DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0038/2015

En ese sentido, debe analizarse específicamente la “sujeción” de la carta orgánica municipal a las “leyes autonómicas vigentes” conforme pregona el artículo examinado, estableciéndose a partir de la norma constitucional citada, la existencia de una paridad jerárquica entre las ETA, a partir de lo cual sus normativas y legislaciones de carácter sub nacional tendrán el mismo rango jerárquico y sólo serán aplicables dentro del ámbito territorial de sus jurisdicciones.

A partir de lo anterior, resulta inconcebible que la Carta Orgánica Municipal de Cajuata pretenda estar subordinada a las leyes autonómicas, de manera genérica, aspecto que implica que la “norma institucional básica”, perdiendo su carácter competencial, se sujetaría a leyes sub nacionales ajenas al ámbito jurisdiccional de Cajuata.

Respecto al análisis de esta norma, debe traerse a colación la jurisprudencia sentada por este Tribunal Constitucional Plurinacional, en la DCP 0001/2013, que determina: “El art. 410.II de la CPE, establece la aplicación jerárquica de la normas del ordenamiento jurídico, mencionando en su numeral 3: ´Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena', de lo que podemos inferir que estas normas son de un mismo nivel jerárquico; y cuando el art. 302.I.1 de la CPE, se refiere al procedimiento de la elaboración de las mismas de acuerdo a ley; en éste ámbito, no se supedita sino a la Ley Marco de Autonomías y Descentralización Administrativa, mas no 'y demás normas que rige al Estado Plurinacional de Bolivia'; puesto que si se supedita a cualquier otra norma no solo que la Carta deja de perder su importancia como instrumento normativo básico, sino que por su redacción convierte esa última parte de la declaración en inconstitucional.

Sin embargo, el Gobierno Autónomo Municipal, en aquello que no sea su competencia tendrá que someterse a las normas del nivel central del Estado, entonces la supeditación a las leyes no debe ser entendida como una supeditación de la Carta Orgánica, sino del Gobierno Autónomo Municipal, en aquello que el nivel central del Estado se encuentra como titular de la facultad legislativa.”

En tal sentido, la norma en análisis no puede hacer uso del término “mayoritariamente”, el cual “cuantifica” el uso de determinados idiomas, lo que daría a entender que existen otros que son de menor uso, aspectos que no están contemplados en el art. 5 de la CPE, el cual establece la existencia de treinta y seis idiomas oficiales, con igual jerarquía e importancia.

En relación a este tópico, la DCP 0008/2013, expresó: “…la modificación y delimitación de unidades territoriales se regirá, conforme el art. 16.I de la LMAD, por la Ley de delimitación de Unidades Territoriales de 1 de febrero de 2013, cuyo art. 31 señala: 'I. Toda delimitación de unidades territoriales será aprobada mediante Ley de la Asamblea Legislativa Plurinacional. II; Las leyes deberán emerger de procedimientos administrativos de conciliación, de resultados del referendo o de fallos emitidos por el Tribunal Supremo de Justicia en la delimitación de unidades territoriales y obligatoriamente fijarán los límites de la unidad territorial con datos geo-referenciados precisos; II. El Anteproyecto de Ley será remitido a la Asamblea Legislativa Plurinacional, por el Órgano Ejecutivo del nivel central del Estado o por el Tribunal Supremo de Justicia, cuando corresponda'.

En este sentido, en la determinación de los límites territoriales expresada en la norma analizada debió considerar los siguientes aspectos: 1) La determinación de límites responde a un procedimiento establecido y debe ser necesariamente aprobado mediante ley del nivel nacional de gobierno; 2) La delimitación unilateral de los límites de la ETA implica un impacto probable que puede afectar los intereses de otras ETA, principalmente las colindantes, lo que vulnera de manera directa el principio de 'lealtad institucional', el cual está relacionado con los principios de 'igualdad', 'complementariedad' y 'reciprocidad' aspectos que provocan la declaratoria de incompatibilidad parcial referida”.

La norma analizada no contempla a los distritos municipales indígena originario campesinos, como parte de la organización territorial y administrativa del municipio, habida cuenta, que del propio preámbulo de la presente carta orgánica, se extrae la existencia de la comunidad afroboliviana, la cual conforme al art. 32 de la CPE, está reconocida como una NPIOC.

En ese sentido, y a partir del art. 271 de la Norma Suprema, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización en su art. 28, establece la creación de distritos municipales indígena originario campesinos por lo que en ese marco, puede darse el caso de que estos NPIOC se hayan constituido en distritos indígena originario campesinos, que en mérito a su autodeterminación, tienen la opción de optar o no por la autonomía y al mismo tiempo, ser parte de un municipio; en este escenario, la disposición analizada prevé que en las relaciones entre los NPIOC parte del territorio municipal y que no hayan accedido a su autonomía, con el gobierno autónomo municipal, deberá primar en todo caso el respeto a sus normas y procedimientos propios.

De la misma manera, puede presentarse el caso de que las minorías indígenas existentes al interior del municipio, logren constituirse en distritos indígena originario campesinos (art. 28 de la LMAD), con lo que las relaciones entre el Gobierno Autónomo Municipal y las autoridades de estos distritos, adquirirían matices especiales, debiendo desarrollarse en el marco de lo dispuesto por el Capítulo Cuarto del Título II de la Primera Parte de la Constitución Política del Estado (arts. 30 y 31); es decir, que el Gobierno Autónomo Municipal deberá respetar las normas y procedimientos propios comunales y, sólo en el caso de que las autoridades comunales así lo soliciten, también hacerlas respetar mediante la institucionalidad pública municipal; siempre y cuando, dichas normas y procedimientos propios guarden coherencia con los postulados constitucionales.

Nótese, que conforme al art. 28 de la LMAD, las autoridades de los distritos indígenas originarios campesinos son electos de acuerdo a sus normas y procedimientos propios, por consiguiente, la relación entre el Alcalde y las autoridades del distrito municipal indígena originario campesinos son cualitativamente distintas, basadas en un mayor nivel de autogestión con la posibilidad incluso de acceder a un presupuesto propio (dentro del presupuesto municipal) siempre que se cuente con un Plan de Desarrollo Integral.

En un segundo escenario, se pueden considerar a las comunidades campesinas que se encuentren organizadas bajo la figura del sindicato agrario y que también han desarrollado “normas y procedimientos propios”, los cuales deben ser respetados por el Gobierno Autónomo Municipal en sus relaciones con dichas comunidades; y, al igual que en el anterior caso, podrán ser apoyadas en su aplicación por parte de la institucionalidad pública municipal, siempre y cuando así sea solicitado por las autoridades comunales y dichos procedimientos estén enmarcados en la Constitución Política del Estado y las leyes.

Respecto al análisis de esta norma, la Constitución Política del Estado establece que: “Artículo 2. Dada la existencia precolonial de las naciones y pueblos indígena originario campesinos y su dominio ancestral sobre sus territorios, se garantiza su libre determinación en el marco de la unidad del Estado, que consiste en su derecho a la autonomía, al autogobierno, a su cultura, al reconocimiento de sus instituciones y a la consolidación de sus entidades territoriales, conforme a esta Constitución y la ley.”

La citada norma constitucional hace alusión al periodo de mandado del ejecutivo municipal; sin embargo; el legislativo municipal no está contemplado como parte de la citada norma, por cuanto la regulación de su periodo de mandato se encuentra prevista por el art. 288 de la CPE, que a la letra señala: “El período de mandato de los integrantes de los Concejos y Asambleas de los gobiernos autónomos será de cinco años, y podrán ser reelectas o reelectos de manera continua por una sola vez”.

En consecuencia, el art. 16 de la Carta Orgánica Municipal analizada, resulta ser ambiguo en sus dos parágrafos, por cuanto en el parágrafo I, sólo hace mención al periodo de mandato según el art. 288 de la CPE, sin aclarar a cuál de los órganos municipales se refiere y por otra parte el parágrafo II del artículo en análisis, cita el art. 285.II de la CPE, que regula el mandato sólo de los Alcaldes y no así del Concejo Municipal, generando una incertidumbre, toda vez que, el parágrafo II contempla además del ejecutivo municipal también al legislativo.

El art. 236 de la CPE, en su parágrafo I, establece como prohibición para el ejercicio de la función pública: “ejercer simultáneamente más de un cargo público remunerado a tiempo completo”. Prohibición que por analogía reconoce como única excepción la prevista por el art. 150 de la CPE, que señala: “II. Los asambleístas no podrán desempeñar ninguna otra función pública, bajo pena de perder su mandato, excepto la docencia universitaria.”

De la normativa constitucional transcrita, se extraen los elementos a los que el art. 20 ahora analizado, pretende hacer referencia de una manera ambigua y sin ajustarse a la normativa constitucional, cuando en el nomen iuris refiere “excepciones para el ejercicio de autoridad municipal” cuando lo que corresponde es “excepción a la prohibición para el ejercicio de la función pública”.

La norma constitucional citada es clara y en ese sentido será un miembro del Concejo Municipal quien en caso de ausencia temporal sustituya al Alcalde o Alcaldesa Municipal; sin embargo, según el parágrafo II analizado, esa ausencia del ejecutivo municipal estaría reatada a una “Ley Municipal”, aspecto que genera incertidumbre e inseguridad, por cuanto no se comprende si se refiere a una ley municipal a ser sancionada y promulgada por el GAM de Cajuata o si se refiere a la ley del nivel central del Estado (que podría ser la Ley 2028 o la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales); por lo que en ese sentido y a efectos de establecer a cabalidad la normativa contenida dentro de la Carta Orgánica Municipal de Cajuata, el estatuyente no debe olvidar de la importancia y trascendencia que este cuerpo normativo tiene para el municipio, por ello debe tener cuidado en la forma de redacción que podría dar lugar a diferentes interpretaciones como en el presente caso, máxime si se considera que la norma analizada implica la aplicación concreta de un tema de vital importancia para el propio andamiaje del GAM.

De una lectura de la norma analizada, se advierte la falta de congruencia y correspondencia en la redacción del nomen iuris y el contenido de la norma, ya que por un lado el nomen iuris hace referencia al “PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO” y el contenido habla de “Iniciativa legislativa”, entremezclándose ambos institutos. Además, el parágrafo I de la norma analizada, determina que para el procedimiento legislativo podrá presentarse propuesta de las “normas jurídicas internas”, que en todo caso no corresponde a un procedimiento legislativo el cual está destinado a la construcción de una Ley y no de  una norma jurídica interna, incurriendo en ese sentido en otro cargo de incompatibilidad.

Al respecto el art. 232 de la CPE, determina que: “La Administración Pública se rige por los principios de legitimidad, legalidad, imparcialidad, publicidad, compromiso e interés social, ética, transparencia, igualdad, competencia, eficiencia, calidad, calidez, honestidad, responsabilidad y resultados”.

Al respecto el art. 233 de la CPE, determina que: “Son servidoras y servidores públicos las personas que desempeñan funciones públicas. Las servidoras y los servidores públicos forman parte de la carrera administrativa, excepto aquellas personas que desempeñen cargos electivos, las designadas y los designados, y quienes ejerzan funciones de libre nombramiento”.

b)  Funcionarios designados: Son aquellas personas cuya función pública emerge de un nombramiento a cargo público, conforme a la Constitución Política del Estado, disposición legal u Sistema de Organización Administrativa aplicable. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa del presente Estatuto.

c) Funcionarios de libre nombramiento: Son aquellas personas que realizan funciones administrativas de confianza y asesoramiento técnico especializado para los funcionarios electos o designados. El Sistema de Administración de Personal, en forma coordinada con los Sistemas de Organización Administrativa y de Presupuesto, determinará el número y atribuciones específicas de éstos y el presupuesto asignado para este fin. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa del presente Estatuto.

e) Funcionarios interinos: Son aquellos que, de manera provisional y por un plazo máximo e improrrogable de 90 días, ocupan cargos públicos previstos para la carrera administrativa, en tanto no sea posible su desempeño por funcionarios de carrera conforme al presente Estatuto y disposiciones reglamentarias”.

Por lo que en merito a la normativa citada, se tiene que el art. 41 del proyecto de Carta Orgánica Municipal de Cajuata, no se acomoda a la previsión constitucional del art. 233 de la CPE, entremezclando los criterios en la clasificación que realiza, tomando en cuenta que en el caso de los Oficiales Mayores contemplados en el num. 4 de la norma analizada, estos son funcionarios de “libre nombramiento” por parte del Alcalde Municipal y no podrán ser revocados por las Centrales Agrarias, conforme pretende la norma en análisis.

La redacción de la norma analizada, nuevamente incurre en una incongruencia al determinar que el Gobierno Autónomo Municipal “garantizara la participación de todos los mecanismos y procedimientos  de Participación y Control Social”, redacción incongruente en el entendido de que no se puede asignar a los mecanismos y procedimientos el ejercicio de una actividad concreta, en todo caso serán los actores sociales quienes efectivamente podrán ejercer un determinado derecho.

Nótese la gradación jerárquica conforme a las competencias que asiste a las ETA, quedando establecido que las disposiciones reglamentarias son jerárquicamente inferiores a las leyes, por lo que en tal sentido resulta incongruente pretender que un reglamento sea creado por una ley municipal como ocurre con la norma examinada.

Si bien el Gobierno Autónomo Municipal de Cajuata, puede crear una instancia que se dedique a la regulación de los servicios públicos municipales, debe tenerse cuidado a momento de la denominación de dicha entidad, por cuanto de la norma analizada se desprende el denominativo de “Tribunal” de Servicios Municipales, termino entrecomillado que adquiere otras cualidades y características previstas por la propia Constitución Política del Estado, designar a instancias de orden jurisdiccional y que no hacen a una instancia dependiente de un Gobierno Autónomo Municipal.

Esta norma regula sobre régimen financiero, competencia que le está asignada al nivel central del Estado, a partir de su competencia privativa conforme al 298.I.1 de la CPE, resultado inclusive que el nomen iuris del artículo es distinto al contenido del mismo, advirtiéndose además que se hace mención al “ayni”; pero de una manera distorsionada, considerando que la planificación debería darse bajo el principio del ayni.

II. Los impuestos que pertenecen al dominio tributario nacional serán aprobados por la Asamblea Legislativa Plurinacional. Los impuestos que pertenecen al dominio exclusivo de las autonomías departamental o municipal, serán aprobados, modificados o eliminados por sus Concejos o Asambleas, a propuesta de sus órganos ejecutivos. El dominio tributario de los Departamentos Descentralizados, y regiones estará conformado por impuestos departamentales tasas y contribuciones especiales, respectivamente.

III. La Asamblea Legislativa Plurinacional mediante ley, clasificará y definirá los impuestos que pertenecen al dominio tributario nacional, departamental y municipal. IV. La creación, supresión o modificación de los impuestos bajo dominio de los gobiernos autónomos facultados para ello se efectuará dentro de los límites siguientes:

Como efecto del mandato constitucional dispuesto por la norma que precede, se tiene la Ley 154 de 14 de julio de 2011, que en su art. 8, establece los hechos generadores para determinar los impuestos a nivel municipal, debiendo en todo caso el Gobierno Autónomo Municipal de Cajuata, circunscribirse a sus competencias a efectos de establecer los parámetros impositivos que correspondan.

De una lectura del artículo en análisis se establece que existe una incongruencia en la redacción, por cuanto hace alusión a los “Distritos Municipales” asignándoles una función directa de recaudación de impuestos, por lo que en ese sentido se vulnera lo previsto por el art. 271 de la CPE, que determina que los Distritos Municipales son “espacios desconcentrados de planificación” por lo que en ese sentido no se les puede asignar tal función, correspondiendo en todo caso que las ETA asuman dicha función.

Sobre el tema el art. 384 de la CPE, determina que: “El Estado protege a la coca originaria y ancestral como patrimonio cultural, recurso natural renovable de la biodiversidad de Bolivia, y como factor de cohesión social; en su estado natural no es estupefaciente. La revalorización, producción, comercialización e industrialización se regirá mediante la ley”.

El art. 271 de la CPE, establece que: “I. La Ley Marco de Autonomías y Descentralización regulará el procedimiento para la elaboración de Estatutos autonómicos y Cartas Orgánicas, la transferencia y delegación competencial, el régimen económico financiero, y la coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas”.

De esta remisión a la ley, el art. 63 de la LMAD, dispone que: “(REFORMA DE ESTATUTOS Y CARTAS ORGÁNICAS). La reforma total o parcial de los estatutos o las cartas orgánicas requiere aprobación por dos tercios (2/3) del total de los miembros de su órgano deliberativo, se sujetarán al control de constitucionalidad a cargo del Tribunal Constitucional Plurinacional y serán sometidos a referendo para su aprobación”.