DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0031/2014

Los artículos 2, 3, 4, 5, 8 y 10 relativos a la Carta Orgánica, sujeción, del municipio, identidad, denominación, símbolos, valores, principios, derechos de las y los habitantes del municipio, y cumplimiento de la norma municipal, son coherentes con la norma suprema; en tanto que el art. 7, merece un análisis detallado a efecto de determinar su compatibilidad con la Constitución Política del Estado, siendo lo siguiente:

Referido al mismo artículo que se está analizando, respecto al parágrafo “Define los derechos y deberes de sus habitantes”, los derechos y deberes está consagrado en la CPE y las mismas debe ser acatadas por todos los bolivianos y bolivianas, toda vez que los derechos  fundamentales ya han sido reconocidos por la Norma Suprema, siendo que el estatuyente debe tener presente que los derechos establecidos deben encontrarse relacionados a su competencias a efecto de que la misma ETA, restablezca estos derechos en caso de ser vulnerados, entendiéndose que estos derechos enumerados resultan ser declarativos, por lo que, el art. 1 de la Carta Orgánica Municipal de Villa Vaca Guzmán en su parágrafo “Define los derechos y deberes de sus habitantes”, es incompatible con la CPE.         

Los artículos 28, 30, 31, 32, 33 num. 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 34; 35 y 36 relativos a la facultades del órgano ejecutivo, de la composición del órgano ejecutivo, de la oficialía mayor administrativa y las oficialías de gestión municipal, desconcentración de la gestión ejecutiva, fiscalización a las instancias descentralizadas, de las atribuciones y funciones del alcalde o alcaldesa, de la forma de designación y domicilio de la autoridades distritales municipales, atribuciones y funciones de autoridades distritales municipales, del periodo de mandato, suplencias y sustitución del alcalde o alcaldesa municipal, son coherentes con la norma suprema; en tanto que el art. 33 en su numeral 18 y 36.III merece un análisis detallado a efecto de determinar su compatibilidad o no con la Constitución Política del Estado, conforme se pasa a analizar:

El art. 27.III de la Carta Orgánica, se debe entender que el ejecutivo no tiene facultad administrativa, sino potestad en su componente administrativa institucional, así, la jurisprudencia en la DCP 0001/2013 señala: ”De acuerdo al art. 27 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG), ‘Cada entidad elaborará su propio reglamento específico para el funcionamiento del Sistema de Administración del Personal’.

En el marco de los análisis precedentes, y del principio de separación de órganos, cada órgano del Gobierno Autónomo Municipal debe contar con sus propios reglamentos o resoluciones administrativas, los cuales únicamente normarán al órgano emisor de la norma. Sin embargo a ello, de acuerdo a lo anteriormente señalado, si el Gobierno Autónomo Municipal, inicialmente no cuenta con una separación de administraciones, en correspondencia a su naturaleza, asignación de recursos, capacidad institucional, etc., podrá contar con reglamentos específicos sobre administración y control contemplados para ambos órganos, pero se sugiere establecer un mandato de mayor amplitud en la Carta Orgánica, que permita a futuro y en consecuencia con una implementación del modelo autonómico, permitir que cada órgano cuente con su propia reglamentación administrativa”; la separación de funciones del art. 12.III de la CPE.

El art. 33 en su núm. 5 en su parágrafo “y reglamentos”, es incompatible con la Norma Suprema, bajo el siguiente razonamiento de la jurisprudencia constitucional la DCP 0001/2013, que señala: “De acuerdo al art. 27 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG), “Cada entidad elaborará su propio reglamento específico para el funcionamiento del Sistema de Administración del Personal.

En el marco de los análisis precedentes, y del principio de separación de órganos, cada órgano del Gobierno Autónomo Municipal debe contar con sus propios reglamentos o resoluciones administrativas, los cuales únicamente normarán al órgano emisor de la norma. Sin embargo a ello, de acuerdo a lo anteriormente señalado, si el Gobierno Autónomo Municipal, inicialmente no cuenta con una separación de administraciones, en correspondencia a su naturaleza, asignación de recursos, capacidad institucional, etc., podrá contar con reglamentos específicos sobre administración y control contemplados para ambos órganos, pero se sugiere establecer un mandato de mayor amplitud en la Carta Orgánica, que permita a futuro y en consecuencia con una implementación del modelo autonómico, permitir que cada órgano cuente con su propia reglamentación administrativa”.

Por lo que, de acuerdo a la distribución competencial realizada por la ley fundamental, y como se señalara al analizar el art. 33.18 del proyecto de Carta Orgánica del Municipio de Villa Vaca Guzmán, el catastro rural es una competencia exclusiva del nivel central del Estado, y catastro urbano es una competencia exclusiva de los gobiernos autónomos municipales. En ese sentido, la DCP 0001/2013, señaló:

“La norma constitucional (h)a previsto que tanto los asentamientos rurales como la administración del catastro rural sean competencias exclusivas del nivel central del Estado, por encontrarse estrechamente ligado a la administración de la tierra como propiedad agraria, cuestión que es de conocimiento y titularidad del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA). El tratamiento de la propiedad inmueble urbana, no tiene las mismas características de la propiedad agraria, como tampoco tienen las mismas funciones, por ello, la norma constitucional establece a los asentamientos urbanos y al catastro urbano como competencia exclusiva municipal, en tanto que los asentamientos rurales y el catastro rural, que responde a dinámicas y características propias, han sido asignadas al nivel central del Estado. Por ello, el gobierno autónomo municipal no es competente para ejercer estas la administración ni la fiscalización del catastro y los asentamientos rurales de su municipio, por lo que su límite de ejercicio competencial deberá circunscribirse a los radios urbanos que delimite el propio gobierno autónomo municipal.

Por lo expuesto, de acuerdo a la distribución competencial constitucional, catastro rural es una competencia exclusiva del nivel central del Estado, y catastro urbano es una competencia exclusiva de los gobiernos autónomos municipales, en tal sentido el artículo analizado si bien coincide con algún precepto de la Ley de Municipalidades, debe considerarse que la referida ley, no responde a los nuevos preceptos, principios y la nueva distribución de competencias establecida por la Constitución Política del Estado vigente, circunstancias que denotan la incompatibilidad del artículo en cuestión con la Norma Suprema”.

Los artículos 37, 38, 39, 40, 41 y 42 relativos, de los distritos municipales indígenas guaranís, descentralización municipal indígena guaraní, requisitos y elección del representante del pueblo guaraní, mecanismo de la democracia comunitaria, ejercicios de la democracia comunitaria de la instancia orgánica guaraní y relaciones intergubernamentales son coherentes con la norma suprema, debiendo entenderse la democracia comunitaria conforme se desarrolló en el Fundamento Jurídico II.3 de la presente Declaración.

Los artículos 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72 y 73 del proyecto de la Carta Orgánica del municipio Villa Vaca Guzmán; relativos, requisitos de elección de concejales, requisitos de elección de alcalde o alcaldesa, circunscripción electoral municipal, instrumentos de democracia participativa, alcance, iniciativa, convocatoria, revocatoria de mandato de autoridades municipales, revocatoria de autoridad municipal guaraní, administración y control, de los recursos municipales, impuestos y recaudaciones, expropiación, crédito público, presupuesto municipal, distribución de recursos financieros, límites del gasto corriente, diagnóstico y planificación, ejecución del presupuesto municipal, seguimiento y evaluación de la gestión municipal, unidad de transparencia y lucha contra la corrupción, acceso a la información pública, organización, sistematización y documentación de la información pública, sistema de información pública, archivo institucional, solicitudes de información, ética pública, rendición publica de cuentas, intolerancia a la corrupción, obligatoriedad de denunciar actos de corrupción, confidencialidad de los denunciantes.     

Los artículos 74, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 99, 100, 101 y 102 del proyecto de la Carta Orgánica del Municipio Villa Vaca Guzmán; relativos, seguridad y soberanía  alimentaria, sistema de servicios de salud, sistema de servicios de educación, promoción y servicios para el deporte y recreación, servicios de defensorías de la niñez y adolescencia y centros de acogidas, desarrollo de igualdad de género, desarrollo de la juventud, desarrollo de personas adultas mayores, desarrollo de personas con capacidades diferentes, promoción y servicios culturales y turísticos, seguridad ciudadana, productividad local, emprendimientos comunitarios, sociedades productivas y economía comunitaria, fondo de desarrollo productivo municipal, fondo de desarrollo productivo solidario, comercialización, promoción y servicios turísticos, servicios agropecuarios, sistema de riego, gestión de riesgos y cambio climático, manejo integral de residuos sólidos, manejo integral de residuos líquidos, control de la contaminación del aire, control de la contaminación acústica, control de la contaminación visual, recursos hídricos y espejos de agua, manejo de cuencas, manejo integral de pulmones ecológicos, áridos y agregados, protección y desarrollo de ecosistemas y biodiversidad, medición del cumplimiento de los derechos de la madre tierra; son coherentes con la norma suprema; en tanto que el art. 103 y 104.I.IV  del proyecto de la Carta Orgánica merece un análisis detallado a efecto de determinar su compatibilidad o no con la Constitución Política del Estado, conforme se pasa a analizar: 

El art. 75.III de la Carta Orgánica Municipal de Villa Vaca Guzmán, dice: “Coadyuva al establecimiento y funcionamiento de una Red de Salud para la provincia Luis Calvo con sede en Muyupampa, gestionando el personal idóneo, la dotación de infraestructura y logística necesaria, además de la reglamentación de acuerdo a ley”, es competencia privativa del nivel central del Estado, las políticas del sistema de educación y salud (art. 298.II.17 de la CPE); y, es competencia concurrente la gestión del sistema de salud y educación (art. 299.II.2); la LMAD sobre el alcance de la competencias en su art. 81.7 señala: “Elaborar la legislación para la organización de las redes de servicios…”, por lo que, es una competencia concurrente y este legislará para que se organice una red de servicios.

El art. 76.III de la Carta Orgánica de referencia, al señalar: “Incorpora al sistema educativo la malla curricular de educación intra inter cultural castellano guaraní y quechua. Con especial atención a las personas con capacidades diferentes”; es contrario a la CPE, siendo que, conforme el art. 299.II.2 de la CPE es competencia concurrente y dice: “Gestión del sistema de salud y educación”; así, el art. 84 de LMAD refiere: “la distribución de competencias entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas en materia de educación deberá ser regulada por una ley especial, Al constituirse la educación en la función suprema y primera responsabilidad del Estado, siendo esta unitaria, publica y universal, por lo tanto tiene la obligación de garantizarla  y establecer las políticas. La gestión del Sistema de educación es concurrente con las entidades territoriales autónomas…”                 

De acuerdo con el mandato constitucional, en las competencias privativas únicamente el nivel central del Estado es el titular de las tres facultades; es decir, el nivel central: elabora la ley, a través de la Asamblea Legislativa Plurinacional, reglamenta la ley y ejecuta la competencia a través del Órgano Ejecutivo. Ninguna de las facultades puede ser transferida ni delegada a otro nivel de gobierno.

Lo precedentemente definido por la Constitución, supone que un nivel de gobierno, ya sea el nivel central del Estado o las entidades territoriales autónomas, tienen la titularidad de todas las facultades: legislativa, ejecutiva y reglamentaria, es decir, elabora la ley (órgano deliberativo), reglamenta la ley (órgano ejecutivo) y ejecuta la competencia (órgano ejecutivo), pudiendo transferir o delegar la reglamentación y la ejecución a otro nivel de gobierno.

c) Competencias concurrentes. ‘Aquellas donde la legislación corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen simultáneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva’. Esto supone que el nivel central del Estado tiene la titularidad sobre la facultad legislativa, por lo tanto, elabora la ley a través de la Asamblea Legislativa Plurinacional, en tanto que la titularidad de la facultad reglamentaria y la facultad ejecutiva corresponde a las entidades territoriales autónomas.

d) Competencias compartidas. ‘Aquellas en las que el nivel central del Estado elabora una ley básica (Asamblea Legislativa Plurinacional), sobre la cual las entidades territoriales autónomas elaboran la legislación de desarrollo (órganos deliberativos) de acuerdo a su característica y naturaleza…’, ley que debe estar sujeta a los preceptos que establece la ley básica, porque ésta contiene, los principios y regulación general sobre la materia, es decir, que este tipo de competencia tiene una titularidad compartida sobre la facultad legislativa, pues tanto el nivel central del Estado como las entidades territoriales autónomas son corresponsables de la legislación integral de este tipo de competencia. La reglamentación y ejecución es titularidad de las entidades territoriales autónomas, las mismas que deberán ejercerse bajo el marco legislativo desarrollado”.

De lo descrito, bajo una interpretación sistemática de la Constitución, puede concluirse que cuando la norma fundamental se refiere a la transferencia y delegación de competencias, se refiere a la transferencia de la titularidad de la facultad reglamentaria y ejecutiva, quedando por entendido que la facultad legislativa queda al margen del alcance de la transferencia o delegación competencial, por lo mismo, en las competencias exclusivas, la facultad legislativa queda siempre bajo la titularidad del nivel de gobierno que corresponda y que fue asignado por la Constitución al determinar las competencias exclusivas del nivel central, así como de las competencias exclusivas que corresponden a cada una de las entidades territoriales autónomas.

Bajo el mismo orden de interpretación debe precisarse que únicamente las competencias exclusivas son susceptibles de ser transferidas y/o delegadas, y no así las competencias privativas, concurrentes ni compartidas, conforme puede inferirse de lo previsto en el art. 297.I de la CPE, en el entendido que en las competencias privativas, por mandato constitucional ninguna de las tres facultades se transfiere ni delega por estar reservadas para el nivel central del Estado. En el mismo orden, en las competencias concurrentes, no existe delegación o transferencia de competencias, toda vez que la legislación corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen simultáneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva. Del mismo modo, en las competencias compartidas, la legislación básica sólo corresponde al nivel central del Estado, en tanto que la legislación de desarrollo, así como la reglamentación y ejecución corresponden a las entidades territoriales autónomas; por lo tanto, de acuerdo con el molde constitucional la transferencia de competencias se encuentra vinculada al proceso en el cual se cambia la titularidad de las facultades reglamentaria y ejecutiva que se tiene sobre una materia de un nivel de gobierno a otro”.

“La Ley Marco de Autonomías no puede precisar los alcances de las competencias exclusivas de las entidades territoriales autónomas, pues ello transgrede lo establecido en el art. 297.I.2 de la CPE, al ser el nivel central del Estado (Asamblea Legislativa Plurinacional) la instancia que legisla sobre las competencias de las entidades territoriales autónomas.  Consecuentemente, la legislación prevista en la Ley Marco respecto de las competencias sobre las cuales la titularidad de la facultad legislativa es del nivel central del Estado, no es contraria con el mandato constitucional. Lo incompatible resulta cuando se legisla sobre las competencias que de acuerdo a la Constitución Política del Estado son exclusivas de las entidades territoriales autónomas”.

Conforme a dicho entendimiento, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización no puede precisar los alcances de las competencias exclusivas de las entidades territoriales autónomas, pues ello transgrede lo establecido en el art. 297.I.2 de la CPE; por tal motivo, la SCP 2055/2012, declaró la inconstitucionalidad de las siguientes normas de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización:

Ahora bien, del proyecto de la Carta Orgánica en los artículos 84, 85, 91 y 103, recoge los alcances establecidos en la CPE sobre las competencias exclusivas de los gobiernos municipales autónomos, en consecuencia los artículos de la Carta Orgánica, tanto por su origen como por su contenidos resultan compatibles con la Constitución Política; porque no se hace mención a las normas de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, porque algunos de los cuales han sido expulsados del ordenamiento jurídico, se omitió su mención, lo que da lugar a que los artículos analizados del proyecto de Carta Orgánica son plenamente compatibles con la Constitución Política del Estado.

Los artículos 106, 107, 108, 109, 110 y 111, 112 y 113 del proyecto de la Carta Orgánica del citado municipio no presentan incompatibilidad con la Constitución Política del Estado; sin embargo, es preciso referirse al art. 241.V de la CPE, que señala que: “La sociedad civil se organizará para definir la estructura y composición de la participación y control social”; así como el parágrafo IV que del mismo artículo constitucional que determina que “La Ley establecerá el marco general para el ejercicio del control social”.

El art. 114 núm. 5 de la Carta Orgánica señala: “Regula y fiscaliza el servicio de transporte municipal e intermunicipal, estableciendo las condiciones técnicas, garantías al usuario, normas tarifarias, a través de la norma municipal de acuerdo a la Constitución Política del Estado”; regular y fiscalizar el servicio de transporte intermunicipal, es competencia exclusiva del gobierno departamental; así, el art. 300.I. 9 de la CPE, señala: “Son competencias exclusivas de los gobiernos departamentales autónomos, en su jurisdicción: Transporte interprovincial terrestre, fluvial, ferrocarriles y otros medios de transporte en el departamento”, por lo que es incompatible con la CPE, el parágrafo “e intermunicipal” del art. 114 núm. 5 de la referida Carta.

El art. 115 de la Carta Orgánica del municipio de Villa Vaca Guzmán, señala: “El Gobierno Autónomo Municipal de Villa Vaca Guzmán, regula y autoriza la instalación de torres, soportes de antenas y el funcionamiento de las redes de telecomunicación”, es incompatible con la CPE, el parágrafo “y el funcionamiento de las redes de telecomunicación”, porque, es una competencia exclusiva del nivel central del Estado, art. 298.II.2 de la CPE, dice: “Régimen general de las comunicaciones y las telecomunicaciones”, el art. 85.II.3.a) “respetando el régimen general y las políticas sancionadas por el nivel central del Estado, los gobiernos municipales autorizaran la instalación de torres y soportes de antenas y las redes, por lo que es incompatible con la CPE, el art. 115 en el parágrafo “y el funcionamiento de las redes de telecomunicación” de la Carta Orgánica en análisis.               

En mérito a la remisión a ley establecida por la Constitución Política del Estado, cabe mencionar que el art. 7 de la Ley 341 de 5 de febrero de 2013, respecto a los tipos de actores de la participación y control social, establece que “Existen los siguientes tipos de actores en la Participación y Control Social: 1. Orgánicos. Son aquellos que corresponden a sectores sociales, juntas vecinales y/o sindicales organizados, reconocidos legalmente. 2. Comunitarios. Son aquellos que corresponden a las naciones y pueblos indígena originario campesinos, las comunidades interculturales y afrobolivianas, y todas las reconocidas por la constitución Política del Estado, que tienen su propia organización. 3. Circunstanciales son aquellos que se organizan para un fin determinado y que cuando el objetivo ha sido alcanzado dejan de existir”.

Así, art. 7 de la Ley 341 los tipos de actores en la Participación y Control Social, conforme se ha visto, pueden ser orgánicos, es decir aquellos que corresponden a sectores sociales, juntas vecinales y/o sindicales organizados y comunitarios, que corresponden a las naciones y pueblos indígena originario campesinos, las comunidades interculturales y afrobolivianas.

Consiguientemente, es importante que la Carta Orgánica establezca los espacios y alcances para el ejercicio del control social, permitiendo, de esta manera la participación de las comunidades, insertando, en su caso, las formas propias de control, más aún cuando el art. 23.II de la Ley 341 determina que: “…II. Los gobiernos autónomos departamentales, municipales y regionales, garantizarán la Participación y Control Social, en la construcción participativa de legislación y normativa según corresponda, en la planificación, seguimiento, ejecución y evaluación de la gestión pública, en la relación de gasto e inversión y otras en el ámbito de su jurisdicción y competencia”.