DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL Plurinacional 0092/2014

II. Siendo la actividad turística altamente competitiva, el Gobierno Autónomo Municipal de Uyuni establecerá normativas que garanticen la prestación de calidad de los servicios al interior de la cadena turística, creando reglamentos para la región, tanto para el sector público y privado. Se establece políticas de promoción turística de nuevos circuitos turísticos conservando el medio ambiente, los atractivos dentro del Municipio, con políticas de protección, conservación del medio ambiente: como el tratamiento de la basura, relleno sanitario, educación ambiental en escuelas y colegios.

II.   En los municipios donde existan naciones o pueblos indígena originario campesinos, que no constituyan una autonomía indígena originaria campesina, éstos podrán elegir sus representantes ante el Concejo Municipal de forma directa mediante normas y procedimientos propios y de acuerdo a la Carta Orgánica Municipal.

Consecuentemente, la SCP 2055/2012, advirtió que: “…de la distribución de competencias realizadas en la Constitución Política del Estado entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas, corresponde precisar que el Constituyente boliviano, ha preferido, a diferencia de otros modelos, establecer un catálogo competencial para el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas, las mismas que se encuentran determinadas en nueve listas distribuidas a partir del art. 298 al 304 de la CPE, de acuerdo a la siguiente estructura:

Es decir, que además de distribuir las competencias a los diferentes niveles de gobierno por tipología (privativas, exclusivas, concurrentes y compartidas) también delimita claramente las competencias exclusivas del nivel central del Estado de las competencias exclusivas de las entidades territoriales autónomas (ETA’s); pero además, la Norma Constitucional ha asignado y diferenciado claramente las competencias exclusivas de los gobiernos departamentales autónomos, de las competencias de los gobiernos municipales autónomos y ambos listados competenciales de las autonomías indígena originario campesinas, así hasta conformar un amplio catálogo competencial de nueve listados.

El catálogo competencial constitucional, contempla nueve listas de competencias distribuidas bajo criterios nucleares de asignación a cada instancia de poder de gobierno (ya sea central o autonómico), basado en la naturaleza, características, historia y peculiaridades; sin embargo, el constituyente ha basado su criterio en el equilibrio de intereses y necesidades del Estado Plurinacional; es decir, los intereses generales de todos los bolivianos y las bolivianas, y los intereses de las ETA’s; por tanto, aquellos intereses y necesidades propios o particulares de los bolivianos y las bolivianas habitantes de una determinada jurisdicción territorial.

En síntesis, entendemos que la distribución de competencias que realizó la Constitución Política del Estado, se llevó a cabo en relación a materias o sectores materiales como por ejemplo: salud, educación, hidrocarburos, etc.; pero también, como a las facultades (legislativa, reglamentaria, ejecutiva), que los niveles de gobierno pueden ejercer respecto a cada tipo de competencia, en el marco de la asignación competencial constitucional y dentro de su jurisdicción.

Sobre la distribución de competencias la DCP 0001/2013, estableció que: “…la distribución de competencias realizada por el texto constitucional boliviano se basa en los principios establecidos en el art. 270 de la CPE, los cuales son: ‘la unidad, voluntariedad, solidaridad, equidad, bien común, autogobierno, igualdad, complementariedad, reciprocidad, equidad de género, subsidiariedad, gradualidad, coordinación y lealtad institucional, transparencia, participación y control social, provisión de recursos económicos y preexistencia de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, en los términos establecidos en esta Constitución’.

Esta distribución competencial, basada en los principios que rigen la organización territorial y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas, lleva consigo un alto grado de corresponsabilidad entre todos los niveles de gobierno, que tiene el objetivo de asignar a cada nivel de gobierno las responsabilidades más convenientes, según sus potencialidades y debilidades, para cada materia y en su jurisdicción. A lo que cabe recordar, en lo que respecta a los Estados Autonómicos, es el nivel central del Estado quien se desprende de atribuciones y competencias para cederlas a los gobiernos subnacionales, con el propósito de beneficiar a los ciudadanos con una administración pública más efectiva y más cercana.

La ya citada SCP 2055/2012, también expresó que: ‘Asimismo, del análisis de la distribución de competencias efectuada por el Constituyente, se advierte que ésta es de carácter cerrado, esto implica, que ningún nivel de gobierno puede ampliar sus competencias a través de la asunción competencial en sus estatutos y cartas orgánicas sobre aquellas competencias que no hayan sido asumidas por otros niveles de gobierno, sino únicamente deben circunscribirse al ejercicio de las competencias expresamente establecidas en el listado competencial para su correspondiente nivel de gobierno, lo que ciertamente supone una obligatoriedad en la asunción de las competencias, sin que ello implique, tratándose de las competencias exclusivas, que éstas deban ser ejercidas de manera obligatoria de una sola vez, pues el ejercicio competencial debe ser entendido bajo el principio de gradualidad establecido en el    art. 269 de la CPE, principio en virtud del cual las entidades territoriales autónomas ejercen efectivamente sus competencias de forma progresiva y de acuerdo a sus propias capacidades’.

En el marco de ese mandato constitucional el art. 72 de la LMAD, prevé que: ‘Las competencias no incluidas en el texto constitucional de acuerdo al Parágrafo II del Artículo 297 de la Constitución Política del Estado serán atribuidas al nivel central del Estado y éste definirá mediante Ley su asignación de acuerdo al Parágrafo I del mismo Artículo’.

Ello significa la posibilidad de una asignación competencial secundaria extra Constitución, entendiéndose como asignación competencial primaria la establecida por el catálogo competencial de la norma constitucional. Es decir, que el nivel central del Estado, está llamado a adjudicarse aquellas competencias que no se encuentran en la norma constitucional, lo que implica también una obligación de redistribución de dicha competencia -a las entidades territoriales autónomas-, en el marco del principio de subsidiariedad.

Al respecto la SCP 2055/2012 expresó: ‘De acuerdo con el Art. 297.I del texto constitucional, el único tipo de competencia que puede transferirse o delegarse es la competencia exclusiva, por lo que en una primera interpretación se concluiría que toda competencia no incluida en la Constitución Política del Estado sería atribuida al nivel central del Estado como competencia exclusiva de este nivel de gobierno.

En ese marco, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización estaría facultada a asignar determinadas materias a las entidades territoriales autónomas en calidad de competencias exclusivas, por lo que sobre estas materias estos niveles de gobierno podrán ejercer sus facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva, sentido interpretativo más acorde con el principio autonómico, en el entendido que la transferencia o delegación a las entidades territoriales autonómicas no estaría circunscrita únicamente a las facultades de reglamentación y ejecución, sino que con la asignación en calidad de competencias exclusivas, por lo que sobre estas materias estos niveles de gobierno podrán ejercer sus facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva’.

Por último la SCP 2055/2012 hace una precisión en el siguiente sentido: ‘…la cláusula residual no debe confundirse con una tipología de competencia, pues la Ley Fundamental reconoce cuatro tipos de competencia, privativas, exclusivas, concurrentes y compartidas; sino debe entenderse como un procedimiento de asignación competencial’.

Finalmente cabe señalar, que el catálogo de competencias de la norma constitucional vigente, fue el apartado que mayores transformaciones sufrió del texto original de la Constitución de Oruro, y fue reformulado a partir de las mesas de concertación política de Cochabamba y del entonces Congreso Nacional, en septiembre y octubre de 2008, tomándose en cuenta las demandas autonomistas de las regiones y las reivindicaciones identitarias y de libre determinación de los pueblos indígenas, para la nueva composición de la estructura y reorganización territorial del Estado, que actualmente se encuentra vigente. Este proceso anexo al poder constituyente, también encontró su razón, en la cesión de competencias del nivel central del Estado a las nuevas entidades territoriales autónomas, a partir del dialogo y las negociaciones entre niveles de gobierno y representantes de los pueblos y naciones indígenas”.

Sobre este particular cabe precisar que el Constituyente boliviano usó una técnica de distribución mucho más compleja que un mero reparto de materias, pues algunas competencias son imbricaciones y superposiciones de varias materias sobre las cuales el nivel de gobierno titular deberá circunscribir sus actuaciones o su ejercicio competencial.

A lo que la SCP 2055/2012, ha señalado lo siguiente: ‘En tal sentido, es necesario destacar que la Tercera Parte de la Constitución Política del Estado, al margen de contemplar una reserva de ley para la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, contempla adicionalmente otras veintiocho reservas de ley, legislación que permitirá implementar el nuevo modelo de Estado, y si bien es evidente que el texto constitucional no hace referencia al tipo de ley al que hace alusión la «reserva de ley», se entiende por ésta «la remisión que hace normalmente la Constitución y de forma excepcional la ley, para que sea una ley y no otra norma jurídica la que regule determinada materia. En otras palabras, se está frente a una reserva de ley cuando, por voluntad del constituyente o por decisión del legislador tiene que ser en sentido formal la que regule un sector concreto del ordenamiento jurídico» (Miguel Carbonell-2005).

En esta perspectiva, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización en el art. 71, señala que: «todo mandato a ley incluido en el texto constitucional sin determinar la entidad territorial que legislará, implica el ejercicio de exclusividad nacional, salvo en el caso de las competencias exclusivas de una entidad territorial autónoma, donde corresponderá su respectiva legislación», normativa que tiene estrecha relación y concordancia con el art. 410.II de la CPE, que condiciona la aplicación de la norma, además de la jerarquía normativa, al ámbito de las competencias de las entidades territoriales autónomas, es decir, que sobre las competencias de las entidades territoriales autónomas el nivel central del Estado no está facultado para legislar, pero en aquello que no es competencias de las entidades territoriales autónomas, el nivel central del Estado tiene la obligación de hacerlo para para garantizar la seguridad jurídica.

Consecuentemente, la Tercera Parte de la Constitución Política del Estado norma de manera primaria el pacto territorial constitucional al que se llegó en la Asamblea Constituyente, por lo que sus contenidos son referentes a la organización territorial, a las autonomías y descentralización, elementos que son integralmente relacionados entre sí; entendiéndose a la autonomía como un modelo de Estado que es transversal en las cinco partes que conforman la norma fundamental, por lo tanto, el mandato del art. 271 de la CPE, carece de un carácter interpretativo restrictivo, por lo mismo debe ser entendido como un mandato que establece unos contenidos mínimos para la Ley Marco de Autonomías y Descentralización.

En el contexto señalado, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización es una Ley que regula la organización territorial, la autonomía y la descentralización, por lo que las veintiocho reservas de ley contempladas en la Constitución, deberán ser desarrolladas por una ley en sentido formal, lo que no prohíbe que varias de esas reservas de ley puedan ser reguladas por la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, máxime si se toma en cuenta que en virtud de una interpretación sistemática de la Constitución las temáticas a ser desarrolladas por el art. 271 de la CPE, suponen contenidos mínimos que deben ser regulados por la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, en virtud de las veintiocho reservas de ley que contiene la Tercera Parte de la Norma Suprema.

En este orden de ideas, la misma Constitución Política del Estado en la Tercera Parte, Título I, determina la Estructura Organización Territorial del Estado, disponiendo que dicha organización será regulada mediante una ley, por lo mismo, no existe impedimento a que una ley marco regule los otros aspectos señalados y contemplados bajo reserva de ley en la Tercera Parte de la Constitución Política del Estado, en la medida que se constituye en una norma vertebral de un sistema autonómico diseñado a partir de cuatro tipos de autonomías, que configuran una sistema de gestión y administración del Estado complejo, cuestión que hace ineludible y necesaria una ley marco que permita un funcionamiento armónico del Estado compuesto plateado por el Constituyente, cual es el Estado Unitario Plurinacional con autonomías…’

Finalmente, tanto el art. 271 como el art. 163 de la CPE, establecen un tratamiento especial y cualificado tanto para la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, como para las iniciativas legislativas en materia de descentralización, autonomías y ordenamientos territorial, que establece que la aprobación de la primera -la LMAD- requiere dos tercios de voto de los miembros presentes de la Asamblea Legislativa Plurinacional, y las segundas la obligatoriedad de ser puestas en conocimiento de la Cámara de Senadores.

En consecuencia, y el marco de la interpretación emitida por el Tribunal Constitucional Plurinacional en la SCP 2055/2012, se infiere que la Ley Marco de Autonomías y Descentralización es una norma de desarrollo constitucional del régimen de autonomías, por lo que sus preceptos, por lo menos aquellos que fueron observados y pasaron por un test de constitucionalidad en este tribunal, podrán servir de preceptos orientadores para realizar el control previo de constitucionalidad de los proyectos de Estatutos y Cartas Orgánicas”.

II. El Gobierno plurinacional y los gobiernos departamentales deben utilizar al menos dos idiomas oficiales. Uno de ellos debe ser el castellano, y el otro se decidirá tomando en cuenta el uso, la conveniencia, las circunstancias, las necesidades y preferencias de la población en su totalidad o del territorio en cuestión. Los demás gobiernos autónomos deben utilizar los idiomas propios de su territorio, y uno de ellos debe ser el castellano”.

La Constitución en su art. 5.I, señala: ‘Son idiomas oficiales del Estado el castellano y todos los idiomas de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, que son el aymara, araona, baure, bésiro, canichana, cavineño, cayubaba, chácobo, chimán, ese ejja, guaraní, guarasu´we, guarayu, itonama, leco, machajuyai-kallawaya, machineri, maropa, mojeño-trinitario, mojeño-ignaciano, moré, mosetén, movima, pacawara, puquina, quechua, sirionó, tacana, tapiete, toromona, uru-chipaya, weenhayek, yaminawa, yuki, yuracaré y zamuco’.

El bloque de constitucionalidad hace también un reconocimiento amplio en relación al uso que el idioma tiene, así el art. 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), sostiene que: ‘En los Estados en que existan minorías étnicas, religiosas o lingüísticas, no se negará a las personas que pertenezcan a dichas minorías el derecho que les corresponde (…) a emplear su propio idioma’, mientras que el art. 28.3 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), establece que el deber de los Estados el adoptar: ‘…disposiciones para preservar las lenguas indígenas de los pueblos interesados y promover el desarrollo y la práctica de las mismas’.

Un idioma, más allá de su innegable valor cultural, hace parte de la forma democrática en su elemento participación plena (art. 11 de la CPE) y de la composición plural del Estado (art. 1 de la CPE), constituyéndose en ‘…responsabilidad Estatal de tutelar derechos humanos y fundamentales, en este sentido el reconocimiento de la oficialidad de un idioma tiene directa incidencia en el derecho de acceso al servicio público, al debido proceso principalmente en su elemento derecho a la defensa, al derecho a la petición, a la libertad de expresión, derechos de los usuarios y en definitiva al desempeñar el idioma una función identitaria su reconocimiento está vinculado a la dignidad personal…’.

En este sentido, la declaratoria de oficialidad de un idioma conlleva, más allá de la posibilidad de su uso como medio de comunicación cotidiano, diferentes efectos jurídicos ciertos en la celebración y ejecución tanto en actos públicos como privados, por lo que dicha norma resulta constitucional siempre y cuando se interprete en el sentido de que no implica la exclusión a los otros idiomas establecidos en el art. 5 de la CPE, los cuales también gozan del régimen de oficialidad generando por tanto efectos jurídicos para todo acto público v.gr. normativa o acto privado v.gr. contratos privados otro razonamiento podría implicar el riesgo de discriminación en razón del idioma, lo que en definitiva se encuentra vedado por el art. 14.II de la CPE”.

En esta línea de análisis, el artículo 8 del proyecto de la Carta Orgánica Municipal de Uyuni deberá establecer el uso preferente de algún idioma oficial del art. 5 de la CPE, de acuerdo al uso, la conveniencia, las circunstancias, las necesidades y preferencias de la población, pero no podrá declarar la oficialidad de algún idioma únicamente para el Municipio, pues los treinta y seis idiomas del art. 5 de la CPE, son oficiales en todo el territorio boliviano. Por lo expuesto se observa la incompatibilidad del artículo en cuestión.

II. Los gobiernos autónomos departamentales, municipales y regionales, garantizarán la Participación y Control Social, en la construcción participativa de legislación y normativa según corresponda, en la planificación, seguimiento, ejecución y evaluación de la gestión pública, en la relación de gasto e inversión y otras en el ámbito de su jurisdicción y competencia”.

Del mismo modo, dispone que queden derogados los arts. 14, 15, 16, 17, 18, 19 y 20 del DS 23858 de 9 de septiembre de 1994 (reglamento OTB), referidos al funcionamiento de los Comités de Vigilancia, informes, representantes, oficinas, ejercicio de derechos, requisitos de los representantes, revocabilidad de los representantes.

Por lo tanto, en el marco de los principios que rigen el derecho de participación y control social, el pueblo soberano ejerce este derecho sin necesidad de reconocimiento legal, solo la Constitución Política del Estado. En este marco, no se encuentra como competencia municipal la otorgación de personalidades jurídicas a las Organizaciones Territoriales de Base (OTB).

Por otro lado, en el marco de lo que establece la competencia exclusiva municipal numeral 9 del art. 302.I de la CPE, referente a “Estadísticas municipales”, el gobierno municipal puede llevar adelante el ejercicio de registro de organizaciones comunitarias en su jurisdicción con fines de planificación municipal.

Asimismo, el art. 28.II de la LMAD, en relación a los distritos municipales indígena originario campesino señala que: “II. Las naciones y pueblos indígena originario campesinos de los distritos municipales indígena originario campesinos elegirán a su(s) representante(s) al concejo municipal y a su(s) autoridades propias por sus normas y procedimientos propios, según lo establecido en la carta orgánica o normativa municipal”.

Siendo así, que cuando el proyecto de la Cata Orgánica Municipal de Uyuni define que la designación de Sub alcaldesas o Sub alcaldes “…será por normas y procedimientos propios, con usos y costumbres” crea una inseguridad jurídica debido a que no determina cuál de las dos normas serán utilizadas; es decir, si será por las normas y procedimientos propios o por usos y costumbres.

II. La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país. La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales:

II. En los casos de enajenación de estos bienes, el concejo Municipal, mediante Ordenanza por dos tercios de votos del total de sus miembros, garantizando que el producto sea destinado a inversiones en el marco del Plan de Desarrollo Municipal, en cumplimiento a las Normas Básicas de Administración de Bienes y Servicios Y Control Gubernamental

El parágrafo II, además de la referencia que se hace en el análisis del Artículo 32 inc. k) de la presente Carta Orgánica Municipal, sobre la reserva de ley, por la cual se establecerá la forma de enajenar bienes públicos; las ordenanzas municipales no pueden ser normas de cumplimiento obligatorio (análisis del art. 32 inc. c) de la presente Carta Orgánica Municipal); por lo que, tampoco es pertinente que a través de esta disposición municipal se realicen otras tareas fuera de las identificadas. En base a ambos fundamentos, el Artículo en examen es declarado incompatible con la Constitución Política del Estado.