DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0072/2014

Se entiende por orden competencial al conjunto de valores, principios, normas (constitucionales y legales), estatutos autonómicos, cartas orgánicas municipales, convenios intergubernativos, mecanismos de transferencia y/o delegación de facultades en determinadas competencias, como elementos que se integran y en su conjunto configuran el marco general en el que cada nivel autónomo de gobierno ejercerá sus funciones.

Como sucede en todo proceso sociopolítico de semejante envergadura, es lógico pensar que la construcción del Estado autonómico tienda a desarrollarse gradualmente y en un periodo de tiempo más o menos extenso, como un proceso paulatino, progresivo y fundamentalmente dinámico en el que intervendrán múltiples factores, los que en su conjunto determinarán variaciones y reconfiguraciones que afectarán el mapa competencial y, con ello, la dinámica del funcionamiento estatal en todos sus niveles.

Uno de estos factores es el de la movilidad competencial, entendida como un fenómeno que a partir del catálogo competencial primario establecido en texto de la Constitución Política del Estado, posibilite la circulación o desplazamiento en el territorio de ciertas facultades sobre competencias específicas, provocando cambios de intensidad variable en la distribución competencial básica, proceso en el que la aprobación y puesta en vigencia de los estatutos autonómicos y las cartas orgánicas municipales se constituye en un hito fundamental, no porque estos cuerpos normativos territoriales vayan a asignar o reasignar competencias (algo que está fuera de su alcance normativo), sino porque a partir de ello el funcionamiento autonómico irá desplegando todo su potencial administrativo en el ejercicio competencial concreto, siempre en el marco del diseño normativo establecido en la Constitución Política del Estado y la normativa de desarrollo.

Otro elemento relevante en el orden competencial y que resulta tributario a la construcción y consolidación de la institucionalidad en los modelos estatales de carácter compuesto es la jurisprudencia, esto en razón de que la implementación de una estructura estatal general compleja y el funcionamiento gubernamental por niveles o estratos (pluralismo político institucional - gobierno multinivel) implica la emergencia de un cierto tipo de conflictividades de carácter intergubernativo, cuya gestión exige de mecanismos de gestión distintos a los prevalecientes en un Estado de carácter simple (jerarquía y subordinación), uno de ellos es, en el caso del Estado boliviano, la jurisprudencia, y más propiamente, la jurisprudencia constitucional que se genera a partir de procesos y acciones que se invistan de relevancia territorial, sean los de inconstitucionalidad abstracta o concreta (arts. 202.1 de la CPE y 74 y ss. del CPCo) y las acciones relacionadas con los conflictos de competencias interterritoriales (arts. 202.3 CPE y 92 y ss. del CPCo), entre otras. Debe entenderse, sin embargo, que la jurisprudencia constitucional no se constituye en un mecanismo alternativo de asignación o reasignación de competencias o de sustitución de la legislación ordinaria, si no en un recurso jurisdiccional que opera a instancia de parte para clarificar, en unos casos, los conflictos emergentes del ejercicio competencial y determinar el mejor derecho, y en otros, identificar inconstitucionalidades que afecten o distorsionen el funcionamiento autonómico.

La asignación de facultades y prerrogativas, ligada al reconocimiento de una determinada jurisdicción en la que deberán ser ejercidas, define el ‘peso competencial’ que corresponde a cada nivel de gobierno, es decir, el quantum de poder real que se le asigna a cada uno y cuyo análisis exige de un enfoque combinado, funcional y territorial a la vez, pues así como el ejercicio del poder público no puede ser comprendido sin una adecuada precisión de las áreas especializadas de trabajo estatal (áreas funcionales y competencias en materias concretas), tampoco puede serlo sin la delimitación del componente espacial, es decir, que las prerrogativas se ejercen en materias específicas y en una jurisdicción específica, aspecto que sin duda se utilizará para conjurar los riesgos de dilución temática (saber con exactitud ‘qué’ se hace), de responsabilidades (‘quién’ hace), de recursos (con ‘que’ se hace) y de dispersión territorial (el ‘donde’ se hace).

Ello no niega la posibilidad de que una misma materia o área competencial pueda ser disgregada en sus diferentes componentes o elementos funcionales, asignándose cada uno de ellos a más de un nivel territorial, lo que no significa que el binomio “materia/territorio” sea descartado como fórmula de distribución, más al contrario, tiende a ser redimensionado buscando su adaptación a la complejidad del escenario competencial. No otra cosa hace la Ley Marco de Autonomías y Descentralización en su Título V, Capítulo III, referido al alcance de las competencias, en el que se desarrollan las listas competenciales en razón de materias, niveles territoriales y tipos competenciales específicos, lo que es congruente con lo establecido en la SCP 2055/2012 de 16 de octubre, cuando habla de los tres ámbitos de ejercicio competencial: Material (áreas funcionales), jurisdiccional (espacio y el ente gubernativo que las ejercen - unidad territorial y su Entidad Territorial Autónoma [ETA]) y facultativo (en razón de las tipologías competenciales y sus facultades).

En el caso boliviano, la asignación de competencias entre los distintos niveles subnacionales se produce mediante un catálogo mixto de listas múltiples (separadas) con cláusula residual a favor del nivel central, es decir, que se ha optado por establecer cuatro listas competenciales separadas (una por cada nivel autonómico) dejando abierta la posibilidad de ajustes concertados en las competencias exclusivas específicamente, mediante la transferencia y la delegación en alguna de sus facultades (las constitucionalmente permitidas, por supuesto), lo que implica que la implementación autonómica y estructuración del mapa competencial se constituyen en procesos progresivos, de sucesivos ajustes de acuerdo a las necesidades de gestión y la correlación de fuerzas en cada coyuntura estatal.

La cláusula residual prevista en los arts. 297.II de la CPE, 72 y 79 de la LMAD, operan en competencias no incluidas en el catálogo fundamental, sea por omisión en la Constitución o en la Ley Marco o por emergencia de nuevas áreas de función, cuya asignación a favor del gobierno central opera automáticamente, en calidad de exclusivas, lo que significa que podrá ser transferida o delegada siempre mediante ley (principio de reserva de ley establecido en el art. 71 de la LMAD).

Todos estos elementos configuran un sistema de asignación competencial mixto ya que en él coexisten atribuciones privativas para el nivel central propias de un sistema de listas competenciales cerradas (indelegables e intransferibles) que establecen ámbitos de acción pública blindados únicamente a favor del titular, como atribuciones exclusivas, concurrentes y compartidas, propias de los sistemas de listas abiertas, en las que se contempla la movilidad de ciertas facultades en determinadas competencias y en un escenario de permanente reconfiguración del catálogo base mediante mecanismos de delegación y transferencia únicamente en las competencias de carácter exclusivos, lo que además implica el establecimiento de un sistema de relaciones intergubernamentales eficiente.

De esta manera, considerando la dinámica del funcionamiento estatal y las necesidades del proceso de implementación de la autonomía, el orden competencial responde a tres elementos centrales de análisis: a) Una asignación competencial primaria o fundamental, que estaría conformada por las listas atribuidas por la Constitución Política del Estado a cada nivel de gobierno; b) Otra secundaria que, tratándose de competencias no previstas en el catálogo primario, se reputan automáticamente a favor del nivel central el cual en aplicación de la cláusula residual, debe reasignarlas mediante ley, siempre en observancia del principio de subsidiariedad y conforme a los arts. 297.I de la CPE y 72 de LMAD; y, c) Un proceso de movilidad competencial que si bien no implica un proceso de asignación o reasignación propiamente dicho, significa un cierto nivel de movimiento en las facultades competenciales, bajo dos hipótesis básicas: 1) En lo referente a las competencias exclusivas, en las cuales el titular puede delegar o transferir las facultades reglamentaria y ejecutiva; y, 2) Cuando se produzca un proceso de transferencia total o parcial, el ente receptor podrá, a su vez, delegar total o parcialmente las facultades recibidas vía transferencia.

Así, se entiende que en base a la lista competencial primaria (constitucional), la movilidad competencial/facultativa se extenderá en el tiempo en intensidades variables, esto ante la posibilidad de la asignación secundaria y la aplicación de la transferencia y/o delegación como mecanismos para la movilización de ciertas facultades en determinadas competencias (exclusivas, básicamente), lo que hace que el sistema pueda ser bastante dinámico.

La movilidad competencial/facultativa está sujeta a la voluntad de los titulares iniciales de las competencias de su exclusividad y determinada en los escenarios de negociación interterritorial, considerando las competencias que la ETA titular esté dispuesta a delegar o transferir y las competencias que esté en condiciones de asumir la ETA delegataria.

El art. 297.I constitucional, establece una tipología competencial de cuatro categorías, la que conjuntamente el desarrollo axiológico y normativo, además de las listas de asignación por niveles de gobierno (en total nueve), estructuran lo que en teoría se denomina ‘orden competencial’ Dicha categorización reconoce la siguiente tipología de competencias:

El parágrafo II del mismo artículo, se constituye en lo que en doctrina se conoce como ‘cláusula residual’, en cuya virtud se establece que toda competencia no incluida de manera expresa en el texto constitucional sea reputada como exclusiva del nivel central del Estado, siendo por tanto transferible o delegable por Ley.

Con la aplicación de esta cláusula, las competencias omitidas o emergentes asumen el carácter de residuales al no estar textualmente incluidas en el catálogo primario y no constituyen una nueva categoría competencial. De esta forma, son introducidas al sistema como competencias exclusivas del nivel central el que podrá asignarlas en el marco de los cuatro tipos de competencias del art. 297.I de la CPE” (DCP 0008/2013 de 27 de junio).