la norma referida, la sociedad civil organizada alberga una pluralidad de actores, es compleja y llena de contradicciones internas, ya que integra una diversidad individual y colectiva incluyente.

Por otro lado, la reserva de ley prevista en el art. 241.IV de la CPE, ha sido efectivizada en el art. 6 de la Ley de Participación y Control Social (LPCS) de 5 de febrero de 2013, que al referirse a la ‘sociedad civil organizada’ establece: ‘(ACTORES DE LA PARTICIPACIÓN Y CONTROL SOCIAL). Son actores de la Participación y Control Social, la sociedad civil organizada, sin ningún tipo de discriminación de sexo, color, edad, orientación sexual, identidad de género, origen, cultura, nacionalidad, ciudadanía, idioma, credo religioso, ideología, filiación política o filosófica, estado civil, condición económica o social, grado de instrucción y capacidades diferenciadas’, y en su art. 7 identifica a tres actores que integran la ‘sociedad civil organizada’, los orgánicos, comunitarios y circunstanciales; ambas disposiciones, reflejan el principio de universalidad e igualdad de los derechos.

En ese mismo sentido la DCP 0155/2015, al resolver la incompatibilidad constitucional de una disposición de contenido similar se respaldó en el siguiente argumento: ‘…sin embargo, el art. 241 de la CPE, al referirse al ejercicio de la «PARTICIPACIÓN Y CONTROL SOCIAL» con la finalidad de no ser restrictivo y abarcar al mayor conglomerado social, en todas sus formas de organización, se refirió al titular de estos derechos como «La sociedad civil organizada», por lo cual las organizaciones sociales, son parte de la sociedad civil organizada, pero de ninguna manera, pueden ejercer la «PARTICIPACIÓN Y CONTROL SOCIAL», a título de toda la «La sociedad civil organizada», más cuando estos derechos también pueden ser ejercidos de forma individual, independientemente de los actores sociales que distingue la «LEY DE PARTICIPACIÓN Y CONTROL SOCIAL»’.

En ese orden de ideas, las disposiciones de la Carta Orgánica que se refieren a los titulares del derecho a la participación y control social, deben ser inclusivas y no restrictivas y no procurar una personificación que recaiga sobre determinados sectores, ya que ello conlleva el riesgo de afectar el principio de universalidad y generalidad de los derechos establecidos en la Constitución Política del Estado y el principio de igualdad de las bolivianas y bolivianos en el ejercicio y respeto de sus derechos, tal cual ocurre en la presente disposición y en otras contenidas en el Proyecto, por lo que el presente fundamento servirá de base para la incompatibilidad constitucional de otras disposiciones del proyecto de Carta Orgánica Municipal de Omereque. 

Respecto al art. 29.I del proyecto de Carta Orgánica, se falló de la siguiente manera: “La disposición citada, establece la forma de recabar información por parte del órgano legislativo municipal y refiere que su Reglamento Interno se constituirá en el instrumento legal que regule dicha atribución vinculada directamente a la facultad fiscalizadora, el cual contendrá incluso disposiciones de cumplimiento obligatorio para el Órgano Ejecutivo y personas físicas y jurídicas que contraten con el gobierno municipal, extremo que afecta el principio de independencia y separación de órganos establecido en el art. 12.I de la CPE.

El ordenamiento jurídico de los gobiernos subnacionales, por el principio de independencia y separación de órganos debe contener disposiciones que regulen cuestiones de carácter interno de cada órgano, por lo cual, son solo exigibles al órgano de gobierno al cual le corresponde; justamente porque regula cuestiones internas; en ese sentido, el reglamento interno del Concejo Municipal, no puede contener disposiciones exigibles al Órgano Ejecutivo, ni viceversa, porque afectaría la independencia del órgano al cual se le exige el cumplimiento de dicha disposición; consiguientemente, cuando se pretende regular cuestiones exigibles hacia ambos órganos del gobierno municipal, el instrumento idóneo será una ley municipal, debido a su carácter abstracto y general. 

Con relación al art. 35.IV del proyecto de Carta Orgánica, se falló de la siguiente forma: “La disposición señalada, establece que el reglamento interno del Concejo Municipal, regula los procesos de fiscalización, extremo que afecta el principio de independencia y separación de órganos, previsto el art. 12.I de la CPE.

El Concejo Municipal para ejercer su facultad fiscalizadora sobre el Órgano Ejecutivo, utiliza una serie de instrumentos, mecanismos y herramientas que deben ser de cumplimiento por ambos órganos, ello implica que el instrumento normativo que los regule, debe tener un ámbito de vigencia en ambos órganos, ya que los instrumentos internos de cada órgano, por el principio democrático de independencia y separación de órganos, no pueden ser aplicados ni exigibles de cumplimiento en un órgano distinto al cual corresponde.

Respecto al parágrafo II del art. 37 del art. 34 del proyecto de Carta Orgánica, se falló de la siguiente manera: “La disposición citada, pretende que el reglamento interno del Concejo Municipal sea aprobado mediante una ley municipal, misma que no requerirá de la promulgación por parte del ejecutivo municipal, aspecto que resulta incompatible con el art. 12.I y III de la CPE.

En el análisis del art. 4 del proyecto de Carta Orgánica Municipal, se estableció que la forma de gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia, descansa sobre el pluralismo democrático y el sistema de frenos y contrapesos, este último reflejado en la forma de organización del poder público sustentado en la independencia, separación, coordinación y cooperación de órganos, para evitar la concentración de poder y equilibrar el ejercicio de sus funciones.

En el sistema democrático boliviano, una de las manifestaciones del sistema de frenos y contrapesos, se advierte en el procedimiento legislativo, ya que el órgano titular de la facultad legislativa, encuentra el límite al ejercicio de su facultad, en el acto de promulgación de la ley, que recae directamente sobre el órgano ejecutivo, ahí emerge el derecho de este órgano, a observar el proyecto de ley sancionado por el legislativo, como una acción de control de poder sustentado en la coordinación de órganos propio del sistema de gobierno; consiguientemente, la exclusión al órgano ejecutivo del proceso de producción legislativa, afecta el principio de coordinación de órganos propio del sistema de gobierno.

Con referencia al inc. b) del art. 43 del proyecto de Carta Orgánica, se resolvió de la siguiente forma: “La disposición cuestionada, establece el alcance de la facultad reglamentaria del órgano ejecutivo municipal y circunscribe su ejercicio a la reglamentación de leyes municipales, extremo que resulta incompatible con el art. 272 de la CPE.

Inicialmente, cabe señalar que en el Fundamento Jurídico III.1 del presente Fallo y citando a la SCP 1714/2012, se estableció la naturaleza de la facultad reglamentaria, como aquella capacidad de los órganos ejecutivos para emitir normas que regulen –reglamenten– la aplicación –ejecución– de una determinada ley.

El art. 297 de la CPE, establece la definición de las competencias y al referirse a las competencias exclusivas y concurrentes las define de la siguiente manera: ‘2) Exclusivas, aquellas en las que un nivel de gobierno tiene sobre una determina materia las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva’, pudiendo transferir y delegar estas dos últimas; 3) Concurrentes, aquellas en las que la legislación corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen simultáneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva’; en ambos casos los gobiernos sub nacionales, pueden ejercer su facultad reglamentaria sobre la legislación proveniente del nivel central del Estado; es decir, la facultad reglamentaria en el caso de los gobiernos autónomos municipales, no está únicamente reservada para el desarrollo de las leyes municipales, sino abarca incluso a leyes nacionales, sujetas claro está al ámbito material de las competencias. Consiguientemente, cuando la norma objeto de análisis pretende circunscribir el ejercicio de la facultad reglamentaria del ejecutivo municipal únicamente al ámbito legislativo municipal, restringe su ejercicio competencial tanto en el ámbito facultativo como material, ello implica una afectación directa a su desarrollo autonómico y a su naturaleza prevista en el art. 272 de la CPE.

Acerca del inc. 10) del art. 45.I del proyecto de Carta Orgánica, se resolvió en el siguiente sentido: “La disposición citada, establece que la alcaldesa o alcalde municipal solicitará al Concejo Municipal licencia por ausencia temporal por más de cinco días a efectos de una designación interina, este extremo es incompatible con el art. 12.I de la CPE.

Para sostener la incompatibilidad de la presente disposición es menester señalar los fundamentos de incompatibilidad de una disposición con similar contenido expresado en la DCP 0019/2015 de 15 de enero, que sostiene: ‘Como efecto de la implantación del nuevo orden constitucional, el poder público del Estado se organiza y estructura a través de los órganos legislativo, ejecutivo, judicial y electoral; y a objeto de garantizar la vigencia de los derechos fundamentales y libertades públicas, la relación entre dichos órganos debe fundamentarse en el principio de independencia, separación, coordinación y cooperación funcional’.

En esta línea y tratándose de un modelo de Estado que reconoce la existencia de gobiernos autónomos territoriales con facultades legislativas, ejecutivas, fiscalizadoras y reglamentarias, corresponde que sus órganos de gobierno, sometan sus facultades constitucionales a los mismos principios de independencia, separación coordinación y cooperación de funciones, conforme dispone el art. 12.II de la LMAD, porque de ello también dependerá el respeto y la vigencia de los derechos y libertades públicas de los estantes y habitantes de cada unidad territorial.

Asimismo la jurisprudencia constitucional con relación a la solicitud de licencia del Alcalde o Alcaldesa ante el Concejo Municipal a través de la DCP 0035/2014 de 27 de junio, señala que: ‘Como se tiene ya expresado, el Concejo Municipal ha perdido la naturaleza de «máxima autoridad del gobierno municipal» que le era otorgada por el art. 12 de la Ley de Municipalidades (LM) y, en el actual esquema constitucional, la relación entre Ejecutivo y Legislativo municipal se ha horizontalizado bajo una clara independencia y separación de órganos de gobierno.

Sin embargo, siguiendo por analogía el criterio constitucional establecido en el art. 173 de la CPE para el caso de la Asamblea Legislativa Plurinacional, es constitucionalmente admisible otorgar al Concejo la facultad de autorizar viajes oficiales del Alcalde, solo cuando la ausencia sea mayor a diez días como dispone el merituada disposición constitucional.

Ahora bien la previsión analizada expresa una suerte de dependencia funcional de la MAE ante el Concejo Municipal, al obligarle a solicitar licencia a este órgano por razones de carácter particular, como si aquella autoridad fuese un funcionario más, dependiente del Concejo Municipal; prescripción normativa que no guarda concordancia con las formas de relacionamiento mandadas a establecer por el art. 12 de la CPE, bajo las cuales y para el caso en particular deben agotarse en una especie de comunicación oficial, exponiendo las causas que motivan el alejamiento temporal de la MAE, a objeto de proveer su reemplazo en las condiciones previstas por el art. 286 de la CPE, sin que esto implique que no sea admisible que el Concejo Municipal conforme a la jurisprudencia citada, otorgue la correspondiente autorización para viajes oficiales del Alcalde, cuando la ausencia sea mayor a diez días’; en ese mismo sentido, fallaron la DDCCPP 0004/2015 de 14 de enero, 0014/2015 de 16 de enero y 0154/2015 de 28 de julio.

Acerca del numeral 28 del art. 45.I del proyecto de Carta Orgánica, se resolvió en el siguiente sentido: “La disposición señalada, pretende establecer como una atribución del ejecutivo municipal, la sanción por infracción de normas de preservación de patrimonio nacional. La DCP 0016/2015, declaró la incompatibilidad constitucional de una disposición de similar contenido en el proyecto de Carta Orgánica del gobierno autónomo municipal de Mizque, bajo el siguiente argumento: ‘Según establece el art. 272 de la CPE, el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva por los órganos de gobierno de las entidades territoriales autónomas, se circunscribe al ámbito de la jurisdicción de la unidad territorial que gobierna, en el marco de sus competencias y atribuciones.

Consecuentemente, el ejecutivo municipal no puede sancionar a personas individuales o colectivas, públicas o privadas que infrinjan disposiciones de preservación o conservación del Patrimonio Nacional, en razón a que la competencia para este fin es del nivel central del Estado, como facultad privativa (art. 298.I.13 de la CPE) o exclusiva (art. 298.II.25 de la CPE); lo contrario, constituye un acto de invasión competencial que vulnera el precepto constitucional que de modo general define el alcance de la autonomía como cualidad gubernativa…’.

Acerca del inc. 29) del art. 45.I del proyecto de Carta Orgánica, se resolvió en el siguiente sentido: “La disposición objeto de cuestionamiento, atribuye al ejecutivo municipal, la demolición de inmuebles que no cumplan con determinadas normas, atribución que la ejercerá en cooperación con autoridades nacionales, departamentales y reguladoras. Sobre una disposición con contenido similar, en el proyecto de la Carta Orgánica del gobierno autónomo municipal de Tarvita, la DCP 0004/2015 de 14 de enero, sobre este punto estableció que: ‘La demolición de los inmuebles, debe estar sujeta a normativa municipal, que contemple, las reglas y el procedimiento administrativo al cual debe estar sujeto la demolición de inmuebles, garantizando fundamentalmente las reglas del debido proceso, entendiendo que dichas reglas no solo son para el ámbito judicial, sino también, para el ámbito administrativo; consecuentemente, el Órgano Ejecutivo, del Gobierno Autónomo Municipal, podrá ordenar las demoliciones de inmuebles, siempre y cuando emerjan de la sustanciación de un proceso administrativo, respetando derechos y garantías constitucionales.

Por otro lado, la demolición en sí, emergente como consecuencia de un debido proceso, debe ser ejecutada por el ejecutivo municipal, por tratarse de una competencia asignada por la Constitución Política del Estado, consecuentemente la coordinación con otras autoridades que no sean municipales, no es una previsión que deba contemplarse en la carta orgánica ni en otras disposiciones municipales, ya que ello implicaría una regulación para otras entidades, vulnerando el principio de igualdad y lealtad institucional de las ETAs’.

Acerca del inc. 36) del art. 45.I del proyecto de Carta Orgánica, se resolvió en el siguiente sentido: “La disposición señalada, atribuye al ejecutivo municipal la elaboración ‘…participativa y coordinada con las organizaciones sociales, el Plan de Desarrollo Estratégico Municipal, Plan de Desarrollo Municipal, Plan de Ordenamiento Territorial y Uso de Suelo y los Planes Sectoriales…’, como se advierte, ésta disposición genera un espacio de participación social; pero vuelve a hacer referencia a las ‘organizaciones sociales’ como titulares de ese derecho; consiguientemente, corresponde aplicar los fundamentos desarrollados en el análisis de incompatibilidad del art. 24.I inc. 38) del proyecto.

Por otro lado, con referencia al plan de ordenamiento territorial y uso de suelos, previsto como una competencia exclusiva de los gobiernos autónomos municipales en el art. 302.I.6 de la CPE, que textualmente señala: ‘Elaboración de Planes de Ordenamiento Territorial y de uso de suelos, en coordinación con los planes del nivel central del Estado, departamentales e indígenas’; esta disposición, al asignar una competencia al nivel municipal, expresa una exigencia de coordinación para el cumplimiento de dicha competencia; la coordinación con los planes del nivel central, departamental e indígena. Los planes de ordenamiento territorial y de uso de suelos ‘…son instrumentos de carácter normativo, técnico, político y administrativo para la gestión del territorio, compatibles y complementarios entre sí y con los Planes de Desarrollo. Son instrumentos mediante los cuales se planifica y regula el uso del suelo y optimiza las modalidades de su ocupación’; al tener esa naturaleza, es evidente que su formulación y elaboración es de entera responsabilidad de los niveles de gobierno (central y autonómico); es decir, existe una planificación nacional (nivel central) y planificaciones departamentales, municipales e indígena originaria campesina; emergentes de sus respectivas instancias gubernamentales, gobierno nacional, departamentales, municipales y de las autonomías IOC.

Como se advierte y por mandato constitucional (art. 300.I.5, 302.I.6 y art. 304.I.4) son las ETA que ejercen la competencia analizada, así la AIOC, según el art. 304.I.4 de la CPE tiene la competencia exclusiva de ‘Elaboración de Planes de Ordenamiento Territorial y de uso de suelos, en coordinación con los planes del nivel central del Estado, departamentales, y municipales’; en ese orden de ideas, se puede prever los siguientes escenarios: 1) Los planes de ordenamiento territorial y uso de suelos de municipios que cuenten dentro de su jurisdicción territorial con la presencia de naciones y pueblos indígena originario campesinos (que no sean autonomía), tienen un único plan, que incluye a estos pueblos y naciones; y, 2) Las NPIOC que se constituyan en autonomía, tienen un plan propio de ordenamiento territorial y uso de suelos en coordinación con los planes nacional, departamental y municipal.

En esa línea es conveniente efectuar la siguiente precisión: la Norma Suprema en lo referente a materias competenciales cuyo ejercicio podría afectar a las NPIOC, expresamente ha previsto la coordinación (obtención de consentimiento), de las NPIOC. Así el plan de ordenamiento territorial y plan de uso de suelos (art. 302.I.6 de la CPE), definirán las pautas de desarrollo con un óptimo uso y aprovechamiento de las potencialidades y limitaciones existentes en el territorio; por lo que, dicho plan no solo debe ser compatibilizado con el plan nacional y departamental, sino que al interior de la jurisdicción municipal no puede soslayarse los planes de gestión territorial de las NPIOC, conforme a sus derechos fundamentales (gestión territorial, protección de sus lugares sagrados, ejercicio de sus sistemas económicos, al uso y aprovechamiento de los recursos naturales de acuerdo a su propia cosmovisión) esta coordinación con los planes de las NPIOC del Municipio, debe consolidarse en único plan municipal y éste a su vez con los planes de los demás niveles de gobierno (nacional, departamental y AIOC).

Acerca del inc. 43) del art. 45.I del proyecto de Carta Orgánica, se resolvió en el siguiente sentido: “La disposición objeto de análisis atribuye al ejecutivo municipal la remisión a la autoridad llamada por ley de los estados financieros y ejecución presupuestaria previamente aprobados por el Concejo Municipal, este último extremo resulta incompatible con el art. 12.I de la CPE.

En una disposición de similar contenida en la DCP 0016/2015 declaró su incompatibilidad bajo el siguiente argumento: ‘Anualmente las entidades del sector público y las personas colectivas con participación fiscal mayoritaria, deben elaborar sus estados financieros del ejercicio fiscal vencido, a objeto de conocer su situación económica y financiera, así como los cambios experimentados en la gestión concluida; este documento constituye el producto final del movimiento contable anual de dichas entidades y tiene por objetivo final, conocer la situación patrimonial y la evolución económico-financiera de los entes públicos o con participación estatal, para la toma de decisiones económicas.

De conformidad con el art. 41 de las Normas Básicas de Contabilidad Integrada, los estados financieros reflejan la situación y cuantificación de los bienes y derechos, así como las obligaciones a favor de terceros; el resumen analítico del aumento o disminución de los recursos económicos netos, emergente de las operaciones de recursos y gastos corrientes; el flujo de efectivo por actividades de operación de inversión o financiamiento; los recursos estimados, las modificaciones presupuestarias, el presupuesto vigente, la ejecución acumulada y otros aspectos que hacen a la gestión económica y financiera integral de cada entidad.

Esta información refleja el conjunto de actividades y operaciones sustentadas en la implantación y ejecución de los sistemas de administración y control previstos y regulados por la Ley 1178, cuya aplicación es de exclusiva responsabilidad de la máxima autoridad ejecutiva de la entidad, al tenor de la primera parte del art. 27 de la citada ley.

Corresponde a este funcionario público, dirigir y ejecutar los planes, programas y proyectos previstos por la entidad de acuerdo a los sistemas de administración y control; por lo que el incumplimiento a esta obligación, genera responsabilidad ejecutiva cuando se advierte que la gestión ejecutiva ha sido deficiente o negligente como efecto de una falta de evaluación y mejora de los sistemas operativos de administración, de contabilidad e información gerencial; no se hubiese generado información que transparente la gestión; o no se dispuso el ajuste oportuno de las estrategias, políticas, planes y programas de la entidad, a objeto de alcanzar los resultados esperados con eficacia, economía y eficiencia.

Al efecto, sólo la MAE de la entidad, será competente para aprobar o rechazar los estados financieros de su propia gestión, respondiendo por la dirección y toma de decisiones de las actividades y operaciones ejecutadas en un periodo fiscal, no obstante la obligación de órgano deliberante, que en el ejercicio de su potestad fiscalizadora, deberá analizar la pertinencia, confiabilidad y veracidad de la información contenida en los estados financieros y sin perjuicio de la remisión de esta información ante los instancias establecidas por ley.

Con este fin, el art. 114.IX.3.4 de la LMAD, dispone que los gobiernos autónomos tienen la obligación de presentar a las instancias delegadas del órgano ejecutivo del nivel central del Estado, los estados financieros de cada gestión fiscal, la información de la evaluación física y financiera y otras relacionadas a la gestión institucional en los plazos que establezcan las instancias mencionadas del órgano ejecutivo y de acuerdo a los arts. 46, 47 y 48 de las Normas Básicas de Contabilidad Integrada, es decir, conteniendo la firma de la MAE, el responsable del área financiera y del contador general en ejercicio de dichas funciones al momento de la emisión de esta información.

En consideración a los antecedentes mencionados, se advierte que no es facultad del órgano deliberante municipal aprobar o rechazar los estados financieros de una gestión municipal, dado que un acto administrativo de esta naturaleza, comprometería la función fiscalizadora del Concejo Municipal al no poder ejecutar esta labor, sobre la integralidad de una gestión ejecutiva previamente refrendada por aquél órgano, e implica la vulneración de los principios de independencia y separación de funciones de los órganos del Estado, previstos y contemplados en el art. 12.I de la CPE; por lo que cabe declarar la incompatibilidad de la frase ‘los Estados Financieros, la Ejecución Presupuestaria y la Memoria correspondiente de cada año’ contenida en el art. 33.I.b.10 del proyecto analizado, por ser contraria al precepto constitucional citado precedentemente’.

Acerca del inc. b) del art. 47.I del proyecto de Carta Orgánica, se resolvió en el siguiente sentido: “La disposición apuntada, establece como una atribución de la Secretaria o Secretario General del gobierno autónomo municipal de Omereque, reemplazar temporalmente al ejecutivo municipal en caso de ausencias que no superen los cinco días, extremo que resulta incompatible con el art. 286.I de la CPE.

Acerca del art. 48.II del proyecto de Carta Orgánica, se resolvió en el siguiente sentido: “La disposición objeto de análisis, hace referencia a la naturaleza de las y los subalcaldes y su forma de ‘elección’; al respecto, es necesario señalar que las disposiciones que hacen referencia o que tienen relación con la regulación de distritos, deben necesariamente establecer con claridad la distinción y sus connotaciones entre los distritos municipales y los distritos municipales IOC, los primeros como espacios desconcentrados con delegación de funciones y los segundos, como espacios descentralizados con transferencia de funciones, conforme establecen los arts. 27 y 28 de la LMAD; tal distinción permitirá una adecuada formulación de disposiciones que regulen su naturaleza, funcionamiento y ejercicio de funciones.

En el presente caso, tal distinción permitirá establecer que el uso de la democracia comunitaria para la selección del subalcalde o subalcaldesa, solo es aplicable en los distritos municipales IOC, toda vez que, este tipo de democracia es propia de las NPIOC conforme establece el art. 11.II.3 de la CPE; en tal sentido, es preciso diferenciar las formas de selección de subalcaldes en ambos distritos, no dejando de lado, que la designación le corresponde al ejecutivo municipal.

Ahora, es preciso puntualizar sobre la autoridad distrital en el caso de los distritos IOC; y de forma ilustrativa y ahondando más la idea desarrollada en los párrafos precedentes, habrá que señalar que un municipio puede organizar su espacio territorial con el objetivo de optimizar la planificación y la administración municipal. A ese espacio territorial organizado se le denomina distrito. La ley Marco de Autonomías y Descentralización ‘Andrés Ibáñez’ de manera muy general prevé: distritos municipales (no indígenas) y distritos municipales IOC. En el contexto del Estado Plurinacional, como se señaló anteriormente, estas dos modalidades de distrito presentan una diferencia sustancial; así los distritos municipales ‘no indígenas’, son ‘espacios desconcentrados’; por su parte, los distritos municipales IOC, en virtud a la preexistencia de las naciones indígena originarias que lo conforman, son ‘espacios descentralizados’ de gestión municipal en sus territorios.

Los distritos municipales no indígenas por su carácter desconcentrado, tienen una dependencia jerárquica directa del gobierno municipal central; es decir, las decisiones en gran parte recaen en este nivel de gobierno, en esa medida el ejecutivo municipal delega funciones administrativas al desconcentrado. El art. 27 de la LMAD delimita conceptualmente lo que es un distrito municipal (no indígena) y su carácter delegado en la administración, gestión, planificación, y participación ciudadana municipal.

En tanto que, los distritos municipales IOC tienen autonomía técnica administrativa y financiera en términos de descentralización, en aplicación del art. 28 de la LMAD, el cual será siempre conforme a los derechos de las NPIOC establecidos en el art. 30.I numerales 4, 5, 14 y 18 de la CPE, en esa medida, en el nivel de gobierno municipal opera una transferencia de funciones y en cuanto al desarrollo de la gestión, ejerce tuición y control administrativo sobre el distrito IOC.

Otra característica importante a mostrar es que, las NPIOC de los distritos indígenas, definirán la estructura institucional de su distrito, la denominación de sus autoridades y la forma o modalidad de elección o nominación, conforme a sus normas y procedimientos; aquí no se refiere a la definición de sus autoridades tradicionales de su organización interna, sino a los que ejercerán la administración de ese espacio de planificación y administración llamado Distrito Municipal IOC, en cuyo caso corresponde a las autoridad ejecutiva, formalizar la decisión de las NPIOC, referida a la designación de la autoridad distrital electa por normas y procedimientos propios.

El párrafo introductorio de la disposición en análisis, hace referencia al establecimiento de requisitos para la elección de subalcaldes, dejando notar que se trataría de funcionarios municipales electos; sin embargo, cabe hacer notar que los subalcaldes, ya sea en un nivel descentralizado o desconcentrado no se constituyen en servidores electos, pese a la descentralización política propia de los distritos IOC; por cuanto, bajo ningún escenario se encuentran sujetos a un régimen electoral. El art. 298.II.1 de la CPE, establece como una competencia exclusiva el ‘Régimen electoral nacional para la elección de autoridades nacionales y subnacionales, y consultas nacionales’; por su parte, el art. 299.I.1 de la CPE, establece como una competencia compartida el ‘Régimen electoral departamental y municipal’; bajo ese escenario normativo constitucional, el ejercicio de la competencia en materia electoral siempre queda sujeta a una legislación proveniente del nivel central del Estado; consiguientemente, la regulación de la Carta Orgánica sobre dicha materia, debe estar en el marco de la legislación del nivel central del Estado, lo contrario conlleva una afectación al orden competencial primario establecido por la Constitución Política del Estado.

Con relación al art. 51.II del proyecto de Carta Orgánica, se resolvió en el siguiente sentido: “La disposición cuestionada, prevé la existencia de una ley municipal que regulara la categorización y régimen jurídico de los servidores públicos del gobierno autónomo municipal, extremo que resulta incompatible con el art. 272 de CPE. La jurisprudencia constitucional ha sostenido la incompatibilidad constitucional de disposiciones de cartas orgánicas que prevén la regulación de aspectos relacionados a los servidores públicos o carrera administrativa mediante una ley municipal, toda vez que afectan el ámbito facultativo de las competencias (carecen de facultad legislativa en dicha materia); así la DCP 0006/2015 de 14 de enero, sobre el particular de manera abundante sostuvo: ‘La presente disposición, establece que una ley municipal, regulará el régimen de los servidores y servidoras públicas; es decir, asume al régimen de los servidores públicos, como una competencia compartida o bien exclusiva; sin embargo, de la revisión del catálogo competencial constitucional, no se advierte la presencia del «Régimen de los servidores públicos» o del «Sistema de Administración de Personal del Sector Público», dentro de las competencias señaladas; en consecuencia, habrá que identificar al tipo de competencia al cual corresponde, o en su caso, de cuál de las previtas en la Norma Suprema derivan; éste análisis, permitirá determinar con precisión si una ley municipal es el instrumento constitucional e idóneo para regular dicho régimen en las ETA.

La Teoría General de Sistemas y la Teoría de Organización y Administración Pública, sostienen, que debe considerarse a las organizaciones como «fenómenos integradores» y que deben ser comprendidos de manera integral, sin dejar de lado ninguna de sus dimensiones fundamentales; partiendo de esa afirmación, se debe destacar dos elementos importantes y relacionados íntimamente; por un lado, la «Administración Pública», que es aquel sistema, que tiene como objetivo dirigir y coordinar las actividades del Estado hacia los objetivos propuestos en beneficio de sus habitantes; y por otro, los «Sistemas Administrativos», que es aquel conjunto de normas, procedimientos y principios de aplicación, referidos a cada una de las actividades desarrolladas por la administración gubernamental, que tiene un alcance horizontal y vertical a todas las instituciones del Estado.

De ello se concluye, que la administración pública, está compuesta por varios sistemas interrelacionados permanentemente para programar, ejecutar controlar, formando un todo; de manera que, ninguno de los sistemas componentes, puede estar aislado del resto; contextualizando este análisis previo, se concluye, en que administración pública en el Estado Plurinacional, es un sólo sistema integrado por otros sistemas y que ninguno de sus componentes puede tratarse o desarrollarse de manera aislada; por consiguiente, bajo esa lógica, será prácticamente imposible identificar las materias de «Servidores Públicos» o del «Sistema de Administración de Personal del Sector Público», de forma independiente, ya que ambas están muy relacionadas y forman parte del Sistema de Administración Pública.

De otro lado, El Capítulo IV, Título V de la Segunda Parte de la CPE, prevé el régimen general de las servidoras y servidores públicos; a su vez, el art. 70.II de la LMAD, dispone que: «No será necesaria una nueva ley, siempre que exista una norma vigente de igual rango para el ejercicio de una competencia, correspondiendo su reglamentación y ejecución sin perjuicio de lo establecido en el Artículo 410 de la Constitución Política del Estado».

De acuerdo a las disposiciones citadas, es preciso mencionar a la Ley 1178 de 20 de julio de 1990, que se constituye en una norma marco, que implanta un enfoque funcional de los sistemas de administración y control gubernamentales, entre  los que figura el sistema de administración de personal, destinado a lograr la eficiencia en la función pública, la determinación de los puestos de trabajo efectivamente necesarios, los requisitos y mecanismos para su provisión, la aplicación de mecanismos de evaluación y retribución del trabajo, la capacitación de servidores públicos y los procedimientos de retiro de los mismos.

Para la implantación efectiva de este sistema, se promulgó la Ley 2027 de 27 de octubre de 1999 «Estatuto del Funcionario Público» y las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal, aprobadas por Decreto Supremo (DS) 26115 de 16 de marzo de 2001, que tiene por objeto, regular este sistema y la carrera administrativa, en el marco de la Constitución Política del Estado, la Ley 1178, el Estatuto del Funcionario Público y Decretos Reglamentarios correspondientes; aplicable a las entidades del Sector Público, contempladas en los arts. 3 y 4 de la Ley 1178 y 3 de la Ley 2027.

A su turno el art. 6.inc. del Decreto Supremo antes referido, establece la obligación de las entidades públicas de elaborar y actualizar su reglamento específico del Sistema de Administración de Personal en el marco de las disposiciones emitidas por el órgano rector del sistema; de modo que, se garantice una gestión eficiente y eficaz del personal de cada entidad.

Bajo ese análisis, la ley, no es el instrumento constitucional e idóneo, para regular un régimen del servidor público en las ETA, debiendo ésta ser regulada mediante otro instrumento legal, de acuerdo los alcances que la ley del nivel central lo permita’; en el mismo sentido fallo la DCP 0155/2015 de 28 de julio

Con relación al art. 57 del proyecto de Carta Orgánica, se resolvió de la siguiente forma: “La disposición desarrollada precedentemente, establece una serie de prohibiciones para los servidores públicos del gobierno autónomo municipal en el ejercicio de sus funciones, aspecto que es incompatible con los art. 236 y 272 de la CPE.

La Constitución Política del Estado, al referirse a las y los servidores públicos (arts. 232 al 240), contempla las obligaciones, prohibiciones, causales de inelegibilidad a cargos electivos y las incompatibilidades con el ejercicio de la función pública y más propiamente en su art. 236 desarrolla las prohibiciones en el ejercicio de la función pública; esta figura constitucional tiende fundamentalmente a buscar la idoneidad y ética en los servidores públicos en el desempeño de sus funciones, permitiendo un desarrollo transparente de su accionar.

La disposición cuestionada, hace referencia a las prohibiciones para el ejercicio de la función pública en el Gobierno Autónomo Municipal de Omereque y establece una serie prohibiciones, pero ninguna de ellas guarda relación con las contempladas en la Norma Suprema, por el principio de sujeción constitucional, estos aspectos deben ser pilar fundamental, en la normativa que pretenda regular el ejercicio de la función pública; es decir, que las cartas orgánicas no pueden establecer otras prohibiciones, que estén al margen de las determinadas por la Ley Fundamental o que no guarden relación y coherencia.

Con referencia al art. 63 del proyecto de Carta Orgánica, se falló en el siguiente sentido: “La disposición objeto de análisis, establece la forma de elección de las concejalas y concejales del Gobierno Autónomo Municipal de Omereque; sin embargo, solo hace referencia a la forma de democracia representativa, extremo que resulta incompatible con los arts. 8.II; 11.II.3; 26.II.4; 30.II.14 y18; y, 284.II de la CPE.

El art. 284.II de la CPE, establece: ‘En los municipios donde existan nacionales o pueblos indígena originario campesinos, que no constituyan una autonomía indígena originaria campesina, éstos podrán elegir sus representantes ante el Concejo Municipal de forma directa mediante normas y procedimientos propios y de acuerdo a la Carta Orgánica Municipal’; esta disposición responde al nuevo modelo de Estado Plurinacional, justamente a la composición plural y la trascendencia de las NPIOC en la conformación del Estado, que también pasa por el ejercicio de un sistema democrático plural que implica el respeto y reconocimiento de los sistemas políticos de estas naciones y pueblos acordes a su cosmovisión, normas y procedimientos propios, y a partir de ello materializar su participación en los órganos e instituciones del Estado en todos sus niveles.

A partir de lo señalado, se puede establecer que la elección de concejalas y concejales, a través del voto universal, –mecanismo de la democracia representativa– no es el único mecanismo, toda vez, que las NPIOC pueden elegir a sus representantes al Concejo Municipal mediante sus normas y procedimientos propios ejerciendo la democracia comunitaria prevista en el art. 11.II.3 de la CPE, previsión que debe contemplarse, considerando que el elemento sustancial de la composición social del Estado, responde a una realidad plural y compleja; consiguientemente, con carácter previsor de la materialización de los derechos de las NPIOC, la disposición normativa que regule este aspecto, debe cuidar por la armonización de la democracia representativa y la comunitaria.

Acerca de los incisos a), b), c), f), g) y h) del art. 67.I del proyecto de Carta Orgánica, se falló en el siguiente sentido: “Las disposiciones referidas precedentemente, establecen causales para la pérdida de mandato de las concejalas y concejales; sobre el particular, cabe señalar que el estatuyente ha convenido en incorporar en el art. 67 una serie de causales relacionadas de alguna manera a las prohibiciones e incompatibilidades reguladas en los arts. 236 y 239 de la CPE, (incs. a), c), g) y h)), y otras relacionadas a la ausencia injustificada (incs. b) y f)). Con relación a la perdida de mandato, corresponde hacer abstracción del art. 157 de la CPE, que al referirse a sus causales de pérdida de mandato en relación a los asambleístas de la Asamblea Legislativa Plurinacional, esta disposición no alude en forma directa a las prohibiciones e incompatibilidades en el ejercicio de la función pública como causales, ya que éstas por sí solas no pueden constituirse en causales sino como motivos de procesamiento y posteriormente el respectivo efecto que genere, dependiendo del resultado del proceso; por otro lado, la disposición constitucional citada, al referirse a la ausencia injustificada, señala textualmente: ‘…abandono injustificado de sus funciones por más de seis días de trabajo continuos y once discontinuos en el año...’; consiguientemente, a efectos de no afectar derechos de las y los concejales, la norma institucional básica del municipio de Omereque deberá guardar relación con el art. 157 de la CPE.

Con referencia al inc. b) del art. 69 del proyecto de Carta Orgánica, se resolvió de la siguiente forma: “El inc. b) del art. 69 del proyecto, señala como un requisito para candidatear al cargo de alcaldesa o alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Omereque tener cumplidos veintiún años de edad al día de la elección; extremo que resulta incompatible con el art. 285.I.2 de la CPE.

Respecto al art. 71 del proyecto de Carta Orgánica, se resolvió de la siguiente manera: “La disposición señalada, establece una regulación para la sustitución definitiva de la alcaldesa o alcalde municipal, toda vez que señala las causales establecidas en el art. 286.II de la CPE; sin embargo, la norma en cuestión es ambigua y afecta el principio de seguridad jurídica que deben reflejar las normas jurídicas.

El art. 286 de la CPE, textualmente señala: ‘I. La suplencia temporal de la máxima autoridad ejecutiva de un gobierno autónomo corresponderá a un miembro del Concejo o Asamblea de acuerdo al Estatuto Autonómico o Carta Orgánica según corresponda. II. En caso de renuncia o muerte, inhabilidad permanente o revocatoria de la máxima autoridad ejecutiva de un gobierno autónomo, se procederá a una nueva elección, siempre y cuando no hubiere transcurrido la mitad de su mandato. En caso contrario, la sustituta o sustituto será una autoridad ya electa definida de acuerdo al Estatuto Autonómico o Carta Orgánica según corresponda’, como se advierte, esta disposición regula la suplencia temporal y definitiva de los ejecutivos de los municipios.

En el caso de la suplencia temporal, procede cuando el alejamiento del ejecutivo sea momentáneo o circunstancial, de modo que es previsible la continuidad en el ejercicio del cargo por parte del ejecutivo; esa ausencia temporal, es cubierta de forma temporal o interinamente por una autoridad electa del órgano legislativo.

La suplencia definitiva, procede cuando el ejecutivo, se encuentra imposibilitado de continuar con su mandato hasta concluirla, por lo cual su gestión se ve interrumpida y puede derivar de diversas circunstancias como: renuncia, muerte, inhabilidad permanente; esta figura puede suscitarse en dos momentos, antes y después de la mitad del mandato constitucional y sus efectos difieren en función al periodo en el cual se haya producido. Cuando la ausencia definitiva ocurra en la primera mitad del periodo constitucional, se elegirá al sustituto de entre las autoridades electas del órgano legislativo de forma temporal o interina, quien ejercerá el cargo hasta la elección de un nuevo ejecutivo mediante un proceso electoral; pero si la ausencia definitiva se produce después de la primera mitad del mandato, el órgano legislativo elegirá de entre sus miembros al reemplazante para que finalice el periodo constitucional, quien no ejercerá el cargo en forma interina. Una de las formas en las que se produce la ausencia definitiva, es mediante la revocatoria del mandato, que conforme al art. 240.II de la CPE, puede solicitarse cuando hayan transcurrido al menos la mitad del periodo; las disposiciones contenidas en los proyectos de las Cartas Orgánicas, deben guardar armonía con la Constitución Política del Estado, por lo cual y en el presente caso, debe tomarse en cuenta como base los arts. 240.II y 286 de la CPE. Un aspecto que no refleja la norma en cuestión es la seguridad jurídica; por un lado, no establece una distinción clara y necesaria entre sustitución temporal y definitiva, y por otro, no existe una distinción ‘interino’; esos aspectos hacen a la norma imprecisa, y afectan el principio constitucional de la seguridad jurídica, desarrollado en el cargo de incompatibilidad del epígrafe del Título II del proyecto.

Con referencia al art. 76.II del proyecto de Carta Orgánica Municipal, se resolvió de la siguiente manera: “El art. 76 del proyecto de Carta Orgánica, regula la iniciativa legislativa como mecanismo de democracia directa y participativa, prevista en el art. 11.II.1 de la CPE; sin embargo, su regulación es restrictiva, porque, el parágrafo II establece que tal prerrogativa está destinada solo a los ciudadanos y organizaciones sociales e instituciones con residencia permanente en el municipio; afectando de sobremanera la universalidad de los derechos y el principio de igualdad en su ejercicio (art. 13.I y 14.I de la CPE); además debe establecerse que las NPIOC por mandato constitucional también son titulares de éste derecho.

Con relación a los arts. 77, 78 y 79 del proyecto de Carta Orgánica, se falló en el siguiente sentido: “Las disposiciones citadas, se refieren a las organizaciones sociales como titulares del derecho a la participación y control social, las identifican y catalogan, (sindicatos agrarios, centrales y subcentrales agrarias como parte estructural de la organización territorial del municipio) además, hacen referencia a otras formas de organización y define su naturaleza; estas disposiciones son incompatibles con los arts. 13.I.14; 241 y 272 de la CPE.

Los arts. 77, 78 y 79, incurren en el mismo cargo de incompatibilidad constitucional del art. 24.I inc. 38) del proyecto de Carta Orgánica; es decir, restringen la titularidad del derecho a la participación y control social, a determinados grupos sociales (organizaciones sociales y otras formas de organización); por consiguiente merecen la incompatibilidad constitucional.

En un punto aparte, es necesario hacer notar que tratando de entender a los sindicatos agrarios, subcentrales, central regional y organizaciones sociales, como parte estructural de la organización territorial del municipio, es completamente incompatible con el art. 269 de la CPE, esta disposición constitucional, al referirse a los componentes de la organización territorial de Estado, distingue a los departamentos, provincias y territorios IOC de forma excepcional y condicionada a las regiones, las que adoptan la denominación genérica de unidades territoriales, bajo una interpretación gramatical y comparativa del texto constitucional, deja en notoria evidencia la incompatibilidad de la norma cuestionada; sin embargo, es innegable, la existencia de comunidades IOC, áreas urbanas, periurbanas e interculturales, centrales y subcentrales campesinas y otras formas de organización dentro de los municipios; sobre este particular, la DCP 0007/2015 de 14 de enero, al realizar el control previo de constitucionalidad del proyecto de la Carta Orgánica del Gobierno Autónomo Municipal de Azurduy, en el análisis de una disposición parecida señaló: ‘…La Ley Marco de Autonomías y Descentralización, que por disposición de la SCP 2055/2012, se constituye en la norma cualificada que regula el régimen autonómico en Bolivia, en su art. 27, se refiere a los distritos municipales como aquella forma de organización territorial de los municipios, y no reconoce otras formas de organización. Ahora bien, es evidente que en el contexto boliviano, han tomado notoriedad innegable los sindicatos agrarios, las sub centrales y centrales provinciales y otras formas de organización; sin embargo, éstas responden a la estructura de la Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos (CUTC), lo que implica que en el ordenamiento jurídico boliviano, no se constituyen en una forma de organización del territorio; lo mismo ocurre con las juntas vecinales, que responden a una forma de organización social de carácter territorial’; complementando esa idea, la forma de organización territorial de los municipios conforme a los arts. 27 y 28 de la LMAD queda circunscrita a los distritos IOC, que sin lugar a dudas tienen como cimiento a comunidades indígenas, zonas urbanas, rurales y otras.

Respecto a los arts. 80, 81 y 82 del proyecto de Carta Orgánica, se resolvió de la siguiente forma: "Los artículos citados incurren en incompatibilidad constitucional porque configuran a la participación y control social como una obligación de la ciudanía y establecen regulación referida a sus atribuciones y prohibiciones, aspectos que contradicen el espíritu del art. 241 de la CPE.

El art. 241 de la CPE, establece: ‘I. El pueblo soberano, por medio de la sociedad civil organizada, participara en el diseño de las políticas públicas. II. La sociedad civil organizada ejercerá el control social a la gestión pública en todos los niveles del Estado, y a las empresas e instituciones públicas, mixtas y privadas que administren recursos fiscales. III. Ejercerá control social a la calidad de los servicios públicos. IV. La ley establecerá el marco general para el ejercicio del control social. V. La sociedad civil se organizara para definir la estructura y composición de la participación y control social. VI. Las entidades del Estado generaran espacios de participación y control social. VI. Las entidades del Estado generarán espacios de participación y control social por parte de la sociedad’.

En el presente caso, uno de los elementos de observación de las disposiciones señaladas del proyecto de Carta Orgánica, es la obligatoriedad del ejercicio de la participación y control social, y sobre el particular, los derechos como las obligaciones están estrechamente relacionados y difícilmente pueden existir uno sin el otro; sin embargo, cada uno de ellos son distintos, así en términos simples, los derechos, son las libertades individuales y sociales garantizadas por la ley, con el fin de brindar protección y seguridad a todos los ciudadanos, en cambio las obligaciones, son responsabilidades asignadas a las personas para desempeñar sus funciones sociales correctamente; hechas las distinciones; un elemento diferenciador entre ambos es la exigibilidad de cumplimiento, de modo tal que el ejercicio de los derechos queda sujeto a la voluntad de su titular, en cambio el cumplimiento de una obligación, no queda a voluntad de las personas, sino que es obligatoria y su incumplimiento conlleva una serie de consecuencias.

Habrá también que señalar: ‘Una de las promesas de la democracia participativa y directa, es la ampliación de los «lugares» de la política; es decir, la transgresión de los límites convencionales dentro los cuales se «hace política» (el sistema político, el parlamento, la elección de representantes, etc.) y su prolongación hacia el propio tejido social, acontecimiento que implica la politización de territorios sociales, ciertamente, pero también la presencia de lo «social» en el campo político. Las organizaciones de la sociedad civil y los ciudadanos dejan de ser «profanos» y se convierten en actores permanentes del juego político. Se trata entonces de un proceso que tiene el potencial suficiente para reformular significativamente las relaciones entre la sociedad civil y el Estado’.

A partir de éste postulado, claramente se puede sostener que la Constitución Política del Estado, configuró la participación y control social como un derecho de las personas, que permite la profundización de la democracia participativa, aspecto que quedó refrendado por el art. 5 de la LPCS, es decir, que la ciudadanía puede hacer uso de ese derecho cuando así lo vea necesario y conveniente; sin embargo, en contrasentido de lo señalado, el presente proyecto, se refiere y establece a la Participación y Control Social como un deber jurídico, exigible de cumplimiento a los habitantes y estantes del municipio de Omereque, extremo que desnaturaliza su concepción primaria y fundante; del mismo modo entendieron las DDCCPP 0014/2015 y 0016/2014.

Un segundo elemento de observación, radica en la regulación que el proyecto de Carta Orgánica, establece para los actores de la participación y control social; el art. 241.V de la CPE, devela la autonomía de los actores de la participación y control social, en cuanto a su organización y composición, siendo así, el proyecto a la Carta Orgánica, no puede de ninguna manera pretender regular la forma de organización y funcionamiento de los actores sociales, menos pretender regular la forma en la cual ejercerán estos derechos (atribuciones y obligaciones), lo contrario vulneraría su independencia y autonomía.

El art. 271.I de la CPE, prevé la existencia de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización ‘Andrés Ibáñez’, la cual fue sometida a control previo de constitucionalidad por parte de este Tribunal Constitucional Plurinacional, y que a través de la SCP 2055/2012, al referirse al alcance de la Ley señalada, califica a ésta, como ‘…la norma cualifica que regula las autonomías y descentralización…’. Ahora, el art. 60 de la LMAD, establece la naturaleza jurídica de los estatutos autonómicos y cartas orgánicas, y entre sus elementos importantes, destaca que se trata de una norma institucional básica de los gobiernos sub nacionales; es decir, que tiene una connotación netamente institucional, por otro lado esta misma Ley (art. 62.I.9), prevé como uno de los contenidos mínimos de las estatutos autonómicos y cartas orgánicas, ‘Mecanismos y formas de participación y control social’; vale decir, existe una limitación marcada para la regulación de la participación y control social, en estos instrumentos normativos; además, la independencia que debe implicar el ejercicio de estos derechos, impide materializar una regulación destinada a los titulares de esos derechos en un instrumento normativo, que como se señaló, se constituye en norma institucional básica de un gobierno subnacional.

Por su parte, la DCP 0097/2015, citando a la DCP 0004/2015, señaló: ‘La Constitución Política del Estado, incorpora en su Título Vl, arts. 241 y 242, La Participación y Control Social’, que amplían los alcances de la participación y control; entre sus principales disposiciones señala que «el pueblo soberano, por medio de la sociedad civil organizada, participará en el diseño de las políticas públicas»; también señala que ‘La ley establecerá en el marco general para el ejercicio del control social’ y que la ‘sociedad civil se organizará para definir la estructura y composición de la participación y control social’.

Del párrafo precedente, se puede concluir en dos elementos esenciales y formales para el presente análisis; el primero, es la reserva de ley; es decir, la Constitución Política del Estado ha previsto que una ley básica, regulara su marco general; y el segundo, la auto regulación; es decir, será la propia sociedad civil, la que defina su estructura y composición, para ejercitar este derecho, condición fundamental en la democracia; consiguientemente, no corresponde que las Cartas Orgánicas o Estatutos Autonómicos, regulen aspectos relacionados a la composición, organización y funcionamiento de la Participación y Control Social, sin que esto implique el desconocimiento de los principios de transparencia y participación y control social, propios de la autonomía.

También la DCP 0026/2013 de 29 de noviembre, al respecto señaló: ‘Así, se entiende que es la propia Constitución Política del Estado, la que impone al aparato público estatal, en todos sus niveles territoriales, el deber de establecer espacios de participación y control social, lo que implica, el reconocimiento a los entes y órganos que la propia sociedad civil organizada establezca de manera independiente. Esto quiere decir, que ninguna entidad estatal, territorial o funcional, podrá extralimitarse en el cumplimiento de este mandato, pues deberá respetar la independencia y autonomía de las organizaciones de la sociedad civil en el diseño de sus propias estructuras de participación en los procesos decisorios para la definición de políticas y acciones públicas y en el control a la legalidad y cumplimiento de los objetivos de los planes, programas y proyectos públicos (art. 4.II.4 de la Ley de Participación y Control Social)’. 

En una disposición de similar contenido en el proyecto de Carta Orgánica de Ravelo, la DCP 0011/2015 de 16 de enero, declaró la incompatibilidad constitucional de la frase: ‘no comprometen al Gobierno Autónomo Municipal de Ravelo al pago de indemnización alguna’, bajo el siguiente argumento: ‘El derecho de propiedad, encuentra consagrado en el texto constitucional, de cuyo núcleo se identifican tres elementos esenciales: i) Uso; ii) Goce; y, iii) Disfrute; elementos que se configuran en una garantía de prohibición de privación y limitación arbitraria de la propiedad.

En este marco, es preciso señalar que si bien el derecho a la propiedad es absoluto en cuanto a su oponibilidad frente a terceros; empero, es relativa en cuanto a su ejercicio; es decir, que el derecho de propiedad de los bienes encuentra restricciones que implican ciertas limitaciones; ahora bien, las restricciones a las que se hace referencia encuentran su fundamento en el interés público de la comunidad y en función a la finalidad que se persigue, así por ejemplo una restricción será legal o administrativa si se encuentra establecida en una norma, será por economía social y categoría de construcciones si se halla fundada en normativa técnica municipal.

Lo anotado precedentemente evidencia que un Gobierno Municipal tiene la potestad de imponer limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad, siempre que las realice dentro del ámbito de sus competencias; así, el art. 302.I de la CPE, establece como competencias exclusivas de los Gobiernos Municipales el ordenamiento territorial, uso de suelos, catastro urbano, desarrollo y asentamientos humanos urbanos; en tal antecedente, es constitucionalmente admisible que el Gobierno Autónomo Municipal de Ravelo, establezca restricciones administrativas al ejercicio del derecho de propiedad de bienes inmuebles de los pobladores de dicho municipio; empero, ello no significa que en ejercicio de la dicha facultad el Gobierno Municipal realice restricciones arbitrarias que lesionen alguno de los elementos constitutivos del derecho de propiedad.

Si se parte del entendimiento de que las responsabilidades vienen dadas por el ejercicio un cargo, ésta resultaría ser una característica positiva de las personas que son capaces de comprometerse y actuar de forma correcta; sin embargo, el término responsabilidad implica también la obligación de responder ante un hecho; en este segundo entendido, no es admisible que la Carta Orgánica de Ravelo, establezca que las restricciones a ser impuestas a los bienes inmuebles, no comprometen el pago de indemnización alguna, pues ello implicaría por una lado la permisibilidad de establecer restricciones arbitrarias que lesionen alguno de los elementos constitutivos del derecho de propiedad, y por otra, niega la posibilidad a los ciudadanos afectados a demandar en la vía que corresponda el pago de indemnización por los daños ocasionados como efecto de la restricción arbitraria del derecho de propiedad’.

El parágrafo II incurre en el mismo cargo de incompatibilidad constitucional del art. 94.III del proyecto de Carta Orgánica, por el uso inadecuado del término ‘organizaciones sociales’, consiguientemente, bajo esos mismos argumentos, corresponde declarar la incompatibilidad constitucional de la integridad de su contenido” (las negrillas nos corresponden).

Con relación a los arts. 98.II y 99.I del proyecto de Carta Orgánica, se falló en el siguiente sentido: “Las disposiciones señaladas, de forma acertada generan espacios de participación social; sin embargo, al referirse a los titulares de ese derecho, de forma restrictiva solo señalan a las ‘organizaciones sociales’; en consecuencia, los argumentos desarrollados en el análisis del art. 24.I inc. 38), referidos al inconveniente de citar a las organizaciones sociales como únicos titulares del derecho a la participación y control social, son aplicables en el presente caso.

Con relación al parágrafo II del art. 100 del proyecto de Carta Orgánica, se falló en la siguiente forma: “La disposición que precede, establece que las unidades educativas incluirán en su planes y programas de educación, temas relacionados con educación ambiental, extremo que afecta el ejercicio de la competencia concurrente prevista en el art. 299.II.2 de la CPE.

El catálogo competencial constitucional estableció la ‘gestión educativa’ como una competencia concurrente; es decir, que los gobiernos subnacionales, ejercen solo la facultad reglamentaria y ejecutiva en el marco de la legislación proveniente del nivel central. La DCP 0097/2015, al referirse al ejercicio de dicha competencia concluyó que: ‘…se debe partir de la competencia concurrente señalada en el art. 299.II.2 de la CPE, «Gestión del sistema de salud y educación»; por lo que, la legislación sobre la competencia, le corresponde al nivel central del Estado y los gobiernos sub nacionales ejercen simultáneamente la facultad reglamentaria y ejecutiva; es decir, que el ejercicio facultativo de las ETA, está condicionada a la ley del nivel central del Estado, que establecerá los ámbitos en los que éstas ejercen sus facultades reglamentarias y ejecutivas.

El art. 84.I de la LMAD, señala que: «La distribución de competencias entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas en materia de educación deberá ser regulada por una ley especial;…» a partir de ello, la Ley 70 (Ley de Educación Avelino Siñani - Elizardo Pérez), en su art. 76 ha establecido la estructura administrativa y gestión del sistema educativo plurinacional, distinguiendo el nivel central, departamental y autonómico; por su parte, el art. 80.2 de la citada Ley, en el marco de la concurrencia de la competencia, le atribuye al nivel municipal, la responsabilidad de: «a) …de dotar, financiar y garantizar los servicios básicos, infraestructura, mobiliario, material educativo y equipamiento de las Unidades Educativas de Educación Regular, Educación Alternativa y Especial, así como de las Direcciones Distritales y de Núcleo, en su jurisdicción» y apoyar «…a programas educativos con recursos establecidos en las normas en vigencia»’; como se advierte, la competencia de los gobiernos municipales en materia de gestión educativa, quedó limitada a lo expuesto; en razón a ello, aspectos concernientes a la regulación de la malla curricular (planes y programas educativos), no son de competencia municipal, por lo cual, el proyecto de Carta Orgánica no puede regular competencias no previstas, como ocurre en la disposición cuestionada, que pretende regular aspectos relacionados a la malla curricular de las unidades educativas.

Con referencia al encabezamiento del parágrafo I y los incisos e), f) y g) del art. 105 del proyecto de Carta Orgánica, se falló en el siguiente sentido: “Por ser conexo con los arts. 98.II, 99.I y 101.II , en cuanto al empleo del término “organizaciones sociales” para referirse al titular del derecho a la participación social, corresponde declarar la incompatibilidad constitucional del párrafo introductorio del art. 105.I

El ejercicio de la autonomía está circunscrito al ámbito competencial y jurisdiccional; consiguientemente, cualquier regulación que se encuentre al margen de las competencias y de la jurisdicción territorial de la ETA, vulnera el ejercicio de las competencias de otras ETA; en el presente caso, el art. 300.I.14 de la CPE, establece como una competencia exclusiva de los gobiernos autónomos departamentales, los ‘Servicios de sanidad e inocuidad agropecuaria’, por lo cual, es incompatible cualquier regulación municipal que pretenda regular dicha materia.

Respecto al art. 111.II, 112, 113 y 114 del proyecto de Carta Orgánica, se falló de la siguiente manera: “Las disposiciones señaladas, establecen una clasificación de los bienes municipales, aspecto que es incompatible con el art. 339.II de la CPE, que establece una reserva de ley en favor del nivel central del Estado.

Disposiciones de similar contenido en otros proyectos de Carta Orgánica, fueron declarados incompatibles, así la DCP 0093/2014 de 19 de diciembre, estableció que: ‘…Los bienes públicos, son aquellos que están destinados a fines de carácter público y que merecen un régimen jurídico especial, con el objeto de garantizar su destino a la utilidad pública, con referencia a ello el art. 339.II de la CPE, de manera textual establece que: «Los bienes de patrimonio del Estado y de las entidades públicas constituyen propiedad del pueblo boliviano, inviolable, inembargable, imprescriptible e expropiable; no podrán ser empleados en provecho particular alguno. Su calificación, inventario, administración, disposición, registro obligatorio y formas de reivindicación serán regulados por la ley».

El citado precepto, otorga reserva de ley, para la calificación, inventario, administración, disposición, registro obligatorio y formas de reivindicación de los bienes de patrimonio del Estado y de las entidades públicas; por otra parte el catálogo competencial establecido en los arts. 299.I y 302.I de la CPE, no contempla como una competencia compartida menos exclusiva de los gobiernos autónomos municipales, la regulación sobre los bienes de dominio público; en consecuencia, la carta orgánica, no podrá legislar sobre la definición y clasificación de los bienes de dominio público’.

Además, la DCP 0026/2013, al respecto señala que: ‘El art. 109.I de la LMAD, establece que: «Son de propiedad de las entidades territoriales autónomas los bienes muebles, inmuebles, derechos y otros relacionados, que le son atribuidos en el marco del proceso de asignación competencial previsto en la Constitución Política del Estado y la presente Ley, correspondiendo a estas entidades efectuar su registro ante las instancias asignadas por la normativa vigente».

Por consiguiente, se establece un vínculo entre la asignación y el ejercicio efectivo de las competencias con la asignación de los recursos necesarios para dicho ejercicio. Así, se entiende que la asignación competencial primaria desarrollada en la Constitución Política del Estado debe ser, conforme al art. 64.I de la LMAD, asumida obligatoriamente por las ETA y, en congruencia, el art. 305 de la CPE manda que este proceso deberá acompañarse «…de la definición de la fuente de los recursos económicos y financieros necesarios para su ejercicio» (art. 270 CPE y 18 de la LMAD - principio de provisión de recursos económicos). Sin embargo, más allá del «deber ser» normativo, la realidad de la dinámica de la gestión pública y la complejidad del proceso de implementación autonómica ha obligado a la inclusión de previsiones legales que regulen la transición institucional sin afectar el derecho de la sociedad a una gestión pública funcional, previsiones de transitoriedad que están basadas esencialmente en dos aspectos: a) El principio de gradualidad, en cuya virtud, «Las entidades territoriales autónomas ejercen efectivamente sus competencias de forma progresiva y de acuerdo a sus propias capacidades» (art. 5.13 LMAD); y, b) La capacidad de la estructura pública en general para generar los mecanismos organizacionales y las herramientas normativas necesarias para materializar la estructuración y funcionamiento de un aparato público operando bajo un modelo de Estado complejo, de poder territorialmente distribuido y gobierno multinivel.

Como parte de esta previsión de transitoriedad, la disposición transitoria décima quinta de la LMAD señala: «Mientras no cambie la asignación de competencias, las entidades territoriales autónomas municipales mantienen el derecho propietario y la administración de los bienes muebles e inmuebles afectados a la infraestructura física de los servicios públicos de salud, educación, cultura, deportes, caminos vecinales y microriego…», esto mientras se cumpla lo dispuesto en el art. 339.II de la CPE, que señala que: «Los bienes de propiedad del Estado y de las entidades públicas constituyen propiedad del pueblo boliviano, inviolable, inembargable, imprescriptible e inexpropiable, no podrán ser empleados en provecho particular alguno. Su calificación, inventario, administración, disposición, registro obligatorio y formas de reivindicación serán regulados por la ley».

De esta forma, así como la distribución de funciones en el territorio se realiza sobre la base de un catálogo competencial primario (constitucional), será una ley específica de carácter nacional la que en definitiva establecerá el marco regulatorio general respecto de la distribución de los bienes públicos que sustentarán el ejercicio de dichas competencias en cada nivel de gobierno; marco sobre el cual, las normas específicas de movilización competencial (leyes o normas que regulen la asignación secundaria, transferencia y delegación), establecerán las previsiones específicas respecto de los recursos que acompañaran a tales procesos.

En este marco de análisis, se observa que el artículo en examen establece una clasificación de los bienes patrimoniales municipales, bienes de dominio público y privado, producto de una trascripción literal de los arts. 84 y 85 de la LM, la cual, pese a su carácter previo a la Constitución Política del Estado vigente, se encuentra parcialmente vigente en varios de sus artículos, entre ellos el 84 y 85 antes descritos. En tal sentido, al constituirse la Ley 2028 en una norma nacional parcialmente vigente, se cumplen los principios de reserva legal establecido en el art. 339.II de la CPE en relación a lo dispuesto en el art. 70.II de la LMAD, que al tratarse de una ley nacional se habilita para normar cuestiones referentes al patrimonio del Estado hasta mientras se emita una ley especial del nivel central del Estado que regule esta temática, lo que no ocurre con la carta orgánica municipal, la cual, al no enmarcarse en lo establecido en el artículo constitucional precitado, no se constituye en norma competente para este efecto específicamente’”.

Respecto a los incisos a) y c) del parágrafo II del art. 116 del proyecto de Carta Orgánica, se falló de la siguiente manera: “La DCP 0098/2015 de 8 de abril, con referencia al escenario normativo constitucional para la creación de impuestos municipales señaló: ‘El art. 299.I de la CPE establece que: «Las siguientes competencias se ejercerán de forma compartida entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas:

En este marco, el nivel central del Estado ha emitido la Ley 154 de 14 de julio de 2014, «Ley de Clasificación y Definición de Impuestos y de Regulación para la Creación y/o Modificación de Impuestos de Dominio de los Gobiernos Autónomos», que en su art. 8 señala que: «Los gobiernos municipales podrán crear impuestos que tengan los siguientes hechos generadores: a) La propiedad de bienes inmuebles urbanos y rurales, con las limitaciones establecidas en los parágrafos II y III del Artículo 394 de la Constitución Política del Estado, que excluyen del pago de impuestos a la pequeña propiedad agraria y la propiedad comunitaria o colectiva con los bienes inmuebles que se encuentren en ellas. b) La propiedad de vehículos automotores terrestres. c) La transferencia onerosa de inmuebles y vehículos automotores por personas que no tengan por giro de negocio esta actividad, ni la realizada por empresas unipersonales y sociedades con actividad comercial. d) El consumo específico sobre la chicha de maíz. e) La afectación del medio ambiente por vehículos automotores; siempre y cuando no constituyan infracciones ni delitos»’.

Respecto al inciso c) del art. 126.I del proyecto de Carta Orgánica, se falló de la siguiente manera: “La presente disposición, es una regulación sobre el sistema municipal de microriego, y hace referencia a espacios de participación social, donde el sujeto titular de dicho derecho, recae sobre las organizaciones sociales, aspecto que como se señaló en el cargo de incompatibilidad del art. 24.I inc. 38) resulta restrictivo; de otro lado, el art. 302.I.38 de la CPE, establece como una competencia exclusiva de los gobiernos autónomos municipales, los ‘Sistemas de microriego en coordinación con los pueblos indígena originario campesinos’, esto en atención al derecho que tienen las NPIOC, a vivir en un medio ambiente sano y el respeto de sus ecosistemas, y a la participación en los beneficios de los recursos naturales en sus territorios (arts. 30.II.10 y 16 de la CPE); consiguientemente, a efectos de no afectar los derechos de los NPIOC la norma que pretenda regular los sistemas de microriego, de forma puntal deben contemplar la coordinación exigida por el art. 302.I.38 de la CPE.

Respecto al art. 131 del proyecto de Carta Orgánica, se falló de la siguiente manera: “La presente disposición, establece regulación sobre la explotación de áridos y agregados, competencia municipal atribuida por el art. 302.I.41 de la CPE; sin embargo, así como se encuentra redactada, resulta incompatible con el art. 30.II. numerales 10 y 16 de la CPE.

El art. 30 de la CPE, establece una serie de derechos en favor de las NPIOC, entre los que destaca el derecho a ‘Vivir en un medio ambiente sano, con manejo y aprovechamiento adecuado de los ecosistemas’ y el derecho ‘A la participación en los beneficios de la explotación de los recursos naturales en sus territorios’, estos derechos han dado lugar a una serie de disposiciones contenidas en la propia Constitución Política del Estado, que están destinadas a precautelar la vida de las NPIOC. El establecimiento de los derechos individuales y colectivos contenidos en la Norma Suprema, conlleva una incidencia marcada en todo el sistema legislativo, esa transversalidad debe ser objetivizada en todo el ordenamiento jurídico; en tal sentido y en el presente caso, a efectos de precautelar los derechos de las NPIOC, las normas autonómicas que afecten los ecosistemas y recursos naturales en los territorios de éstos pueblos, deben prever obligadamente la coordinación con éstos.

Respecto al inc. d) del art. 137.II del proyecto de Carta Orgánica, se falló de la siguiente manera: “La disposición cuestionada, establece que el Gobierno Autónomo Municipal de Omereque, promoverá e implementará ‘…una educación descolonizadora e intercultural, comunitaria, democrática participativa y de consensos, productiva y territorial en armonía y complementariedad con la Madre Tierra, el cosmos y las espiritualidades para el vivir bien’ extremo que afecta al art. 299.II.2 de la CPE, en lo concerniente al uso del término ‘implementar’.

La gestión de la educación es una competencia concurrente; es decir, que el ejercicio de la facultad reglamentaria y ejecutiva de las ETA, queda sujeta a la legislación del nivel central sobre dicha materia; competencia que ha quedado delimitada como se desarrolló en el cargo de incompatibilidad del art. 100.II del proyecto de Carta Orgánica Municipal; razón por la cual, la implementación del sistema educativo no es parte de la competencia concurrente asignada al nivel municipal.

Con relación al art. 146.II del proyecto de Carta Orgánica, resolvió en el siguiente sentido: “La señalada disposición, establece una jerarquización normativa del ordenamiento jurídico municipal, sin embargo, en su contenido se advierte una serie de imprecisiones y vacíos, que denotan la falta de seguridad jurídica de la norma.

Con referencia al parágrafo II de la Disposición Transitoria Tercera del proyecto de Carta Orgánica, se resolvió de la siguiente forma: “El parágrafo II de la Disposición Transitoria Tercera, establece reservas de leyes municipales, entre las que se destacan, la Ley Municipal de la Carrera Administrativa, la Ley Municipal de Bienes de Dominio Público y la Ley Municipal de Bienes y Servicios; sin embargo, conforme el art. 272 de la CPE, la cualidad autonómica de los gobiernos subnacionales, además, consiste en el ejercicio de sus facultades en el ámbito de sus competencias y dentro su jurisdicción; por lo tanto, pretender establecer reserva de ley para regular una materia que no se encuentra dentro del ámbito de competencias municipales, afecta al modelo autonómico.