Suprema Corte de Justicia de la Nación

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 82/2021 Y SU ACUMULADA 86/2021. INSTITUTO NACIONAL DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN Y PROTECCIÓN DE DATOS PERSONALES Y DIVERSOS SENADORES INTEGRANTES DE LA LXIV LEGISLATURA. 26 DE ABRIL DE 2022. PONENTE: NORMA

Fecha: 18-Nov-2022

Estudio De Fondo

48. SEXTO.—Violaciones al proceso legislativo. Este Tribunal Pleno ha sostenido que en las acciones de inconstitucionalidad debe privilegiarse el análisis de los conceptos de invalidez en los que se hagan valer violaciones al procedimiento legislativo que dio lugar a la norma o normas impugnadas, puesto que, de resultar fundados, ello daría lugar a la invalidación total de tales preceptos, siendo por tanto innecesario ocuparse de los vicios de fondo.(16)

49. En ese sentido, se advierte que en su primer concepto de invalidez los senadores promoventes hacen valer dos violaciones al procedimiento legislativo que dio origen al Decreto impugnado: la primera relacionada con la vulneración a los principios de fundamentación y motivación de los actos legislativos, concretamente de los dictámenes elaborados por las Cámaras de Origen y Revisora; y la segunda relacionada con la existencia de irregularidad en la aprobación del dictamen por parte de las Comisiones Unidas de Comunicaciones y Transportes y de Estudios Legislativos, en el seno de la Cámara de Senadores.

50. En esa tesitura, a fin de poder dar respuesta a este planteamiento resulta conveniente, en primer término, analizar la doctrina que ha desarrollado este Alto Tribunal con relación a la evaluación de las violaciones al proceso legislativo, para, posteriormente, proceder al estudio concreto de las violaciones alegadas por los accionantes.

I. Doctrina de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sobre las violaciones al proceso legislativo.

51. Este Alto Tribunal ha sostenido que la violación a las formalidades del procedimiento legislativo debe abordarse desde la consideración de las premisas básicas en las que se asienta la democracia liberal representativa elegida como modelo de Estado, de acuerdo con los artículos 39, 40 y 41 de la Constitución General, por lo que la evaluación del potencial invalidante de dichas irregularidades debe intentar el equilibrio entre dos principios: por un lado, el de economía procesal, que apunta a la necesidad de no reponer de manera innecesaria etapas procedimentales, cuando ello no redundaría en un cambio sustancial de la voluntad parlamentaria expresada y, por tanto, a la necesidad de no dar efecto invalidante a todas y cada una de las irregularidades procedimentales identificables en un caso concreto; y, por otro, el de equidad en la deliberación parlamentaria, que apunta, por el contrario, a la necesidad de no considerar automáticamente irrelevantes todas las infracciones procedimentales que se produzcan en una tramitación parlamentaria que culmina con la aprobación de una norma mediante una votación que respeta las previsiones legales al respecto.(17)

52. Lo anterior significa que no cualquier violación del procedimiento legislativo es susceptible de invalidar la ley analizada, sino sólo aquellas que trasciendan a su calidad democrática, ya sea porque lesionen el principio de participación de todas las fuerzas políticas representativas en condiciones de igualdad, o bien, porque desconozcan el principio de deliberación democrática, es decir, porque afecten las condiciones para que pueda desarrollarse una genuina deliberación política.

53. Sobre el particular, es importante señalar que la democracia representativa es un sistema político valioso no solamente porque en su contexto las decisiones se toman por una mayoría, sino porque aquello que se somete a votación ha podido ser objeto de deliberación por parte tanto de las mayorías como de las minorías políticas. Es precisamente el peso representativo y la naturaleza de la deliberación pública lo que otorga todo su sentido a la reglamentación del procedimiento legislativo y lo que califica una decisión como democrática.

54. En efecto, la adopción de decisiones por mayoría, regla básica que permite resolver en última instancia las diferencias de opinión, es una condición necesaria de la democracia, pero no suficiente. No todo sistema que adopta la regla de la mayoría es necesariamente democrático. Junto a la regla de la mayoría, hay que tomar en consideración el valor de la representación política, material y efectiva de los ciudadanos que tienen todos y cada uno de los grupos políticos con representación parlamentaria, así sean los minoritarios, y el modo en que la aportación de información y puntos de vista por parte de todos los grupos parlamentarios contribuye a la calidad de aquello que finalmente se somete a votación.

55. En ese sentido, si el simple respeto a las reglas de votación por mayoría podría convalidar cualquier desconocimiento de las reglas que rigen el procedimiento legislativo previo, la dimensión deliberativa de la democracia carecería de sentido, precisamente porque las minorías por su propia naturaleza están predestinadas a no imponerse en la votación final, por tanto, es aquí donde cobran toda su importancia las reglas que garantizan la participación efectiva de tales minorías.

56. En consecuencia, debe resaltarse que el órgano legislativo, antes de ser un órgano decisorio, tiene que ser un órgano deliberante, donde encuentren cauce de expresión las opiniones de todos los grupos, tanto los mayoritarios como los minoritarios. Lo anterior es así porque las reglas que disciplinan el procedimiento legislativo protegen el derecho de las minorías a influir y moldear, en el transcurso de la deliberación pública, aquello que va a ser objeto de la votación final y, por tanto, otorga pleno sentido a su condición de representantes de los ciudadanos.

57. Así, para determinar si las violaciones al procedimiento legislativo tienen un potencial invalidante, es necesario evaluar el cumplimiento de una serie de estándares, los cuales tienen como objetivo precisamente el poder determinar si las irregularidades denunciadas impactan o no en la calidad democrática de la decisión final. Dichos parámetros son los siguientes:

1) El procedimiento legislativo debe respetar el derecho a la participación de todas las fuerzas políticas con representación parlamentaria, en condiciones de libertad e igualdad, es decir, resulta necesario que se respeten los cauces que permiten tanto a las mayorías como a las minorías parlamentarias expresar y defender su opinión en un contexto de deliberación pública, lo cual otorga relevancia a las reglas de integración y quórum en el seno de las Cámaras y a las que regulan el objeto y el desarrollo de los debates;

2) El procedimiento deliberativo debe culminar con la correcta aplicación de las reglas de votación establecidas; y,