DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0026/2013

a.   Su carácter local y, por ende, su cercanía con los anhelos y necesidades cotidianas de la ciudadanía, como un rasgo propio de lo municipal que lo inviste de un elevado nivel de legitimidad y proximidad con los interés cotidianos de la población. Característica que puede ser compartida por otras ETA que también se definen por su naturaleza local (autonomías indígena originario campesinas por conversión desde lo municipal, por ejemplo). Este aspecto es tan importante en la gestión pública local, que es la propia Constitución la que reconoce, por ejemplo, que solo a nivel municipal “Las extranjeras y los extranjeros residentes en Bolivia tienen derecho a sufragar en las elecciones municipales, conforme a la ley, aplicando principios de reciprocidad internacional” (art. 27.II), esto en razón a que el vínculo del habitante de la localidad con su gobierno deviene de la proximidad; por consiguiente, a este nivel prima la condición de residencia antes que la de nacionalidad para el ejercicio del derecho político de elegir a las autoridades locales.

Así, el art. 60.I de la LMAD define al Estatuto Autonómico como una norma institucional básica compleja, con un carácter doble: a) Dispositivo-dogmático, pues determina las características de identidad territorial (cultural, histórica, etc.), los valores y principios sobre los que se asienta su institucionalidad gubernativa, además de reconocer los derechos y deberes de los estantes y habitantes del nivel territorial del que se trate, siempre dentro de los límites constitucionales, como es lógico; y, b) Orgánico, generalmente más amplio, en el que desarrollan con mayor detalle las bases para la organización y funcionamiento de las entidades territoriales autónomas (gobiernos sub nacionales). La complejidad y obligatoriedad de los estatutos responde a la necesidad de inaugurar una autonomía sin precedentes formales en el país, proceso que exige de una dosis mayor de legitimidad territorial, por lo que se entiende que su concurrencia es ineludible y su contenido necesariamente pactado.

De ello se desprende lo siguiente: a) Es necesario determinar que las relaciones entre los tipos normativos enunciados en el numeral 3 del art. 410.II constitucional, se regirán tanto por el principio de jerarquía (entre las normas pertenecientes a un mismo ordenamiento normativo intra sistémico) como por el principio de competencia (entre normas de distintos ordenamientos normativos inter sistémicos), además de los principios que rigen la organización territorial; y, b) Conforme lo dispuesto en el art. 60.II de la LMAD, dicha preeminencia que opera en relación a la normativa autonómica, ratifica su carácter de norma básica sobre la que se estructurará todo el sistema institucional y normativo autonómico.

Es bajo este mismo entendimiento, debe también interpretarse el art. 62.I.1 de la LMAD, en el que se indica como parte de sus contenidos mínimos, que las normas institucionales básicas deberán efectuar de manera textual una “declaración de sujeción a la Constitución Política del Estado y las leyes”, entendiendo que dicha sujeción en referencia a las leyes no deberá responder a una lógica de subordinación, sino al reparto competencial.

Se concluye así que la Carta Orgánica, como toda norma institucional básica, solo está sometida a la Norma Suprema y la aplicación del resto de la normatividad proveniente de otros niveles, no se define por criterios de jerarquía, sino por el respeto a los ámbitos competenciales asignados a cada nivel territorial por la Ley Fundamental.

Este mecanismo de gestión del territorio puede ser constituido, conforme manda el art. 22 de la LMAD, por: a) Acuerdo entre las entidades territoriales autónomas municipales o indígena originaria campesinas cumpliendo los objetivos y requisitos establecidos en la presente Ley, como espacio de planificación y gestión; b) Los gobiernos autónomos departamentales, con la finalidad de planificar y optimizar el desarrollo departamental, podrán conformar regiones dentro de su jurisdicción de forma articulada y coordinada con las entidades territoriales autónomas, que decidan previamente conformar una región de planificación y gestión, sin vulnerar aquellas ya conformadas; y, c) El nivel central del Estado para el caso específico de macroregiones estratégicas como espacios de planificación y gestión, por materia de interés nacional sobre recursos naturales, debiendo coordinar con los gobiernos autónomos departamentales, municipales e indígena originario campesinos que la integren. En ningún caso aquellas macroregiones que trascienden límites departamentales podrán constituirse en autonomía regional.

En ese marco, ya en el caso concreto, se entiende que el artículo del proyecto de COM analizado solo es aplicable para los supuestos i) y ii) del art. 22 de la LMAD, refiriéndose específicamente a las normas a seguir en la construcción de la voluntad de la ETA y en los procesos de ratificación legislativa de los acuerdos intergubernativos, otorgando al convenio de regionalización el carácter de norma vinculante (art. 133.I de la LMAD: “…serán vinculantes entre las partes con fuerza de ley, una vez ratificados por sus respectivos órganos deliberativos”).

Como una advertencia inicial, corresponde aclarar que el análisis que a continuación se desarrolla no involucra el tratamiento de los sistemas jurídicos de las Naciones y Pueblos Indígena Originario Campesinos (NPIOC) que, conforme al pluralismo jurídico consagrado en los arts. 1, 30.II.14 y 178 de la CPE, aplican sus propias normas y procedimientos de acuerdo a lo establecido en el art. 190 y siguientes de la Norma Fundamental.

En este marco, la conflictividad inter-normativa será resuelta mediante la aplicación de los principios descritos en dos escenarios posibles: a) En la determinación de la norma aplicable buscando el equilibrio entre diversidad y unidad/coherencia inter-sistémica; y b) En la determinación de la norma aplicable buscando coherencia intra-sistémica, como se desarrollará más adelante.

El Art. 286 de la Constitución Política del Estado establece que “I. La suplencia temporal de la máxima autoridad ejecutiva de un gobierno autónomo corresponderá a un miembro del Concejo o Asamblea de acuerdo al Estatuto Autonómico o Carta Orgánica según corresponda. II. En caso de renuncia o muerte, inhabilidad permanente o revocatoria de la máxima autoridad ejecutiva de un gobierno autónomo, se procederá a una nueva elección, siempre y cuando no hubiere transcurrido la mitad de su mandato. En caso contrario, la sustituta o sustituto será una autoridad ya electa definida de acuerdo al Estatuto Autonómico o Carta Orgánica según corresponda”.

En tal contexto, corresponde declarar: a) La incompatibilidad del penúltimo párrafo y la frase “…y en caso de que no existiera suplente el Concejo Municipal designará al suplente” inserta en el último párrafo; y, b) La compatibilidad de la frase “…se convocará al suplente…” siempre que en su aplicación se sigan las consideraciones realizadas.

El Control previo de este numeral se desarrolla sobre la base de las siguientes disposiciones constitucionales: a) Art. 302.I.6: “Son competencias exclusivas de los gobiernos municipales autónomos, en su jurisdicción: Elaboración de Planes de Ordenamiento Territorial y de uso de suelos, en coordinación con los planes del nivel central del Estado, departamentales e indígenas”; b) Art. 302.I.10: “Son competencias exclusivas de los gobiernos municipales autónomos, en su jurisdicción: Catastro urbano en el ámbito de su jurisdicción en conformidad a los preceptos y parámetros técnicos establecidos para los Gobiernos Municipales”; y, c) El art. 302.I.29 de la CPE, “Son competencias exclusivas de los gobiernos municipales autónomos, en su jurisdicción: Desarrollo urbano y asentamientos humanos urbanos”.

Por otra parte, por su directa relación debe también considerarse que el art.  298.II.22 de la CPE, dispone que el “Control de la administración agraria y catastro rural”, es una atribución exclusiva del nivel central y conforme al 298.II.29 constitucional “Son competencias exclusivas del nivel central del Estado: Asentamientos humanos rurales”.

En este marco, debe entenderse que la enunciación de “zonas rurales”, responde solamente a la necesidad administrativa de distinguirlas de las zonas urbanas (que pueden ser muchas) en el marco de lo que se conoce como el procedimiento técnico-jurídico de delimitación del radio urbano, que es parte del proceso mayor de ordenamiento del territorio municipal y la elaboración de los planes de uso de suelos, todo a efecto de determinar competencias y facilitar la asignación de los presupuestos e inversiones municipales, lo que no involucra al catastro rural o a la gestión de asentamientos humanos rurales que son de competencia nacional.

Por lo expuesto, corresponde declarar la incompatibilidad: a) De la frase “…Alcaldesa o Alcalde Municipal y administración municipal…” en relación a la aprobación de la planilla para sus remuneraciones; y, b) De la frase “…Alcaldesa o Alcalde Municipal…” en relación a la escala de viáticos para las autoridades y funcionarios del ejecutivo municipal.

Bajo estas consideraciones, corresponde declarar: a) La incompatibilidad del término “estricta”; y, b) La compatibilidad del resto del texto normativo analizado, a condición de que la configuración y aplicación del régimen municipal de regulación de las responsabilidades por la función pública de sus funcionarios se realice como parte del ejercicio de las facultades reglamentaria y ejecutiva del Gobierno Autónomo Municipal de Camataqui-Villa Abecia, sujetándose a la legislación que sobre este punto emita el nivel central.

En términos en los que ha sido redactado, este enunciado no hace referencia directa a una “empresa pública municipal” típica, sino a un tipo de empresa municipal de carácter comunitario, de lo que se interpreta que se estaría ante la constitución, en los hechos, de un tipo de empresa mixta, con participación municipal y comunitaria que responde a la lógica del acuerdo y el consentimiento entre los “socios participantes”, por lo que resulta contradictorio el otorgar al Gobierno

Autónomo Municipal la potestad para definir unilateralmente la “creación, constitución o disolución” de empresas en las que exista una participación comunitaria. Razonar en contrario implicaría legitimar una excesiva intromisión de sector estatal municipal en la autonomía de los individuos y sus formas organizativas propias en el ámbito económico, vulnerando los arts. 21.4, 307 y 308 de la CPE.

Por tanto, corresponde declarar: a) La incompatibilidad del enunciado: “…y la presente Carta Orgánica Municipal” en relación al término  “asignar”; y, b) La compatibilidad del enunciado“…la Ley Marco de Autonomías y Descentralización” limitando su eficacia solo para el caso de la asignación de aquellas competencias no incluidas en el catálogo competencial, previstas en el art. 297.II de la CPE.

Por consiguiente, se establece un vínculo entre la asignación y el ejercicio efectivo de las competencias con la asignación de los recursos necesarios para dicho ejercicio. Así, se entiende que la asignación competencial primaria desarrollada en la Constitución Política del Estado debe ser, conforme al art. 64.I de la LMAD, asumida obligatoriamente por las ETA y, en congruencia, el art. 305 de la CPE manda que este proceso deberá acompañarse “…de la definición de la fuente de los recursos económicos y financieros necesarios para su ejercicio” (art. 270 CPE y 18 de la LMAD - principio de provisión de recursos económicos). Sin embargo, más allá del “deber ser” normativo, la realidad de la dinámica de la gestión pública y la complejidad del proceso de implementación autonómica ha obligado a la inclusión de previsiones legales que regulen la transición institucional sin afectar el derecho de la sociedad a una gestión pública funcional, previsiones de transitoriedad que están basadas esencialmente en dos aspectos: a) El principio de gradualidad, en cuya virtud, “Las entidades territoriales autónomas ejercen efectivamente sus competencias de forma progresiva y de acuerdo a sus propias capacidades” (art. 5.13 LMAD); y, b) La capacidad de la estructura pública en general para generar los mecanismos organizacionales y las herramientas normativas necesarias para materializar la estructuración y funcionamiento de un aparato público operando bajo un modelo de Estado complejo, de poder territorialmente distribuido y gobierno multinivel.

Como parte de esta previsión de transitoriedad, la disposición transitoria décima quinta de la LMAD señala: “Mientras no cambie la asignación de competencias, las entidades territoriales autónomas municipales mantienen el derecho propietario y la administración de los bienes muebles e inmuebles afectados a la infraestructura física de los servicios públicos de salud, educación, cultura, deportes, caminos vecinales y microriego…”, esto mientras se cumpla lo dispuesto en el art. 339.II de la CPE, que señala que: “Los bienes de propiedad del Estado y de las entidades públicas constituyen propiedad del pueblo boliviano, inviolable, inembargable, imprescriptible e inexpropiable, no podrán ser empleados en provecho particular alguno. Su calificación, inventario, administración, disposición, registro obligatorio y formas de reivindicación serán regulados por la ley”.

De esta forma, así como la distribución de funciones en el territorio se realiza sobre la base de un catálogo competencial primario (constitucional), será una ley específica de carácter nacional la que en definitiva establecerá el marco regulatorio general respecto de la distribución de los bienes públicos que sustentarán el ejercicio de dichas competencias en cada nivel de gobierno; marco sobre el cual, las normas específicas de movilización competencial (leyes o normas que regulen la asignación secundaria, transferencia y delegación), establecerán las previsiones específicas respecto de los recursos que acompañaran a tales procesos.

En este marco de análisis, se observa que el artículo en examen establece una clasificación de los bienes patrimoniales municipales, bienes de dominio público y privado, producto de una trascripción literal de los arts. 84 y 85 de la LM, la cual, pese a su carácter previo a la Constitución Política del Estado vigente, se encuentra parcialmente vigente en varios de sus artículos, entre ellos el 84 y 85 antes descritos. En tal sentido, al constituirse la Ley 2028 en una norma nacional parcialmente vigente, se cumplen los principios de reserva legal establecido en el art. 339.II de la CPE en relación a lo dispuesto en el art. 70.II de la LMAD, que al tratarse de una ley nacional se habilita para normar cuestiones referentes al patrimonio del Estado hasta mientras se emita una ley especial del nivel central del Estado que regule esta temática, lo que no ocurre con la carta orgánica municipal, la cual, al no enmarcarse en lo establecido en el artículo constitucional precitado, no se constituye en norma competente para este efecto específicamente.

Las cartas orgánicas se constituyen en normas básicas de carácter potestativo para las ETA municipales y, en su defecto, se aplicará supletoriamente la ley del nivel nacional sancionada conforme dispone el art. 11.II de la LMADn en los siguientes términos: “Los municipios que no elaboren y aprueben sus cartas orgánicas ejercerán los derechos de autonomía consagrados en la Constitución Política del Estado y la presente Ley, siendo la legislación que regule los gobiernos locales la norma supletoria con la que se rijan, en lo que no hubieran legislado los propios gobiernos autónomos municipales en ejercicio de sus competencias”.

Ahora bien, mientras no se promulgue la ley de gobiernos locales mencionada en el artículo precitado, se mantiene vigente la Ley de Municipalidades, en todo aquello que no hubiese derogado por la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, asumiendo en este sentido el carácter de norma supletoria para el ejercicio de la autonomía municipal, esto hasta que se aprueben las COM momento a partir del cual se hace inaplicable en el territorio municipal.

Por consiguiente, en la relación entre la norma nacional que regule la estructura y funcionamiento de los gobiernos autónomos municipales con las cartas orgánicas municipales prima la figura de la supletoriedad, es decir, que la primera opera solo en defecto de las segundas y, en caso de que éstas entren en vigencia no es que abroguen a las primeras, sino que la hacen inaplicable dentro del territorio municipal en razón de que la supletoriedad simplemente deja de funcionar en el caso concreto.