CONTRADICCIÓN DE TESIS 4/2020. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS PENAL Y DE TRABAJO DEL DÉCIMO NOVENO CIRCUITO Y EL CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO DEL CENTRO AUXILIAR DE LA DÉCIMA REGIÓN, CON RESIDENCIA EN SALT

Cabe precisar, que el legislador tamaulipeco hizo la adición de la parte resaltada de la fracción I del artículo 100, (sic) Ley del Trabajo de los Servidores Públicos del Estado, mediante la reforma publicada en el Periódico Oficial del Estado, el veinticuatro de septiembre de dos mil trece. La iniciativa del Ejecutivo estatal, presentada el cinco de septiembre de dos mil trece, por lo que hace a la conciliación, señaló lo siguiente:

"...

"Por último, atendiendo a la visión del fortalecimiento de las instituciones de justicia laboral, se requiere de una transformación, para que impere la premisa de la conciliación entre las partes en conflicto, garantizando los derechos de los trabajadores, pero además con un valor agregado a su favor en cuanto a la gestoría o intervención institucional de manera gratuita en el procedimiento, por lo que se propone la creación de una Procuraduría de la Defensa del Trabajo del Servidor Público, integrada por un procurador y los procuradores auxiliares que se juzguen necesarios, precisando los requisitos que deben satisfacer y sus funciones.

"Así se propone adicionar el título décimo primero de la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos del Estado y reformar el artículo 28 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Tamaulipas, para dotar de las mencionadas atribuciones a la Secretaría del Trabajo y Asuntos Jurídicos, en el entendido de que el surgimiento y funcionamiento de la institución se hará conforme a la disponibilidad factible en el Presupuesto de Egresos del Estado para el ejercicio fiscal de 2014 y entre la eventual aprobación de este decreto y que ello ocurra, la función se atenderá por la Procuraduría General de la Defensa del Trabajo del Estado y los funcionarios conciliadores de la secretaría antes mencionada. ..."

El dictamen, en la parte que nos ocupa, que realizaron las Comisiones Unidas de Trabajo y Seguridad Social y de Estudios Legislativos del Congreso de Tamaulipas, el once de septiembre de dos mil trece, es del tenor siguiente:

"...

"Finalmente argumenta, que atendiendo a la visión del fortalecimiento de las instituciones de justicia laboral, se requiere de una transformación, para que impere la premisa de la conciliación entre las partes en conflicto, garantizando los derechos de los trabajadores, pero además con un valor agregado a su favor en cuanto a la gestoría o intervención institucional de manera gratuita en el procedimiento, por lo que se propone la creación de una Procuraduría de la Defensa del Trabajo del Servidor Público, integrada por un procurador y los procuradores auxiliares que se juzguen necesarios, precisando los requisitos que deben satisfacer y sus funciones.

"Continua expresando que se propone adicionar el título décimo primero de la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos del Estado y reformar el artículo 28 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Tamaulipas, para dotar de las mencionadas atribuciones a la Secretaría del Trabajo y Asuntos Jurídicos, en el entendido de que el surgimiento y funcionamiento de la institución se hará conforme a la disponibilidad factible en el Presupuesto de Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal de 2014 y entre la eventual aprobación de este decreto y que ello ocurra, la función se atenderá por la Procuraduría General de la Defensa del Trabajo del Estado y los funcionarios conciliadores de la secretaría antes mencionada.

"...

"Respecto al tribunal que se pretende crear es importante mencionar que tendrá representación por parte del Estado, de los Ayuntamientos y de las organizaciones sindicales respectivas, todo ello en virtud de que se conforme un órgano colegiado con estrecha relación procedimental y con figuras jurídicas que forman parte de procesos de solución de controversias donde se permita la conciliación de las partes como medio conveniente para la solución de los conflictos entre los servidores públicos y las instituciones.

"En torno a lo anterior nos encontramos ante el firme compromiso de tener instituciones que permitan tratar a la ciudadanía con calidad y respeto, con servidores públicos sensibles y honestos en atención al servicio de impartición de justicia laboral.

"...

"Ahora bien, de la acción legislativa en análisis se desprende la necesidad de crear una Procuraduría de la Defensa del Trabajo del Servidor Público con los objetivos principales de defender gratuitamente a los trabajadores al servicio del Estado y los Municipios, promover y llevar a cabo la conciliación en los conflictos individuales que se susciten entre las instituciones públicas, entes gubernamentales y Poderes del Estado, y sus trabajadores, así como de los Ayuntamientos y sus trabajadores, lo que estimamos factible en favor de los derechos laborales de los servidores públicos. Es importante mencionar que el surgimiento y funcionamiento de la institución se hará conforme a la disponibilidad factible en el Presupuesto de Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal de 2014. ..."

Asimismo, de la versión estenográfica de la sesión pública ordinaria, celebrada el once de septiembre de dos mil trece, donde se aprobó la reforma a diversos preceptos, entre ellos, al artículo 100, fracción I, de la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos del Estado, no se advierte que los diputados y diputadas del Congreso del Estado de Tamaulipas, hayan referido que se debía incorporar una etapa de conciliación al procedimiento burocrático de la citada entidad federativa.

Por tanto, de la lectura a la exposición de motivos de la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos del Estado, en específico, de la adición al artículo 100, fracción I, del dictamen realizado por las Comisiones Unidas de Trabajo y Seguridad Social y de Estudios Legislativos del Congreso de Tamaulipas, así como de la versión estenográfica de la sesión pública ordinaria del Congreso de Tamaulipas, celebrada el once de septiembre de dos mil trece, no se advierte la intención, ni del Ejecutivo estatal ni mucho menos del legislador ordinario, de establecer como requisito fundamental del procedimiento burocrático una etapa de conciliación previa a las etapas de presentación de la demanda, contestación, admisión y desahogo de pruebas, y alegatos.

Luego, si bien es cierto que el legislador tamaulipeco no estableció la forma de realizar la conciliación; también lo es, que la omisión aducida que no implica llegar al extremo de que, a través de la interpretación, se puedan crear instituciones jurídicas no previstas en las leyes, o que a partir de ello, sobre una interpretación sistemática, se pueda recurrir a otras legislaciones que puedan prever esa posibilidad; sobre todo, porque no se trata de un silencio legislativo que desatienda algún mandato constitucional expreso, sino que son actos procedimentales que el legislador local, en el ámbito de su competencia y en el ejercicio de sus atribuciones, debe crear y modificar sobre la lógica y contexto jurídico propios.

Por tal motivo, si en el caso la ley burocrática del Estado de Tamaulipas no contempla dicho acto (etapa de conciliación) como formalidad del procedimiento, es inconcuso que no opera la supletoriedad de la Ley Federal del Trabajo, en su texto anterior a la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación, el uno de mayo de dos mil diecinueve, que sí lo prevé, toda vez que tal supletoriedad no tiene el alcance de crear esa institución jurídica, pues su función es suplir deficiencias; y de hacerlo, se estaría contrariando el ordenamiento legal a suplir.

Dicho de otro modo, la supletoriedad de leyes, salvo que así lo dispongan de manera expresa, no puede implicar la especificación aludida en la legislación objeto de supletoriedad; máxime que esta omisión atiende a una limitación genérica, cuya justificación se encuentra en el límite establecido para respetar la garantía de adecuada defensa del gobernado.

Sirven de apoyo a las anteriores consideraciones, las tesis sustentadas por la Segunda Sala(28) y el Pleno,(29) ambos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, las cuales son del tenor siguiente:

"LEYES. APLICACIÓN SUPLETORIA. Para que un ordenamiento legal pueda ser aplicado supletoriamente, es necesario que en principio exista establecida la institución cuya reglamentación se trata de completar por medio de esa aplicación supletoria."

"SUPLETORIEDAD DE LAS LEYES PROCESALES. PRINCIPIOS QUE LA RIGEN. La aplicación de las leyes supletorias sólo tienen lugar en aquellas cuestiones procesales que, comprendidas en la ley que suplen, se encuentren carentes de reglamentación o deficientemente reglamentadas."

Así, el hecho de que en la Ley Federal del Trabajo, en su texto anterior a la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación, el uno de mayo de dos mil diecinueve, se prevea una etapa de conciliación en el procedimiento y que ésta sea obligatoria, no implica que las legislaciones burocráticas estatales deban instaurar de forma obligatoria dentro del procedimiento jurisdiccional que dirima las controversias laborales, una etapa de conciliación.

De igual forma, ni en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ni en los instrumentos internacionales que cita el Cuarto Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Décima Región, con residencia en Saltillo, Coahuila de Zaragoza, se advierte que exista obligación de las legislaciones estatales de prever una etapa de conciliación obligatoria en los juicios burocráticos estatales, por lo que en el particular debe prevalecer lo que dispuso el Congreso de Tamaulipas, en lo concerniente a la forma de desarrollar el procedimiento para dirimir las controversias de los trabajadores al servicio del Estado y los Municipios.

Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia P./J. 11/2016 (10a.),(30) emitida por el Pleno de la suprema Corte de Justicia de la Nación, de título, subtítulo y texto siguientes:

"LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA DE LOS CONGRESOS ESTATALES. ESTÁ LIMITADA POR LOS MANDATOS CONSTITUCIONALES Y LOS DERECHOS HUMANOS. Si bien es cierto que los Congresos Estatales tienen libertad configurativa para regular ciertas materias, como la civil, también lo es que aquélla se encuentra limitada por los mandatos constitucionales y los derechos humanos reconocidos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los tratados internacionales suscritos por México, de conformidad con el artículo 1o. constitucional. En similar sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha destacado que la legitimidad democrática de ciertos actos o hechos está limitada por las normas y obligaciones internacionales de protección de los derechos humanos, de modo que la existencia de un verdadero régimen democrático está determinada por sus características tanto formales como sustanciales."

De conformidad con lo antes expuesto, este Pleno de Circuito determina que el silencio de la autoridad laboral en el procedimiento burocrático, relativo a la celebración de una etapa conciliatoria, no constituye una violación a las formalidades esenciales del procedimiento de que se hace mérito, por no establecerlo la legislación aplicable.

Darle un alcance extensivo a la etapa de conciliación prevista en la Ley Federal del Trabajo, en su texto anterior a la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación, el uno de mayo de dos mil diecinueve, en el sentido de que en el procedimiento burocrático del Estado de Tamaulipas, también se debe celebrar una, no tiene ningún asidero legal; por el contrario, se insiste, el legislador tamaulipeco previno la forma de desarrollar el procedimiento para resolver los conflictos de los trabajadores al servicio del Estado y los Municipios.

En este orden, aunque es verdad que la ley burocrática del Estado de Tamaulipas, expresamente admite la aplicación supletoria de la Ley Federal del Trabajo; sin embargo, al prever un juicio contencioso sin que contemple una etapa de conciliación dentro del mismo, es incuestionable que no procede la aplicación supletoria de los artículos 873, 875, 876 y 878 de la Ley Federal del Trabajo, en su texto anterior a la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación, el uno de mayo de dos mil diecinueve, que regula la etapa de conciliación.

Cabe precisar, que lo anterior no es obstáculo para que si las partes dentro del procedimiento burocrático manifiestan al tribunal que desean conciliar entre ellas, la autoridad pueda y deba realizar esta función a fin de procurar una conciliación que permita un arreglo conciliatorio y la terminación del juicio; empero, ello no implica, se insiste, que previo a la celebración de la audiencia de pruebas y alegatos, se deba, indefectiblemente, celebrar una etapa de conciliación so pena de considerarse que se materializa una violación procesal al procedimiento que trasciende al resultado del fallo.

En consecuencia, con apoyo en el artículo 225 de la Ley de Amparo, se determina el criterio que debe prevalecer, con el carácter de jurisprudencia, conforme a las consideraciones sustentadas en esta ejecutoria, con el título, subtítulo (sic) y texto de la tesis de jurisprudencia que emite este Pleno, el cual debe quedar en los términos siguientes.

Hechos: Los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes llegaron a conclusiones diferentes al analizar si en un juicio burocrático en el Estado de Tamaulipas, se debe considerar o no como violación procesal la omisión de realizar una etapa de conciliación, aun cuando no está prevista en la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos del Estado, de la citada entidad federativa.

Criterio jurídico: El Pleno del Decimonoveno Circuito determina que no existe violación procesal al no desahogarse una etapa de conciliación en el procedimiento burocrático estatal y, por tanto, no procede la aplicación supletoria de los artículos 873, 875, 876 y 878 de la Ley Federal del Trabajo, en su texto anterior a la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 1 de mayo de 2019, en virtud de que el legislador ordinario no consideró necesario que previamente al dictado del laudo se realizara indefectiblemente una etapa de conciliación.

Justificación: A fin de que proceda la aplicación supletoria de la Ley Federal del Trabajo, tratándose del procedimiento burocrático local, es requisito indispensable que la ley que lo regula contemple la institución respecto de la cual se pretende tal aplicación y que aquélla no esté reglamentada, o bien, que su reglamentación sea deficiente. Por tanto, si la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos del Estado de Tamaulipas prevé en su artículo 101 que el procedimiento se sujetará a la presentación de la demanda, contestación y celebración de una sola audiencia en la que las partes ofrecerán sus pruebas y alegatos y, en su caso, se dictará el laudo respectivo, sin prever una etapa de conciliación, es incuestionable que no se materializan los supuestos para la supletoriedad y, en consecuencia, no se debe considerar como una violación procesal la omisión de celebrar la etapa de mérito. De estimar lo contrario, se estarían integrando a la ley burocrática del Estado de Tamaulipas aspectos que el legislador no tuvo intención de establecer; además, la ausencia de dicha formalidad no implica que las partes no puedan procurar la conciliación que permita un arreglo conciliatorio y la terminación del juicio.