DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0079/2014

Al efecto la SCP 2055/2012, precisó lo siguiente: “De acuerdo con la Constitución la competencia puede ser privativa, exclusiva, concurrente y compartida (art. 297 de la CPE), y conforme se infiere del diseño constitucional efectuado para las diferentes autonomías (arts. 272, 298 y ss. de la CPE), el ejercicio competencial se desarrolla a partir de tres ámbitos de identificación: i) El ámbito jurisdiccional; ii) El ámbito material; y, iii) El ámbito facultativo.

Es importante señalar que el órgano deliberativo, en este caso el Concejo Municipal, aprueba únicamente un proyecto, por lo que una vez aprobada la norma institucional básica no entra en vigencia automáticamente, pues la norma constitucional previó dos pasos posteriores indispensables para su aprobación: i) Control previo de constitucionalidad; y, ii) Referendo en la jurisdicción territorial de la Estatutos Territoriales Autonómicos.

La tarea atribuida al Tribunal Constitucional Plurinacional, en referencia al control previo de constitucionalidad de Estatutos y Cartas Orgánicas, es de suma importancia, pues es la única instancia de revisión previa a la vigencia de la norma básica institucional. Si bien se pretende que el Tribunal Constitucional Plurinacional, emita una opinión o un criterio respecto a la compatibilidad o incompatibilidad del proyecto de Estatuto o Carta Orgánica, aquello que se establezca en la Declaración es vinculante y obligatorio.

Ahora bien, el control previo de constitucionalidad no es lo mismo que el control posterior de constitucionalidad, si bien ambos tipos de pronunciamientos hacen referencia a la contrastación de una norma de carácter general con la Constitución Política del Estado, sin embargo, en el control de Estatutos Autonómicos y Cartas Orgánicas, al tratarse el control previo de constitucionalidad, se realiza una contrastación del proyecto de Estatuto o Carta Orgánica con el contenido general del texto de la Norma Suprema, es decir, no se contrasta cada uno de los artículos del proyecto consultado con uno u otro precepto normativo constitucional, el Tribunal Constitucional Plurinacional se pronunciará sobre el proyecto, resultando impredecible sopesar el alcance de la interpretación que se le dará a dicho texto a la hora de su aplicación; por lo que, si bien, de manera inicial el Tribunal Constitucional Plurinacional se pronuncia mediante una Declaración sobre la constitucionalidad de dichos proyectos, los mismos no quedan exentos de ser posteriormente sometidos a control de constitucionalidad, ya por la aplicación o adjudicación de la norma a casos concretos o ya porque pudieran producirse normas constitucionales o supra legales que modifiquen el sistema normativo constitucional.

La interpretación realizada en el control previo de constitucionalidad, comprende la interpretación abstracta de conceptos o categorías constitucionales genéricas, examinando de forma global y sistematizadora las funciones comprendidas en el ejercicio de competencias concretas asumidas por la COM. La interpretación de los conceptos estatutarios y la ordenación competencial de Estatutos y Cartas Orgánicas, se analizan en el marco de los conceptos y categorías competenciales constitucionales, determinando finalmente si entran en colisión o no dichos preceptos entre sí.

Asimismo, en la presente resolución, se adopta sobre este punto en particular el entendimiento adoptado por la DCP 0008/2013 de 27 de juio, que expresa: “El proceso de construcción y puesta en vigencia de los proyecto de Estatutos y cartas orgánicas es complejo, esto en razón a su naturaleza intrínseca y la importancia de su finalidad. Ésta, junto a las demás características ya descritas en anteriores párrafos, le otorga una naturaleza política y jurídica especial, distinta al resto de la normativa nacional clasificada en el numeral II del art. 410 de la CPE.

El proceso de control previo de constitucionalidad, de competencia del TCP, se encuentra regulado por art. 275 de la CPE, el Título VI de la Ley del Tribunal Constitucional y el capítulo cuarto del Título V del Código Procesal Constitucional, en cuyo artículo 116 se establece que el objeto del control previo de constitucionalidad de proyectos de textos estatutarios y orgánicos de las entidades territoriales autónomas es la confrontación de su contenido con la Constitución Política del Estado, con la finalidad de garantizar la supremacía constitucional.

Así entendido, este procedimiento se constituye en una condición de validez material y formal para dichas normas orgánicas territoriales, velando anticipadamente por su coherencia con el texto constitucional y determinando, con ello, su viabilidad normativa y efectividad regulatoria posterior. Su finalidad está vinculada a la materialización del principio de unidad, es decir, el sometimiento de todos los niveles de gobierno (incluido el nacional) a un orden común que no es otro que la propia Constitución, cuya supremacía se pretende garantizar.

En cuanto a su naturaleza, se trata de un proceso de control de constitucionalidad efectivo que rebasa ampliamente los alcances de lo meramente consultivo, pues ante la identificación de incongruencias y/o contradicciones con el texto constitucional, el TCP tiene el mandato de suspender el proceso estatuyente cuantas veces sea necesario, hasta que el Órgano Deliberante de la ETA impetrante adecúe y/o compatibilice las inconsistencias constitucionales identificadas (art. 120.II CPE), mientras ello no ocurra, las unidades territoriales que hayan optado por la autonomías operarán en aplicación del CPE y la normativa base emitida por el nivel central del Estado.

El procedimiento de control de constitucionalidad de proyecto de Estatutos o cartas orgánicas de la ETA se materializa a través de una batería de herramientas de contrastación entre la norma básica institucional y la Constitución y que en conjunto configuran el denominado ‘examen de constitucionalidad’, considerando al menos los siguientes aspectos:

Del texto del art. 116 del Código Procesal Constitucional se interpreta prima facie que el referente de confrontación principal para el Control previo de constitucionalidad es, sin lugar a dudas, el contenido del llamado ‘bloque de constitucionalidad’, integrado por la propia Constitución y los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos (art. 410.II CPE).

El objeto, en tanto finalidad del control previo de constitucionalidad de proyectos de normas institucionales básicas territoriales está definido con mayor especificidad por el art. 116 del Código Procesal Constitucional, que dispone: ‘El control previo de constitucionalidad de Proyecto de Estatutos o Cartas Orgánicas tiene por objeto confrontar el contenido de dichos instrumentos normativos con la Constitución Política del Estado y garantizar la supremacía constitucional’.

En tal sentido, la función del TCP se limita a la contrastación normativa arriba descrita, lo que no implica un control de calidad al proceso que se pudo haber seguido en su elaboración (control que corresponde a otras instancias públicas) ni a la coherencia técnica interna de los documentos señalados, salvo que estas lleguen a afectar el sentido del o los preceptos examinados, afectando su constitucionalidad o restringiendo el ejercicio de derechos fundamentales.

De ello se desprende lo siguiente: i) Es necesario determinar que las relaciones entre los tipos normativos enunciados en el numeral 3 del art. 410.II constitucional, se regirán tanto por el principio de jerarquía (entre las normas pertenecientes a un mismo ordenamiento normativo [relaciones normativas intra-sistémicas]) como por el principio de competencia (entre normas de distintos ordenamientos normativos [relaciones normativas intersistémicas]), además de los principios que rigen la organización territorial; y, ii) Conforme lo dispuesto en el art. 60.II de la LMAD, la preeminencia de las normas básicas institucionales de las ETA, que opera en relación a la normativa autonómica, ratifica su carácter de norma básica sobre la que se estructurará todo el sistema institucional y normativo autonómico.

Es bajo este mismo entendimiento, que debe también interpretarse el art. 62.I.1 de la LMAD, en el que se indica que como parte de sus contenidos mínimos, las normas institucionales básicas deberán efectuar de manera textual una “Declaración de sujeción a la Constitución Política del Estado y las leyes”; entendiendo que dicha sujeción, en referencia a las leyes, no deberá responder a una lógica de subordinación sino al reparto competencial.

Se concluye así que la Carta Orgánica, como toda norma institucional básica, solo está sometida a la Ley Fundamental, y la aplicación del resto de la normatividad proveniente de otros niveles, no se define por criterios de jerarquía, sino por el respeto a los ámbitos competenciales asignados a cada nivel territorial por la Norma Suprema.

Por consiguiente, en el marco del análisis realizado, corresponde declarar la compatibilidad del uso del término “sujeción” en relación a “la legislación”, siempre que en su interpretación y aplicación, se entienda que no determina jerarquía alguna entre la Carta Orgánica y el resto de las leyes, sino que se establece en función al orden competencial, interpretación que alcanza también al art. 62.I.1 de la LMAD.

Este mecanismo de gestión del territorio puede ser constituido, conforme manda el art. 22 de la LMAD, por: i) Acuerdo entre las entidades territoriales autónomas municipales o indígena originaria campesinas cumpliendo los objetivos y requisitos establecidos en la presente Ley, como espacio de planificación y gestión; ii) Los gobiernos autónomos departamentales, con la finalidad de planificar y optimizar el desarrollo departamental, podrán conformar regiones dentro de su jurisdicción de forma articulada y coordinada con las entidades territoriales autónomas, que decidan previamente conformar una región de planificación y gestión, sin vulnerar aquellas ya conformadas; y, iii) El nivel central del Estado para el caso específico de macroregiones estratégicas como espacios de planificación y gestión, por materia de interés nacional sobre recursos naturales, debiendo coordinar con los gobiernos autónomos departamentales, municipales e indígena originario campesinos que la integren. En ningún caso aquellas macroregiones que trascienden límites departamentales podrán constituirse en autonomía regional.

En ese marco, ya en el caso concreto, se entiende que el artículo del proyecto de COM analizado solo es aplicable para los supuestos a) y b) del art. 22 de la LMAD, refiriéndose específicamente a las normas de ratificación de los acuerdos intergubernativos, por parte de los legislativos de las entidades territoriales autónomas municipales, para dar origen la conformación de regiones, según manda el art. 133.I de la LMAD en los siguientes término: “…serán vinculantes entre las partes con fuerza de ley, una vez ratificados por sus respectivos órganos deliberativos”.