ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 82/2021 Y SU ACUMULADA 86/2021. INSTITUTO NACIONAL DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN Y PROTECCIÓN DE DATOS PERSONALES Y DIVERSOS SENADORES INTEGRANTES DE LA LXIV LEGISLATURA. 26 DE ABRIL DE 2022. PONENTE: NORMA

248. El párrafo primero del artículo 180 Bis impugnado declara expresamente que la única finalidad que persigue el PANAUT es colaborar con las autoridades competentes en materia de seguridad y justicia en asuntos relacionados con la comisión de delitos.(98)

249. Del proceso legislativo que dio lugar a la expedición del Decreto impugnado se desprende con claridad que la necesidad de emitir esta regulación se debió al aumento exponencial de ciertos delitos que se cometen a través de la utilización de equipos móviles, destacándose de entre ellos, los delitos de secuestro y extorsión.

250. Se señaló que el combate y erradicación de estas conductas ha sido especialmente complicado ya que los métodos de ejecución son vía remota mediante el uso de teléfonos móviles desechables, lo que impide tanto la identificación del titular de la línea como su geolocalización, de ahí la urgente necesidad de generar mecanismos varios encaminados a reducir drásticamente las actividades de las organizaciones del crimen organizado que operan bajo estas modalidades.

251. En consecuencia, se creyó conveniente la creación de este Padrón Nacional de Usuarios de Telefonía Móvil bajo la operación y vigilancia del Instituto Federal de Telecomunicaciones, como una herramienta útil en la búsqueda permanente de inhibir la comisión de este tipo de delitos, así como una valiosa plataforma para lograr un mayor éxito en las investigaciones de las autoridades encargadas de la seguridad y de la administración y procuración de justicia en nuestro país, lo que se estimó redundaría en una mayor certeza y seguridad jurídica para la ciudadanía en su conjunto.

252. El legislador optó por diseñar un esquema de registro para así tener conocimiento de quiénes son los titulares de las líneas telefónicas, otorgando a las autoridades competentes mayores elementos normativos para identificar a los responsables cuando se cometan ilícitos a través del uso de estos equipos móviles. Así, se pretende que cuando algún delincuente utilice un número para secuestro, extorsión o algún otro delito, la autoridad pueda acceder mediante la base de datos de las compañías de telecomunicaciones a los datos registrados de dichas líneas y así poder identificar con mayor facilidad a sus autores.

253. De estas consideraciones, se puede advertir que la medida legislativa impugnada persigue fines de orden público relacionados con el fortalecimiento de las herramientas para la investigación y persecución de los delitos. Concretamente, con la creación del PANAUT se buscó generar una base de datos asociada a la titularidad de las líneas de telefonía móvil, que permitiera investigar y perseguir de mejor manera las conductas delictivas a través de la identificación de los titulares de las líneas utilizadas para su comisión, por ejemplo, en casos de extorsión o secuestro.

254. En esa tesitura, debe reconocerse que esta finalidad se encuentra inserta en el marco de las obligaciones que el artículo 21 constitucional impone al Estado Mexicano, pues establece que la seguridad pública es una función a cargo de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, cuyos fines son salvaguardar la vida, las libertades, la integridad y el patrimonio de las personas, así como contribuir a la generación y preservación del orden público y la paz social.

255. Sobre el particular, esta Suprema Corte de Justicia ha establecido que la función estatal de seguridad pública tiene por objeto garantizar condiciones adecuadas para que las personas ejerzan sus derechos, por lo que deben establecerse mecanismos mediante los cuales se logre prevenir, remediar o eliminar aquellas situaciones de violencia en contra de las personas, su vida, libertad, propiedad y demás derechos.(99)

256. Inclusive, se ha reconocido que la investigación y persecución de los delitos también guarda relación con el acceso a la impartición de justicia, ya que, si bien en términos del artículo 17 constitucional, ésta se refiere a la función jurisdiccional desarrollada por los tribunales, lo cierto es que tiene como presupuesto la efectiva investigación de los delitos, de manera que el Estado está obligado a realizar una averiguación seria, imparcial y efectiva, para lo cual debe usar todos los medios legales disponibles.(100)

257. En efecto, se ha sostenido en reiteradas ocasiones que la obligación del Estado de investigar debe cumplirse diligentemente para evitar la impunidad y propiciar que este tipo de hechos no se repitan, por lo que una vez que las autoridades estatales conocen de una probable conducta delictiva, están obligadas a iniciar ex officio y sin dilación una investigación seria, imparcial y efectiva por todos los medios legales disponibles y orientada a la determinación de la verdad y a la persecución, captura, enjuiciamiento y eventual castigo de sus autores, ya sean particulares o agentes estatales.(101)

258. En consecuencia, este Tribunal Pleno considera que dicha finalidad resulta legítima para efectos de la recopilación y tratamiento de datos personales, en términos de los estándares expuestos, pues la Constitución General, los instrumentos internacionales citados, como las leyes nacionales en la materia, son coincidentes en establecer que la seguridad pública es un principio de orden público cuya relevancia puede justificar en ciertos casos y bajo el cumplimiento de otras condiciones adicionales, la limitación de los derechos a la privacidad y protección de datos personales.

259. El propio principio uno de los Principios del CJI, es claro en establecer que cualquier excepción además de estar prevista de manera expresa y específica en la legislación nacional, debe limitarse únicamente a motivos relacionados con la soberanía nacional, la seguridad nacional, la seguridad pública, la protección de la salud pública, el combate a la criminalidad, el cumplimiento de normativas u otras prerrogativas de orden público o el interés público.

261. No se deja de advertir que el INAI alega que la finalidad de la medida no es válida en tanto que no busca contribuir en el combate de determinados ilícitos realizados a través del uso de dispositivos móviles, sino que su objeto es la creación de un padrón de datos de todos los mexicanos a fin de poder controlar y supervisar a la población, lo cual no solamente no tiene un sustento constitucional, sino que va directamente en contra de las bases que sostienen un Estado democrático.

262. Contrario a lo que alega el accionante, ni de los trabajos legislativos que dieron lugar a la emisión del Decreto impugnado ni de la regulación contenida en dicho Decreto pueden advertirse elementos suficientes que permitan sostener de manera categórica que la creación de este padrón tiene como intención la de crear un sistema de vigilancia permanente sobre la población.

263. Por el contrario, lo que se puede apreciar por parte del legislador ordinario es el reconocimiento de un fenómeno social delictivo que afecta la tranquilidad y seguridad de la sociedad mexicana en su conjunto, por lo que se pensó en generar un mecanismo que fuera útil para combatir dicho fenómeno, específicamente, la generación de una base de datos ligada a la titularidad de las líneas de telefonía móvil, al ser éstas uno de los instrumentos fundamentales para la comisión de ciertos delitos, dada las condiciones de anonimato que proporciona en ciertas modalidades.

264. En esa tesitura, lo que corresponde analizar en este punto de la prueba es únicamente si dicha finalidad es acorde con los principios constitucionales y estándares internacionales, a fin de poder calificarla como válida o legítima. Lo que se reitera, debe contestarse en sentido afirmativo.

265. Sin embargo, sobre esta conclusión conviene aclarar dos cuestiones, que, aunque ya se explicaron, su reiteración se estima importante.

266. La primera es que afirmar que la creación y regulación del PANAUT persigue una finalidad válida y/o legítima, no conduce a sostener en automático que dicho sistema normativo es válido, pues para ello es necesario analizar el resto de las gradas que integran la prueba de proporcionalidad.

267. Esto inclusive es reconocido por los estándares internacionales, pues si bien se reconoce que la seguridad pública es un principio de orden público, cuya relevancia permite justificar la limitación de los derechos a la privacidad y protección de datos personales, lo cierto es que la validez de dicha limitación está sujeta también al cumplimiento de condiciones adicionales, que son precisamente las que habrán de verificarse en las siguientes gradas de la prueba.

268. En efecto, si bien la lucha contra la delincuencia reviste una importancia primordial para garantizar la seguridad pública y su eficacia puede depender en gran medida de la utilización de técnicas modernas de investigación, este objetivo de interés general, por fundamental que sea, no puede justificar que una medida de conservación de datos personales se considere necesaria a los efectos de dicha lucha.

269. Y segundo, esta primera conclusión no pretende negar o desconocer que, a pesar de estar justificada en un fin válido o legítimo, la creación de este tipo de base de datos, mal reguladas o implementadas, pueden dar lugar a la generación de sistemas de control y vigilancia permanente de la población, lo cual evidentemente resulta contrario a las bases que sostienen un Estado democrático.

270. Sin embargo, tal aspecto, aunque de gran relevancia, no corresponde analizarlo en este punto del test, pues se reitera, lo único que se examina en esta grada es si la finalidad o las razones que justifican la medida legislativa pueden calificarse como válidas o legítimas. Será en las siguientes gradas en las que se analice si las condiciones en las que se regula el PANAUT resultan adecuadas para evitar que la afectación a los derechos a la privacidad y protección de datos personales de los usuarios de telefonía móvil sea innecesaria o desproporcionales y, por tanto, se torne en una figura de abuso que vaya en contra de los derechos de las personas.