DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0026/2013

Nuestro más reciente proceso constituyente ha marcado un hito fundamental, instándonos a través del preámbulo constitucional a dejar en “…el pasado el Estado colonial, republicano y neoliberal…” y asumir “…el reto histórico de construir colectivamente el Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, que integra y articula los propósitos de avanzar hacia una Bolivia democrática, productiva, portadora e inspiradora de la paz, comprometida con el desarrollo integral y con la libre determinación de los pueblos”.

En el mismo sentido, el art. 8 de la Constitución Política del Estado, nos impone el deber de proyectarnos hacia un futuro basado en los principios ético-morales de la sociedad plural y en los “…valores de unidad, igualdad, inclusión, dignidad, libertad, solidaridad, reciprocidad, respeto, complementariedad, armonía, transparencia, equilibrio, igualdad de oportunidades, equidad social y de género en la participación, bienestar común, responsabilidad, justicia social, distribución y redistribución de los productos y bienes sociales, para vivir bien”.

Se trata, sin duda, de un desafío mayor y que precisa de la aceptación colectiva que la actual Constitución se funda en un verdadero pacto social; un intento por cerrar las brechas que resquebrajaron el viejo Estado hasta hacerlo inviable, y evitar que aquellas se reproduzcan en la construcción de la nueva institucionalidad boliviana; por consiguiente, su aplicación no puede estar impregnada de un léxico basado en la contradicción o en el énfasis de lo negativo, muy cercano a lo que en doctrina se denomina “discurso del odio”.

Bajo estas consideraciones, llama la atención de este Tribunal la siguiente frase inserta en el preámbulo del proyecto de Carta Orgánica examinado: “…los chiriguanos, quienes tenían fama de feroces guerreros que sembraban terror en gran parte del departamento de Tarija como en la región de los cintis”; de cuyo análisis, puede llegar a interpretarse un concepto negativo en relación a un pueblo originario de estas tierras.

En este contexto, este Tribunal decide condicionar la constitucionalidad de la frase analizada, bajo el entendimiento que en su interpretación y aplicación sea asumida únicamente como referente alegórico y no como un elemento que promueva reacciones negativas o violentas a todo lo que represente o sea tenido como una herencia, manifestación o derivación de lo “otro” diferente; puesto que, como bien se señala en el art. 8 de la CPE, los valores sobre los que se sustenta el Estado boliviano son, entre otros, los de inclusión, libertad, respeto, armonía y equilibrio, articulados todos bajo el paradigma del “vivir bien”, tanto con uno mismo como con los demás, aun cuando éstos pertenecieren a culturas, ideologías, religiones o líneas civilizatorias distintas.

 “La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones” (art. 272 de la CPE). En este contexto, el art. 33 de la LMAD dispone que “Todos los municipios existentes en el país y aquellos que vayan a crearse de acuerdo a ley, tienen la condición de autonomías municipales sin necesidad de cumplir requisitos ni procedimiento previo. Esta cualidad es irrenunciable y solamente podrá modificarse en el caso de conversión a la condición de autonomía indígena originaria campesina por decisión de su población, previa consulta en referendo”. En la misma lógica, el art. 49 del mismo cuerpo normativo establece que: “Todos los municipios del país gozan de autonomía municipal conferida por la Constitución Política del Estado”.

De esto se extrae que, a diferencia de lo que ocurre con los otros tipos de autonomía, para los cuales se precisa de un referéndum autonómico previo, el acceso a la autonomía municipal opera de manera automática, sin necesidad de ningún otro requisito; hecho que se deriva del reconocimiento al carácter preexistente de los municipios y su gobierno en nuestro país, los cuales son herederos de la tradición autonómica reconocida en el esquema de descentralización de base municipal inaugurado en 1994, con la promulgación de la Ley de Participación Popular.

Los recursos administrativos a los que se hace referencia en la parte final del texto de este numeral están previstos, por mandato del art. 271.II de la CPE, en la Ley Marco de Autonomías y Descentralización y no en el presente proyecto de Carta Orgánica; imprecisión que conlleva un nivel cierto de inseguridad jurídica en el ejercicio de las competencias y atribuciones municipales, y por consiguiente, en el ejercicio de los derechos de los ciudadanos en relación con su gobierno local.

La DCP 0001/2013 de 12 de marzo, dispuso que: “La Carta Orgánica, puede establecer en su contenido únicamente los símbolos propios del municipio, sin que ello signifique que no reconocen los símbolos nacionales establecidos en el art. 6.II de la CPE, más aún cuando el proyecto de Carta Orgánica expresa en uno de sus artículos, la sujeción a la norma constitucional”.

Sobre este punto, el art. 5.I de la CPE, dispone que: “Son idiomas oficiales del Estado el castellano y todos los idiomas de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, que son el aymara, araona, baure, bésiro, canichana, cavineño, cayubaba, chácobo, chimán, ese ejja, guaraní, guarasu´we, guarayu, itonama, leco, machajuyai-kallawaya, machineri, maropa, mojeño-trinitario, mojeño-ignaciano, moré, mosetén, movima, pacawara, puquina, quechua, sirionó, tacana, tapiete, toromona, uru-chipaya, weenhayek, yaminawa, yuki, yuracaré y zamuco”. Vale decir que dentro del territorio del municipio de Camataqui-Villa Abecia todos los idiomas antes descritos adquieren el carácter de oficiales.

Ahora bien, el parágrafo II del citado artículo, versa sobre el uso de los idiomas oficiales en el ámbito de la administración pública en todos sus niveles, tanto nacional como subnacionales, expresando que: “El Gobierno Plurinacional y los gobiernos departamentales deben utilizar al menos dos idiomas oficiales. Uno de ellos deber el castellano, y el otro se decidirá tomando en cuenta el uso, la conveniencia, las circunstancias, las necesidades y preferencias de la población en su totalidad o del territorio en cuestión. Los demás gobiernos autónomos deben utilizar los idiomas propios de su territorio, y uno de ellos debe ser el castellano”. Esta previsión no pone en cuestión ni restringe el listado de los treinta y siete idiomas oficiales en el territorio boliviano, sino que establece ciertos parámetros para viabilizar un uso administrativo preferente de algunos de ellos por parte de los gobiernos de las distintas ETA, imponiendo para el caso de los gobiernos autónomos municipales, la obligación en el uso del castellano además de aquellos otros idiomas oficiales existentes en su jurisdicción territorial. El art. 5.I de la CPE, hace así una clara distinción entre la declaratoria de oficialidad de los treinta y siete idiomas en todo el territorio nacional y la identificación de algunos de ellos como idiomas oficiales de uso administrativo preferente que cada ETA realizará en sus normas institucionales básicas (art. 5.II de la CPE).

Por otra parte, el reconocimiento de rangos o jerarquías entre idiomas (el castellano como primera lengua y el quechua como segunda) es claramente incompatible con el texto constitucional, en el que no establece jerarquía o gradación alguna entre los treinta y siete idiomas reconocidos como oficiales en todo el territorio del Estado Plurinacional de Bolivia.

art. 62.3 de la LMAD, no puede dejar de observarse el principio de “lealtad institucional”, establecido en el art. 270 de la CPE y desarrollado en el art. 5.15 de la LMAD en los siguientes términos: `El nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas tomarán en cuenta el impacto que sus acciones puedan tener sobre el nivel central del Estado y otras entidades territoriales, evitando aquellas que las perjudiquen, promoviendo el diálogo en torno a las medidas susceptibles de afectarles negativamente, y facilitando toda información pública necesaria para su mejor desempeño; respetando el ejercicio legítimo de las competencias del nivel central del Estado y de las entidades territoriales autónomas`.

Por otra parte, la modificación y delimitación de unidades territoriales se regirá, conforme el art. 16.I de la LMAD, por la Ley de Delimitación de Unidades Territoriales de 1 de febrero de 2013, cuyo art. 31 señala: `I. Toda delimitación de unidades territoriales será aprobada mediante Ley de la Asamblea Legislativa Plurinacional. II; Las leyes deberán emerger de procedimientos administrativos de conciliación, de resultados del referendo o de fallos emitidos por el Tribunal Supremo de Justicia en la delimitación de unidades territoriales y obligatoriamente fijarán los límites de la unidad territorial con datos geo-referenciados precisos; II. El Anteproyecto de Ley será remitido a la Asamblea Legislativa Plurinacional, por el Órgano Ejecutivo del nivel central del Estado o por el Tribunal Supremo de Justicia, cuando corresponda’.

En este sentido, en la determinación de los límites territoriales expresada en la norma analizada debió considerar los siguientes aspectos: 1) La determinación de límites responde a un procedimiento establecido y debe ser necesariamente aprobado mediante ley del nivel nacional de gobierno; 2) La delimitación unilateral de los límites de la ETA implica un impacto probable que puede afectar los intereses de otras ETA, principalmente las colindantes, lo que vulnera de manera directa el principio de “lealtad institucional”, el cual está relacionado con los principios de “igualdad”, “complementariedad” y “reciprocidad” aspectos que provocan la declaratoria de inconstitucionalidad parcial referida”.

el texto de este parágrafo, responde a una lógica distinta a la noción de “mancomunidad de municipios”. La primera opera como un mecanismo de desconcentración en el marco de lo que se entiende como relaciones inter o intra administrativas, cuyos efectos y connotaciones no rebasan los límites territoriales de la institucionalidad municipal, como una forma de lograr la coordinación entre los distintos centros administrativos desconcentrados (generalmente subalcaldías distritales), mientras que la mancomunidad municipal se enmarca dentro de lo que en el campo de la ciencia política y de la administración pública se conoce como “relaciones intergubernamentales o intergubernativas de carácter horizontal”, pues involucran a dos unidades o más de gobierno de distintas ETA pero del mismo nivel (dos o más municipalidades), por lo que su regulación general está reservada a una ley nacional sobre la que operará la iniciativa municipal para constituir una mancomunidad municipal mediante la suscripción de un convenio intergubernamental, como se dispone en el art. 27 de la LMAD.

Será así constitucionalmente admisible que los distritos de un municipio establezcan alianzas o acuerdos administrativos de trabajo conjunto para llevar adelante acciones que satisfagan de mejor forma las necesidades de la población, a la cual el deliberante de Camataqui-Villa Abecia decidió denominar como “mancomunidad” pero bajo una lógica y alcances distintos a los previstos para la figura de la “mancomunidad municipal” cuya naturaleza y alcances que tienen un tratamiento normativo diferente.

Si bien el texto de esta disposición no establece responsabilidades ni realiza afirmaciones imprecisas, su inclusión en el proyecto de COM, excede su ámbito de aplicación pues la forma en la que se encuentra redactado, denota un mandato general dirigido a todos los municipios que manifestaren la voluntad de mancomunidad con otros. Debe considerarse que la finalidad de una norma básica institucional es, como su nombre indica, esencialmente la regulación de la estructura y funcionamiento de la ETA en cuestión; es decir, que establece los lineamientos organizativos básicos de la institucionalidad municipal.

Vulnera, además, la reserva de Ley establecida en el art. 273 de a CPE en los siguiente términos: “La ley regulará la conformación de mancomunidades entre municipios, regiones y territorios indígena originario campesinos para el logro de sus objetivos”, en concordancia con el art. 71 de la LMAD que indica que “Todo mandato a ley incluido en el texto constitucional sin determinar la entidad territorial que legislará, implica el ejercicio de exclusividad nacional, salvo en el caso de las competencias exclusivas de una entidad territorial autónoma, donde corresponderá su respectiva legislación”.

En líneas generales, el art. 280.I de la CPE define que la región se encuentra conformada “…por varios municipios o provincias con continuidad geográfica y sin trascender límites departamentales, que compartan cultura, lenguas, historia, economía y ecosistemas en cada departamento, se constituirá como un espacio de planificación y gestión”.

Así entendida, la regionalización se constituye en un mecanismo de gestión y desconcentración territorial “…que tiene por objeto optimizar la planificación y la gestión pública para el desarrollo integral, y se constituye en un espacio de coordinación y concurrencia de la inversión pública…” (art. 19.I de la LMAD).

La DCP 0001/2013 de 12 de marzo, estableció la inconstitucionalidad del uso de la frase “se reconoce” en caso de que fuese empleada en directa relación con los derechos y garantías fundamentales, esto en razón a que la ETA no es competente para efectuar su reconocimiento sino que más bien se encuentra obligado a acatar y garantizar los mismos. En efecto los derechos fundamentales se constituyen en elementos legitimadores del ordenamiento constitucional, de ahí su importancia para regular las relaciones jurídicas que se susciten entre los ciudadanos y el Estado y entre particulares. Bajo este entendimiento, una Constitución sin derechos perdería su carácter de norma fundamental, es por ello que el art. 9.4 de la CPE establece como uno de los fines y funciones esenciales del Estado, el de “Garantizar el cumplimiento de los… derechos…”, lo que es congruente con el art. 108.2 constitucional que establece el deber fundamental de “Conocer, respetar y promover los derechos reconocidos en la Constitución” y el bloque de Constitucionalidad, concluyéndose que las ETA no pueden arrogarse la función de reconocer los derechos fundamentales ya insertos en la Norma Fundamental.

Si bien el término “reconoce” podría interpretarse como una ratificación de la COM a la CPE bajo el principio de supremacía constitucional, su uso en este caso referido a derechos fundamentales provoca una confusión respecto a su legitimación misma que deviene de la realidad reconocida en la Constitución y acatada por todas sus instancias, lo que impide que una ETA se arrogue competencia para su reconocimiento, cuando lo que corresponde es su sometimiento.

A partir de la transición hacia un modelo de Estado Compuesto, la estructuración del sistema jurídico boliviano adquiere también matices de complejidad, puesto que al reconocerse constitucionalmente la existencia de múltiples centros emisores de leyes (capacidad legislativa distribuida), se configura paralelamente una estructura normativa compleja marcada por la coexistencia de un sistema normativo general (vigente en todo el territorio nacional), con subsistemas normativos territoriales (de todos los niveles, con vigencia territorial parcial) y que bien pueden seguir un desarrollo diferenciado unos respecto de otros, empero, siempre dentro del marco constitucional.

Surge así la posibilidad de contradicciones o colisiones entre los diferentes tipos normativos previstos y, como lógica consecuencia, la necesidad de establecer mecanismos de compatibilización y coherencia que eviten los riesgos de desorden, contradicción, colisión, sobre y super legislación, sobreposición normativa, etc., para cuyo efecto el 410.II constitucional dispone como principios ordenadores del complejo sistema normativo boliviano a la jerarquía y la competencia, a ser desarrollados en el siguiente punto.

El art. 284.III de la CPE señala que “La ley determinará los criterios generales para la elección y cálculo del número de concejalas y concejales municipales. La Carta Orgánica Municipal definirá su aplicación de acuerdo a la realidad y condiciones específicas de su jurisdicción”. En consonancia el art. 35 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización que señala que “La carta orgánica deberá definir el número de concejalas o concejales y la forma de conformación del Concejo Municipal, de acuerdo a la Ley del Régimen Electoral”.

Cumpliendo la remisión constitucional, el art. 72.f) de la Ley de Régimen Electoral establece los criterios a partir de los cuales se determinará el número de Concejalas y Concejales de la siguiente forma: municipios de hasta quince mil (15.000) habitantes tendrán cinco (5) Concejalas o Concejales, municipios de entre quince mil uno (15.001) y cincuenta mil (50.000) habitantes tendrán hasta siete (7) Concejalas o Concejales; municipios de entre cincuenta mil uno (50.001) y setenta y cinco mil (75.000) habitantes tendrán hasta nueve (9) Concejalas y Concejales, y municipios capitales de departamento y los que tienen más de setenta y cinco mil (75.000) habitantes tendrán hasta once (11) Concejalas o Concejales.

Considerando que el régimen electoral departamental y municipal se constituye en una competencia compartida entre el nivel central del Estado y las ETA (art. 299.I.1 CPE), el bloque normativo regulatorio que la regula se complementa con la Ley del Régimen Electoral, que funge como la ley básica sobre la que se termina de estructurar el régimen electoral a nivel subnacional mediante las normas institucionales básicas de las ETA. En este marco, lo ideal es que ya en la COM se determine el número de concejales; sin embargo, también es constitucionalmente viable que en esta norma básica, simplemente se remita la regulación de este tema a lo que está ya dispuesto sobre el particular y con bastante detalle en el art. 72.f) de la Ley de Régimen Electoral, opción ésta última por la que se decantado el deliberante de Camataqui-Villa Abecia.

De esta forma, al expresar el art. 27.I del proyecto de COM de Camataqui-Villa Abecia establece que “La ley determinará el número de Concejalas y Concejales…”, que se produce una remisión directa al marco legal ya existente, es decir al art. 72.f) de la Ley de Régimen Electoral, interpretándose que el número de concejales al que se adhiere la COM de Camataqui-Villa Abecia es de 5 (cinco) pues se trata de un municipio de menos de 15.000 habitantes, por lo que de acuerdo a esta interpretación, no existiría incumplimiento al art. 35 de la LMAD.

Por otra parte, en virtud de la competencia compartida establecida en el art. 299.I.1 de la CPE, el nivel central del Estado ha emitido la Ley del Régimen Electoral, norma que fungiendo como norma básica dispone en su art. 50.IV que “Se establecen las circunscripciones municipales para la elección de concejalas y concejales por población, de acuerdo a Ley”, mientras que el art. 72  dispone que “Las Concejalas y los Concejales se elegirán en circunscripción municipal…”

El art. 234 de la CPE, determina que: “Para acceder al desempeño de funciones públicas se requiere: 1. Contar con la nacionalidad boliviana. 2. Ser mayor de edad. 3. Haber cumplido con los deberes militares. 4. No tener pliego de cargo ejecutoriado, ni sentencia condenatoria ejecutoriada en materia penal, pendientes de cumplimiento. 5. No estar comprendida ni comprendido en los casos de prohibición y de incompatibilidad establecidos en la Constitución. 6. Estar inscrita o inscrito en el padrón electoral. 7 Hablar al menos dos idiomas oficiales del país” (el subrayado es nuestro) norma relacionada al art. 46.I.1 de la CPE. que dispone que toda persona tiene derecho a un trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminación, y con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para sí y su familia una existencia digna que debe interpretarse de manera separada del art. 5.II de la Constitución que establece: “El Gobierno plurinacional y los gobiernos departamentales deben utilizar al menos dos idiomas oficiales. Uno de ellos debe ser el castellano, y el otro se decidirá tomando en cuenta el uso, la conveniencia, las circunstancias, las necesidades y preferencias de la población en su totalidad o del territorio en cuestión. Los demás gobiernos autónomos deben utilizar los idiomas propios de su territorio, y uno de ellos debe ser el castellano” que por tanto no refiere a los funcionarios sino a la entidad gubernamental.

Ahora bien, como se analizó para el caso del art. 11 del proyecto de COM, no corresponde a la norma básica institucional el determinar la oficialidad de idiomas, previsión ya establecida en el art. 5.I de la CPE, lo que per se impele a este Tribunal a declarar la inconstitucionalidad del artículo analizado. Más allá de ello, la exigencia prevista en el numeral 7 del art. 234 de la CPE alcanza, en virtud al entendimiento efectuado y a los derechos referidos en el párrafo anterior a dos de los 37 idiomas oficiales previstos en el art. 5.I de la CPE (cualquiera de ellos), cuya exigencia se rige por el principio de progresividad conforme manda la Disposición Transitoria Décima de la Constitución Política del Estado.

Por otra parte, la Norma Fundamental determina que es deber de todo funcionario público el hablar al menos dos de los 37 idiomas oficiales definidos en el art. 5.I de la CPE; sin embargo, debe considerarse que la exigencia a un postulante a cargo público o a un funcionario en el ejercicio del mismo de hablar necesariamente los idiomas de uso administrativo preferente específicamente de una ETA, solo será constitucionalmente admisible cuando la naturaleza del cargo así lo exija.

conocidos de redistribución territorial del poder burocrático: la desconcentración y la descentralización administrativa, los cuales está además previstos en la normativa que rige la estructura territorial del Estado; empero, al hacer referencia al término de “separación” que excede las opciones constitucionalmente admitidas, puesto que en ningún caso los procesos de reconfiguración de las relaciones centro/periferia implican una desconexión total (separación) de uno o varios de los componentes estatales del resto de la institucionalidad y estructura estatal.

Conforme establece el art. 272 de la CPE, “La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio delas facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones”.

Esto es congruente con el principio de autogobierno mencionado en el art. 270 constitucional y desarrollado en el art. 5.6 en los siguientes términos: “En los departamentos, las regiones, los municipios y las naciones y pueblos indígena originario campesinos, la ciudadanía tiene el derecho a dotarse de su propia institucionalidad gubernativa y elegir directamente a sus autoridades en el marco de la autonomía reconocida por la Constitución Política del Estado”.

Dentro del régimen competencial, el texto de la Ley Fundamental dispone que la “codificación laboral” es una competencia privativa del nivel central de gobierno (art. 298.I.16), así como las “políticas y régimen laborales” se reconocen como competencia exclusiva del mismo nivel de gobierno (art. 298.II.31). Sin embargo, haciendo un análisis integral del texto constitucional, se tiene que ha sido el propio constituyente el que ha establecido un marco regulatorio especial para el tratamiento de las relaciones laborales entre el Estado y sus funcionarios (servidores públicos), inserto en el Capítulo Cuarto del Título V de la CPE.

Se concluye así que todas las relaciones laborales entre el Estado como persona de derecho público y las personas naturales que le presten sus servicios en relación de dependencia, se regulan por un régimen especial constitucionalmente reconocido (arts. 232 a 240), mientras que las relaciones laborales desarrolladas en el ámbito privado se regirían por el régimen laboral general en el marco de los arts. 298.I.16 y 298.II.31 de la CPE.

En este marco, la regulación de las relaciones laborales entre el GAM de Camataqui-Villa Abecia, será regulada por el régimen de carrera administrativa que prevé el propio texto del proyecto de COM y que deberá ser desarrollada por la legislación municipal, pero siempre en el marco de lo establecido en el Capítulo Cuarto del Título V de la CPE (arts. 232 a 240), referente a las y los servidores públicos.

El art. 213 de la CPE, señala que: “I. La Contraloría General del Estado es la institución técnica que ejerce la función de control de la administración de las entidades públicas y de aquellas en las que el Estado tenga participación o interés económico. La Contraloría está facultada para determinar indicios de responsabilidad administrativa, ejecutiva, civil y penal; tiene autonomía funcional, financiera, administrativa y organizativa; II. Su organización, funcionamiento y atribuciones, que deben estar fundamentados en los principios de legalidad, transparencia, eficacia, eficiencia, economía, equidad, oportunidad, objetividad, se determinarán por la ley”.

En este marco, el texto del artículo analizado parte de las funciones que la Constitución Política del Estado asigna a la Contraloría General del Estado, en el artículo anteriormente citado, en cuyo segundo parágrafo se establece además una reserva de ley para la regulación de la organización, funcionamiento y atribuciones de la Contraloría General del Estado, viciándose, por ello, de inconstitucionalidad.

Asimismo el proyecto de Carta sostiene textualmente que: “La Asamblea Legislativa Plurinacional es reconocida también como órgano de control de gobierno”, cuando el constituyente reservó los actos de control gubernamental de carácter administrativoa la Contraloría General del Estado; por tanto, el enunciado en cuestión infringe las previsiones constitucionales al asignar a la Asamblea Legislativa Plurinacional atribuciones que no le competen.

Sobre este punto, el art. 299.II.14 de la CPE, establece como competencia concurrente la referida a los sistemas de control gubernamental, marco en el que el art. 137.III de la LMAD, señala: “Sin perjuicio del control ejercido por la Contraloría General del Estado, los estatutos o cartas orgánicas podrán instituir otros mecanismos de control y fiscalización en el marco de la ley emitida por el nivel central del Estado y de la competencia concurrente señalada en el Numeral 14, Parágrafo II, Artículo 299 de la Constitución Política del Estado”.

Ello implica que las autoridades de todos los niveles de gobierno, que en su conjunto forman el Estado, tienen el deber de tomar las medidas necesarias para que dicha garantía se materialice mediante la inscripción de los recursos necesarios en los presupuestos correspondientes y mediante el establecimiento de la estructura organizacional necesaria.

En este contexto, si bien la Constitución Política del Estado ha dispuesto en su art. 218.I, la creación de la Defensoría del Pueblo como la instancia pública de carácter nacional que “…velará por la vigilancia, promoción, difusión y cumplimiento de los derechos humanos, individuales y colectivos, que se establecen en la Constitución, las leyes y los instrumentos internacionales…”, ello no menoscaba la posibilidad de que las ETA refuercen este rol de defensa de los derechos de los ciudadanos mediante el establecimiento de una institucionalidad local propia para este efecto, en el marco del art. 9.4 constitucional arriba transcrito.

Por otra parte, no puede dejar de considerarse que, conforme el principio de progresividad dispuesto en el art. 13 de la CPE, el listado de los derechos fundamentales establecido en el bloque de constitucionalidad es enunciativo, dado que puede ser ampliado de acuerdo al desarrollo normativo, doctrinal y jurisprudencial, principio que debe extenderse en su aplicación a los mecanismos institucionales y organizativos destinados a su materialización. Esto implica que la estructura organizativa y presupuestaria estatal debe también incrementarse y progresar en todos los niveles de gobierno, siempre en la perspectiva de honrar el deber estatal inserto en el art. 9.4 de la Ley Fundamental y procurar la concreción material de los derechos de las personas.

Es también necesario considerar que en las regiones más remotas del territorio nacional, donde la presencia estatal es escasa, la existencia de una institucionalidad municipal que en los hechos coadyuve a establecer una mejor estructura protectiva a todo nivel para facilitar el cumplimiento de las garantías estatales insertas en el art. 9.2 constitucional.

En este marco de análisis, la creación de un defensor del ciudadano y la ciudadana a nivel municipal, con funciones semejantes a las desarrolladas por el Defensor del Pueblo, no tienen por qué ser necesariamente incompatibles o sobrepuestas y pueden ser ejercidas en coordinación y cooperación entre ambas entidades.

El art. 270 de la CPE, establece como uno de los principios de la organización territorial del Estado el de “gradualidad”, el que es desarrollado por el art. 5.13 de la LMAD, en los siguientes términos: “Las entidades territoriales autónomas ejercen efectivamente sus competencias de forma progresiva y de acuerdo a sus propias capacidades”.

Ahora bien, esto no otorga a las ETA la potestad de asumir o no las competencias exclusivas que constitucionalmente se les ha asignado, sino de ejercitarlas gradualmente de acuerdo a sus propias capacidades, pues como bien establece el art. 64.I de la LMAD: “Todas las competencias exclusivas asignadas por la Constitución Política del Estado a las entidades territoriales autónomas y aquellas facultades reglamentarias y ejecutivas que les sean transferidas o delegadas por ley de la Asamblea Legislativa Plurinacional deben ser asumidas obligatoriamente por éstas, al igual que aquellas exclusivas del nivel central del Estado que les corresponda en función de su carácter compartido o concurrente, sujeta a la normativa en vigencia”.

Sobre el particular, la SCP 2055/2012 de 16 de octubre, señaló lo siguiente: “Las competencias del Estado, no son competencias que estén sobre las competencias autonómicas, y en criterio suyo, no existe una relación jerárquica entre el Derecho Estatal y el Autonómico, ‘sin perder el reconocimiento de la posición supra ordenadora del primero respecto al segundo’ (sic).

Sobre el particular, cabe aclarar que el régimen autonómico boliviano se diferencia del modelo español. Este último se rige a partir del principio dispositivo que activa las competencias asignadas por la Constitución Española, únicamente al ser asumidas a través de los estatutos autonómicos de las comunidades autónomas.

En el caso boliviano, la asunción competencial y el ejercicio competencial de las competencias exclusivas, se perfeccionan en un sólo momento, es decir, que no es necesario asumir previamente la competencia exclusiva en el estatuto o la carta orgánica para poder ejercer la competencia, pues la asunción de la competencia se activa una vez que la entidad territorial autónoma ejerce la competencia a través de una de sus facultades, esto

responde -conforme se señaló- a que en el modelo boliviano la distribución de las competencias establecidas en la Constitución tiene un carácter cerrado; por lo mismo, ningún nivel de gobierno puede ampliar sus competencias a través de la asunción competencial en sus estatutos y cartas orgánicas sobre aquellas competencias que no hayan sido asumidas por otros niveles de gobierno como sucede en el modelo español, sino que deben circunscribirse al ejercicio de las competencias exclusivas expresamente establecidas en el listado competencial previsto por la Norma Suprema para su nivel de gobierno, lo que ciertamente supone una obligatoriedad en la asunción de las competencias, sin que ello implique, tratándose de las competencias exclusivas, que estas deban ser ejercidas de manera obligatoria de una sola vez, pues el ejercicio competencial debe ser entendido bajo el principio de gradualidad establecido en el art. 269 de la CPE, principio en virtud del cual las entidades territoriales autónomas ejercen efectivamente sus competencias de forma progresiva y de acuerdo a sus propias capacidades, por lo que respecto al argumento señalado por los accionantes no se encuentra la inconstitucionalidad denunciada del precepto normativo analizado.

En efecto, la Constitución Política del Estado boliviana establece un catálogo competencial concluyente y categórico para los gobiernos autónomos departamentales y para los gobiernos autónomos municipales, es decir, las competencias que la Constitución Política del Estado ha establecido como exclusivas para estos gobiernos deberán ser reconocidas obligatoriamente por los mismos, no pudiendo negarse o excusarse de la titularidad que la Constitución Política del Estado le ha otorgado como gobierno.

Ello no significa -se reitera- que estas entidades territoriales autónomas deban ejercer de manera inmediata estas competencias, pues la gradualidad es uno de los principios que rige a la organización territorial y a las entidades territoriales autónomas de acuerdo a lo establecido en el art. 270 de la CPE y ratificado por el art. 5.13 de la LMAD, que señala: ‘Las entidades territoriales autónomas ejercen efectivamente sus competencias de forma progresiva y de acuerdo a sus propias capacidades’”.

En este marco, el texto del artículo propuesto no debe ser entendido como una manifestación del ejercicio de una potestad no reconocida por la Ley Fundamental sino como una expresión de efecto declarativo y que está referido específicamente a la progresividad en el ejercicio concreto de las competencias y no así a la asunción competencial que es obligatoria por mandato de la Norma Suprema para el caso municipal, que refuerza la declaratoria de sujeción a la Constitución Política del Estado y las leyes, en este caso relacionada con la obligatoriedad de asunción competencial exclusiva.

De acuerdo al marco competencial constitucional, se interpreta que el deporte se constituye en una competencia cuya exclusividad es compartida entre los distintos niveles de gobierno a nivel subnacional (arts. 300.I.17, 302.I.14 y 304.I.9 de la CPE), efectuándose en este caso una distribución competencial únicamente en razón a la dimensión territorial y no facultativa.

Ello implica la idea de una “exclusividad compartida”, es decir, la idea de que uno o más niveles territoriales comparten la exclusividad sobre una misma competencia, en este caso el deporte, dentro de sus propias jurisdicciones territoriales, ejercitando cada ETA las tres facultades competenciales (legislativa, ejecutiva y reglamentaria). En este caso en concreto, la distribución competencial no se basa en la disgregación y asignación por facultades (legislativa, reglamentaria y ejecutiva), sino en la asignación de la competencia sobre deporte en su integridad a cada nivel territorial, con todas sus facultades.

Ahora bien, en el modelo boliviano de organización territorial, la figura de la transferencia competencial está reservada solo para las competencias exclusivas y, dentro de ellas, solamente en lo que respecta a las facultades ejecutiva y reglamentaria. En este esquema, considerando que en materia de deporte la exclusividad competencial es compartida solo entre los niveles territoriales subnacionales (los cuales gozan de las tres facultades en sus respectivos territorios), el nivel central no podrá realizar transferencias competenciales, pero si presupuestarias y de capacidades técnicas, es decir, lograr un trabajo coordinado en base a la inversión concurrente y el establecimiento de canales de relacionamiento intergubernamental.

El art. 9.2 de la CPE, establece como fines y funciones esenciales del Estado, además de los que establece la Constitución y la ley: “Garantizar el bienestar, el desarrollo, la seguridad y la protección e igualdad dignidad de las personas, las naciones, los pueblos y las comunidades, y fomentar el respeto mutuo y el dialogo intracultural, intercultural, plurilingüe” (el subrayado es nuestro).

Debe entenderse que el uso que la Constitución Política del Estado hace del término Estado, incluye a todos los niveles de gobierno, nacional y subnacionales; por consiguiente, se entiende que la seguridad y protección de las personas es responsabilidad de todos ellos, pero siempre en el marco del orden competencial constitucionalmente establecido, como es lógico. Así lo entiende el art. 7.II.3 de la LMAD, al señalar que: “Los gobiernos autónomos como depositarios de la confianza ciudadana en su jurisdicción y al servicio de la misma, tienen los siguientes fines: Garantizar el bienestar social y la seguridad de la población boliviana”.

Así, el art. 299.II.13 de la CPE, señala que la competencia en materia de “seguridad ciudadana” se ejercerá de forma concurrente por el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas. Esto quiere decir, que en este ámbito funcional, el nivel central es responsable de emitir la legislación que establezca el marco general de la política de seguridad ciudadana, distribuyendo las responsabilidades que corresponderán a cada nivel en función de su naturaleza, características y escalas de intervención, marco en el que los niveles subnacionales ejercerán “…simultáneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva” (art. 297.I.3 de la CPE).

En el art. 65 de la LMAD, señala que: “Para el ejercicio de las facultades reglamentaria y ejecutiva respecto de las competencias concurrentes, que corresponde a las entidades territoriales de manera simultánea con el nivel central del Estado, la ley de la Asamblea Legislativa Plurinacional distribuirá las responsabilidades que corresponderán a cada nivel en función de su naturaleza, características y escalas de intervención”, sobre cuya arquitectura el art. 98 del mismo cuerpo normativo especifica que: “I. Al ser el Estado el garante de los derechos fundamentales y al ser la seguridad ciudadana un fin y función esencial contemplada en la Constitución Política del Estado, esta competencia deberá ser regulada por una ley especial. II. El ejercicio de la competencia concurrente de seguridad ciudadana por parte de las entidades territoriales autónomas deberá sujetarse a la ley especial, emitida por el nivel central del Estado, de acuerdo a la competencia concurrente del Numeral 13, Parágrafo II del Artículo 299, de la Constitución Política del Estado”.

El nivel central del Estado, en el marco de la competencia concurrente ha sancionado la Ley 264 de 31 de julio de 2012 (Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana), que en su art. 11 referente a las responsabilidades de las entidades territoriales señala “Son responsabilidades de las entidades Territoriales autónomas municipales, en materia de seguridad ciudadana, las siguientes: 1. Formular y ejecutar en el municipio, en concurrencia con el nivel nacional del Estado y las entidades territoriales autónomas, los planes, programas y Proyectos municipales en materia de seguridad ciudadana, en sujeción a la Política Pública Nacional de Seguridad Ciudadana, al Plan Nacional de Seguridad Ciudadana y al Artículo 38 Parágrafo I numeral 3, Artículo 50 Parágrafo III, Artículo 55 Parágrafo II, Disposición Transitoria Quinta y Sexta de la presente Ley; 2. Formular y ejecutar en el ámbito territorial municipal, concurrentemente con el nivel nacional del Estado, las entidades territoriales autónomas departamentales, regionales e indígena originario campesinas, en el ámbito de sus competencias, los planes, programas y proyectos en materia de seguridad ciudadana, en sujeción a la Política Pública Nacional de Seguridad Ciudadana, al Plan Nacional de Seguridad Ciudadana y al Artículo 24 Parágrafo IV, Artículo 30 Parágrafo II, Artículos 36, 37, 39, 42, 44, 45, 47, 53, 54, Artículo 55 Parágrafo IV, Artículos 62, 66 y 68 de la presente Ley”.

Ahora bien, en este contexto, el contenido del artículo examinado adquiere un carácter declarativo, pues no hace más que reconfirmar la calidad de concurrente de la competencia sobre “seguridad ciudadana” establecido en el art. 299.II.13 de la CPE. Por otra parte, si bien se ha establecido en la Ley sectorial que es atribución del nivel central del Estado el determinar la política pública nacional de seguridad ciudadana y el plan nacional de seguridad ciudadana, es constitucionalmente admisible que en el marco de dichos instrumentos y sus competencias, el gobierno municipal pueda plantear sus políticas de gestión e implementación a nivel subnacional.

Entre el nomen del artículo analizado y su contenido existe una marcada incongruencia, dado que los elementos desarrollados en los siete numerales no tienen una relación clara y directa con la participación ciudadana, lo que reviste relevancia constitucional toda vez que el grado de indeterminación emergente de esta incongruencia atenta contra el principio de seguridad jurídica, por un lado y, por otro, pone en riesgo el adecuado funcionamiento de la administración municipal principalmente en lo referente al componente de la participación ciudadana, vulnerándose de esta forma el art. 9.2 de la CPE.

Evidentemente, conforme dispone el art. 299.I.1 de la CPE, la competencia relativa al “Régimen electoral departamental y municipal” tiene el carácter de compartida, esto quiere decir que sobre ella, el nivel central emite la Ley de base y los niveles subnacionales emitirán la legislación de desarrollo y ejercerán las facultades reglamentaria y ejecutiva.

Sin embargo, al mantenerse la redacción textual constitucional en la asunción competencial en la COM, con la inclusión del término “departamental” en el texto del numeral examinado, se invade el ámbito competencial de las ETA departamentales, las cuales deberán cada una definir su propio régimen electoral en base a la legislación básica emitida por el nivel central.

Se identifica una incongruencia entre el nomen del artículo que versa sobre las “competencias concurrentes” y el enunciado introductorio del mismo que se refiere a “competencias compartidas”, afectando de manera insalvable la claridad de la disposición y el derecho de los ciudadanos a la seguridad jurídica.

El art. 61.III de la LMAD, dispone que: “La carta orgánica, que corresponde a la autonomía municipal, es la norma a través de la cual se perfecciona el ejercicio de su autonomía, y su elaboración es potestativa. En caso de hacerlo, es el concejo municipal el que sin necesidad de referendo por la autonomía, seguirá el procedimiento establecido por ley”.

Por su naturaleza, esta norma institucional básica, pese a su carácter optativo, comparte las características más básicas de los estatutos autonómicos insertas en el art. 60.I de la LMAD, es decir: “…de naturaleza rígida, cumplimiento estricto y contenido pactado, reconocida y amparada por la Constitución Política del Estado como parte integrante del ordenamiento jurídico, que expresa la voluntad de sus habitantes, define sus derechos y deberes, establece las instituciones políticas de las entidades territoriales autónomas, sus competencias, la financiación de éstas, los procedimientos a través de los cuales los órganos de la autonomía desarrollarán sus actividades y las relaciones con el Estado” (el subrayado es añadido).

Al respecto de la asignación competencial se entiende que existe un catálogo competencial primario dispuesto por la Norma Suprema, a partir del cual, se produce un proceso de movilidad de facultades competenciales que establecerá cambios en intensidades variables, hasta lograr una distribución competencial/facultativa que se irá construyendo de manera paulatina, proceso en el que la aprobación de los proyectos de estatutos autonómicos y las cartas orgánicas municipales se constituye en un hito fundamental, no porque estos cuerpos normativos territoriales asignen o reasignen competencias (cosa que está fuera de su ámbito de cobertura) sino porque a partir de ello es que se efectiviza el funcionamiento autonómico y el ejercicio competencial concreto de acuerdo al diseño normativo establecido en la Constitución Política del Estado y la normativa de desarrollo. Sobre el particular, la DCP 0009/2013, señaló que: “…considerando la dinámica del funcionamiento estatal y las necesidades del proceso de implementación de la autonomía, el orden competencial responde a tres elementos centrales de análisis: a) Una asignación competencial primaria o fundamental, que estaría conformada por las listas atribuidas por la Constitución Política del Estado a cada nivel de gobierno; b) Otra secundaria que, tratándose de competencias no previstas en el catálogo primario, se reputan automáticamente a favor del nivel central el cual en aplicación de la cláusula residual, debe reasignarlas mediante ley, siempre en observancia del principio de subsidiariedad y conforme a los arts. 297.I de la CPE y 72 de LMAD; y, c) Un proceso de movilidad competencial que si bien no implica un proceso de asignación o reasignación propiamente dicho, significa un cierto nivel de movimiento en las facultades competenciales, bajo dos hipótesis básicas: 1) En lo referente a las competencias exclusivas, en las cuales el titular puede delegar o transferir las facultades reglamentaria y ejecutiva; y, 2) Cuando se produzca un proceso de transferencia total o parcial, el ente receptor podrá, a su vez, delegar total o parcialmente las facultades recibidas vía transferencia”.

El art. 271.I de la norma constitucional establece que “La Ley Marco de Autonomías y Descentralización regulará el procedimiento para la elaboración de Estatutos autonómicos y Cartas Orgánicas, la transferencia y delegación competencial, el régimen económico financiero, y la coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas”.

Por su parte, el art. 125 de la LMAD, crea el Servicio Estatal de Autonomías “…como entidad pública descentralizada bajo tuición del Ministerio de Autonomía, con personalidad jurídica de derecho público, con jurisdicción nacional, autonomía de gestión técnica, administrativa y presupuestaria”, otorgándole sus atribuciones en los ámbitos competencial, económico financiero, normativo y de la información (art. 129 de la LMAD).

Una de dichas atribuciones está establecida en el art. 67.I de la citada Ley, en los siguientes términos: “El Servicio Estatal de Autonomías, en coordinación con las instancias del nivel central del Estado que correspondan y las entidades territoriales autónomas, apoyará el ejercicio gradual de las nuevas competencias de estas últimas, para lo cual podrá diseñar y llevar adelante programas de asistencia técnica”.

En ese contexto, si bien es cierto que la COM no hace más que replicar en su mayor parte lo establecido sobre el particular en el artículo precitado, lo que debe ser interpretado como una simple declaración de reconfirmación de sujeción y lealtad a la Constitución Política del Estado, al añadir la frase “…u otros mecanismos que vieran por conveniente”, excede su ámbito de aplicación y legisla sobre cuestiones que se encuentran fuera de su competencia, esto es, normar las atribuciones del Servicio Estatal de Autonomías que es una institución del nivel central del Estado.

Por lo tanto, se declara la incompatibilidad parcial del precepto analizado, específicamente en lo referente al enunciado “…u otros mecanismos que vieran por conveniente”, por exceder el ámbito de cobertura reconocido por la Constitución Política del Estado (art. 271.I) a las normas institucionales básicas de las ETA (estatutos autonómicos y cartas orgánicas), concluyendo en la compatibilidad del resto del texto de la disposición siempre que en su interpretación y aplicación se sigan las consideraciones realizadas.

Parte una transcripción literal del art. 102 de la LMAD, que indica: “1. Sostenibilidad financiera de la prestación de servicios públicos, garantizada por las entidades territoriales autónomas, verificando que su programación operativa y estratégica plurianuales se enmarquen en la disponibilidad efectiva de recursos”.

Esto, siguiendo la línea desarrollada en la presente resolución, puede ser interpretado como una reconfirmación de la declaración de sujeción y lealtad a la Constitución Política del Estado; sin embargo, al mantener en el texto el enunciado “…las entidades territoriales autónomas…”, vulnera la autonomía prevista por el art. 272 de la CPE, pues tal generalización en la redacción de la propuesta normativa llega a comprometer los recursos económicos de otras ETA, excediendo su competencia toda vez que el gobierno municipal únicamente puede legislar sobre la administración de sus recursos económicos para garantizar la prestación de servicios públicos en su jurisdicción y no así sobre aquellos pertenecientes a otras entidades territoriales.

Por otra parte, se identifica un error en la transcripción del referido artículo de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibánez”, pues en el numeral ahora analizado, consigna el término “plurinacionales” cuando lo correcto es “plurianuales” restándole sentido al texto y provocando inseguridad jurídica.

El art. 109.I de la LMAD, establece que: “Son de propiedad de las entidades territoriales autónomas los bienes muebles, inmuebles, derechos y otros relacionados, que le son atribuidos en el marco del proceso de asignación competencial previsto en la Constitución Política del Estado y la presente Ley, correspondiendo a estas entidades efectuar su registro ante las instancias asignadas por la normativa vigente”.

El art. 302.I.22 de la Ley Fundamental señala que: “Son competencias exclusivas de los gobiernos municipales autónomos, en su jurisdicción: Expropiación de inmuebles en su jurisdicción por razones de utilidad y necesidad pública municipal, conforme al procedimiento establecido por Ley, así como establecer limitaciones administrativas y de servidumbre a la propiedad, por razones de orden técnico, jurídico y de interés público”.

En este marco, el nivel central del Estado ha emitido la Ley N° 154, Ley de Clasificación y Definición de Impuestos y de Regulación para la Creación y/o Modificación de Impuestos de Dominio de los Gobiernos Autónomos, que en su art. 8 señala que: “Los gobiernos municipales podrán crear impuestos que tengan los siguientes hechos generadores: a) La propiedad de bienes inmuebles urbanos y rurales, con las limitaciones establecidas en los parágrafos II y III del Artículo 394 de la Constitución Política del Estado, que excluyen del pago de impuestos a la pequeña propiedad agraria y la propiedad comunitaria o colectiva con los bienes inmuebles que se encuentren en ellas. b) La propiedad de vehículos automotores terrestres. c) La transferencia onerosa de inmuebles y vehículos automotores por personas que no tengan por giro de negocio esta actividad, ni la realizada por empresas unipersonales y sociedades con actividad comercial. d) El consumo específico sobre la chicha de maíz. e) La afectación del medio ambiente por vehículos automotores; siempre y cuando no constituyan infracciones ni delitos”.

El art. 323.I de la CPE establece como uno de los principios de la política fiscal, dentro de la que se engloba la potestad tributaria del Estado, el principio de igualdad, esto implica que los conceptos generales relativos al ejercicio de la potestad tributaria deban ser entendidos de manera uniforme en todos los niveles estatales, ello para evitar vulneraciones a derechos.

Bajo este entendimiento, en el marco de la competencia privativa del nivel central relativa a la codificación tributaria (art. 298.I.21 CPE), se entiende que las definiciones básicas para el ejercicio del dominio tributario de todos los niveles territoriales del Estado deben ser unificadas, precautelando siempre los derechos de los sujetos pasivos de la misma, por lo que la COM no es norma competente para efectuar la definición de los alcances e implicancias del concepto de ‘dominio tributario’, razón que impele a este Tribunal a declarar la incompatibilidad del artículo en análisis.

En este contexto, considerando que el Art. 299.II.14 de la Norma Suprema, desarrollado por el art. 137.III de la LMAD,  define a la competencia referida a “Sistemas de control gubernamental” como concurrente, se abre la posibilidad de que aquellos municipios previamente mancomunados opten por conformar unidades de auditoría interna también “mancomunitarias”.

Por consiguiente, corresponde declarar la compatibilidad del artículo analizado, siempre que la estructuración de las mencionadas unidades de auditoría interna se enmarque en la Ley del nivel central que regule la constitución y funcionamiento de las mancomunidades municipales, sobre cuya institucionalidad llegarían a asentarse.

municipios o provincias con continuidad geográfica y sin trascender límites departamentales, que compartan cultura, lenguas, historia, economía y ecosistemas en cada departamento, se constituirá como un espacio de planificación y gestión”. Por su parte el art. 280.II de la Norma Suprema establece una reserva de ley nacional al señalar que: “La Ley Marco de Autonomías y Descentralización establecerá los términos y procedimientos para la conformación ordenada y planificada de las regiones”.

El art. 19 de la LMAD referente a la región señala que: “…es un espacio territorial continuo conformado por varios municipios o provincias que no trascienden los límites del departamento, que tiene por objeto optimizar la planificación y la gestión pública para el desarrollo integral, y se constituye en un espacio de coordinación y concurrencia de la inversión pública. Podrán ser parte de la región, las entidades territoriales indígena originario campesinas que así lo decidan por normas y procedimientos propios. II. La región como espacio territorial para la gestión desconcentrada forma parte del ordenamiento territorial, que podrá ser definida por el gobierno autónomo departamental”.

El art. 22 del mismo cuerpo normativo establece que: “I. La región, como espacio de planificación y gestión, se constituye por acuerdo entre las entidades territoriales autónomas municipales o indígena originaria campesina, cumpliendo los objetivos y requisitos establecidos en la presente Ley. II. Los municipios que conformen una región no podrán ser parte de otra, a excepción de aquellos que sean parte de regiones metropolitanas, de acuerdo al Parágrafo II del Artículo 25 de la presente Ley. (…)”

En ese marco, de conformidad a la reserva de ley contenida en el art. 280.II de la CPE, la conformación de regiones se encuentra regulada por la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, por lo que el GAM no es competente para elaborar una ley expresa que regule de manera general la conformación de regiones tal como señala el artículo observado; sin embargo, el texto de la disposición analizada hace referencia al proceso de conformación de la región como espacio de planificación, lo que precisa de un proceso interno de “formación de la voluntad” de cada ETA y que bien puede plasmarse formalmente a través de la emisión de una ley municipal que sustente tal decisión, lo que es congruente con el texto de la Norma Suprema.

El art. 298.I.20 de la CPE dispone que es competencia privativa del nivel central el  establecer   la   “Política   general  de  Biodiversidad  y  medioambiente”;  sin embargo, conforme la redacción del mismo artículo, se trata de una “política general” en cuyo marco los gobiernos subnacionales podrán desarrollar políticas, planes, programas y proyectos para la preservación de la biodiversidad y ecosistemas.

En este marco, es admisible que las entidades subnacionales puedan plantearse internamente sus políticas de gestión en relación a las competencias a ellas asignadas sobre la preservación del medioambiente, siempre en el marco de sus competencias y las políticas generales que en el rubro diseñe el nivel central.

275 de la CPE que señala: “Cada órgano deliberativo de las entidades territoriales elaborará de manera participativa el proyecto de Estatuto o Carta Orgánica que deberá ser aprobado por dos tercios del total de sus miembros, y previo control de constitucionalidad, entrará en vigencia como norma institucional básica de la entidad territorial mediante referendo aprobatorio en su jurisdicción”.

Se entiende entonces que el procedimiento para la vigencia de las cartas orgánicas está perfectamente determinado en la norma aplicable; y, el establecimiento de otras condiciones, plazos o requisitos para este cometido en el texto de la norma institucional básica, resultaría vulneratorio del principio de reserva legal que para este efecto se ha establecido en el art. 271.I de la CPE.

El artículo en observación tiene la intención de apresurar el proceso de construcción de la normatividad autonómica; sin embargo, dado que la COM no se constituye en norma exigible mientras no culmine con todas las fases del proceso previstas en el art. 275 de la CPE, mal puede establecer mandatos de carácter vinculante.

Por consiguiente, el deliberante de Camataqui-Villa Abecia no puede arrogarse la facultad de otorgar a un proyecto de COM la calidad de norma exigible sin que previamente se cumplan las prescripciones constitucionales, pues ello se adecuaría a lo previsto en el art. 122 de la CPE que señala: “Son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la ley”.