DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0050/2014

De esta manera, considerando la dinámica del funcionamiento estatal y las necesidades del proceso de implementación de la autonomía, el orden competencial responde a tres elementos centrales de análisis: a) Una asignación competencial primaria o fundamental, que estaría conformada por las listas atribuidas por la Constitución Política del Estado a cada nivel de gobierno; b) Una asignación competencial secundaria que, tratándose de competencias no previstas en el catálogo primario, se reputan automáticamente a favor del nivel central el cual en aplicación de la cláusula residual, debe reasignarlas mediante ley, siempre en observancia del principio de subsidiariedad y conforme a los arts. 297.I de la CPE y 72 de LMAD; y, c) Un proceso de movilidad competencial que si bien no implica un proceso de asignación o reasignación propiamente dicho, significa un cierto nivel de movimiento en las facultades competenciales, bajo dos hipótesis básicas: 1) En lo referente a las competencias exclusivas, en las cuales el titular puede delegar o transferir las facultades reglamentaria y ejecutiva; y, 2) Cuando se produzca un proceso de transferencia total o parcial, el ente receptor podrá, a su vez, delegar total o parcialmente las facultades recibidas vía transferencia.

Así, se entiende que en base a la lista competencial primaria (constitucional), la movilidad competencial/facultativa se extenderá en el tiempo en intensidades variables, esto ante la posibilidad de la asignación secundaria y la aplicación de la transferencia y/o delegación como mecanismos para la movilización de ciertas facultades en determinadas competencias (exclusivas, básicamente), lo que hace que el sistema pueda ser bastante dinámico.

La movilidad competencial/facultativa está sujeta a la voluntad de los titulares iniciales de las competencias de su exclusividad y determinada en los escenarios de negociación interterritorial, considerando las competencias que la ETA titular esté dispuesta a delegar o transferir y las competencias que esté en condiciones de asumir la ETA delegataria.

El art. 297.I constitucional, establece una tipología competencial de cuatro categorías, la que conjuntamente el desarrollo axiológico y normativo, además de las listas de asignación por niveles de gobierno (en total nueve), estructuran lo que en teoría se denomina ‘orden competencial’. Dicha categorización reconoce la siguiente tipología de competencias:

El parágrafo II del mismo artículo, se constituye en lo que en doctrina se conoce como ‘cláusula residual’, en cuya virtud se establece que toda competencia no incluida de manera expresa en el texto constitucional sea reputada como exclusiva del nivel central del Estado, siendo por tanto transferible o delegable por Ley.

Con la aplicación de esta cláusula, las competencias omitidas o emergentes asumen el carácter de residuales al no estar textualmente incluidas en el catálogo primario y no constituyen una nueva categoría competencial. De esta forma, son introducidas al sistema como competencias exclusivas del nivel central el que podrá asignarlas en el marco de los cuatro tipos de competencias del art. 297.I de la CPE.

La SCP 2055/2012 de 16 de octubre, señala que en lo referente a: ‘…la distribución de competencias realizadas en la Constitución Política del Estado entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas, corresponde precisar que el Constituyente boliviano, ha preferido, a diferencia de otros modelos, establecer un catálogo competencial para el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas, las mismas que se encuentran determinadas en nueve listas distribuidas a partir del art. 298 al 304 de la CPE, de acuerdo a la siguiente estructura:

Así, de acuerdo al catálogo competencial primario, los gobiernos indígena originario campesinos tienen asignadas veintitrés competencias exclusivas, las cuales podrán ser delegadas y/o trasferidas en algunas de sus facultades, o incrementarse, aceptando las provenientes de otros niveles de gobierno, sea por asignación mediante ley del nivel central del Estado o por delegación o transferencia (art. 300.I y II de la CPE).

Finalmente, sobre este punto no puede dejar de mencionarse la tensión conceptual emergente de la coexistencia en el texto constitucional del principio de subsidiariedad muy difundido como paraguas axiológico de los procesos de descentralización en general (art. 276 de la CPE) y la cláusula residual prevista en el art. 297.II, que indica que toda competencia no prevista en el catálogo competencial enunciado en la Constitución será atribuida al nivel central del Estado, se entiende que con carácter de exclusiva, ya que podrá transferirla o delegarla por ley.

Se tiene entonces que este principio está compuesto de dos elementos: a) Una regla enunciada en sentido de propiciar que la toma de decisiones y la provisión de servicios públicos se realice desde el gobierno más cercano al ciudadano; y, b) Una excepción que opera cuando concurran dos razones (eficiencia y escala) que justifiquen proveerlos de otra manera, es decir, por un nivel de gobierno menos cercano al ciudadano.

Por consiguiente, en caso de una asignación competencial secundaria, bajo una correcta aplicación de la cláusula residual, el nivel central del Estado asumirá la exclusividad de la misma de manera automática, pero deberá contemplar simultáneamente la regla establecida por el principio de subsidiariedad y delegar o transferir la competencia residual al nivel de gobierno más cercano al ciudadano, salvo que por razones de ‘eficiencia y escala’ debidamente respaldadas, decida optar por la aplicación de la excepción arriba descrita.

La Ley Marco de Autonomías y Descentralización ya ha conciliado esta tensión normativa/conceptual cuando dispone en su art. 72 que ‘Las competencias no incluidas en el texto constitucional de acuerdo al parágrafo II del art. 297 de la CPE, serán atribuidas al nivel central del Estado y éste definirá mediante Ley su asignación de acuerdo al Parágrafo I del mismo Artículo’ y, a partir de éste, la misma norma realiza en su art. 100, la primera asignación secundaria en materia de gestión de riesgos y atención de desastres naturales, ratificada por la SCP 2055/2012, que en estos casos ‘…el mandato constitucional podría permitir (…) una asignación secundaria de la competencia, permitiendo al nivel central del Estado vía ley establecer el tipo de la competencia a asignarse”’.

Es entonces en este sentido como debe entenderse el art. 297.II de la CPE, en ese marco, será pertinente que este Tribunal, observe en su labor constitucional de realizar el control previo de constitucionalidad normativa, las competencias asignadas de manera secundaria por la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, ya que constituyen parte del orden competencial que se establece.

De donde se extraen los cinco elementos cualificadores que distinguen a las normas orgánicas territoriales del resto de la legislación nacional:a) Son normas de validez derivada, pues son secundarias a la Constitución Política del Estado, de la cual se desprenden (como todas las normas de acuerdo al 410.II de la Norma Suprema); b) Son aprobadas vía referendo, previo control de constitucionalidad, lo que las hace cualitativamente diferentes al resto de legislación; c) Se aplican a un segmento del territorio nacional (jurisdicción subnacional) coexistiendo con otras normas aplicadas en el mismo territorio de acuerdo al catálogo competencial establecido por la Constitución; d) Tienen carácter abstracto por su generalidad;e) Su naturaleza rígida deviene del procedimiento especial que las origina y las restricciones y requisitos impuestos para su reforma; y, f) Contenido pactado, pues su construcción debe ser altamente participativa, proyectándose como el resultado de un verdadero “pacto territorial”.

En tal sentido, las normas básicas institucionales de las ETA (proyecto de estatutos autonómicos y cartas orgánicas), tienen un carácter esencialmente distinto al resto de la normativa tanto nacional como subnacional y los probables conflictos o colisiones con aquellas deberán ser resueltos en la vía conciliatoria ante el Servicio Estatal de Autonomías que oficiará de mediador y, en caso de persistir la disputa, ante el Tribunal Constitucional Plurinacional (art. 202.3 de la CPE).

En lo referente a su ubicación en la estructura normativa, el art. 410.II de la Norma Suprema hace referencia, entre otras cosas, al denominado “bloque de constitucionalidad” compuesto por la Constitución, los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario. La validez superior de la Constitución, se sustenta directamente en la soberanía popular, primando de esta forma el principio de “supremacía constitucional”, misma que decide integrar a su contenido los tratados internacionales de derechos humanos.

En este contexto, la validez del resto de la normativa de un Estado dependerá de su conformidad con el texto de la Constitución, instituida como la “ley fundamental y suprema de la organización política como resultado de los factores reales de poder que reúne los derechos individuales y sociales y sus garantías (parte dogmática); un gobierno y su organización; y los fines y los medios del gobierno instituido (parte orgánica)”.

Más allá de ello, entre los tipos normativos enunciados en el numeral 3 del mismo artículo, no es posible distinguir gradación jerárquica alguna, debiendo entenderse que su aplicabilidad preferente se determinará en razón del marco competencial y los principios que rigen la organización territorial del Estado. La única precisión normativa sobre este punto se encuentra en el parágrafo II del art. 60 de la LMAD, en la que se indica que “El estatuto y la carta orgánica están subordinados a la Constitución Política del Estado y en relación a la legislación autonómica tienen preeminencia”. Nótese, sin embargo, que la preeminencia anotada sólo opera en relación a la normativa autonómica y no así a la normativa del nivel central del Estado ni de otros niveles de gobierno, ratificándose su carácter de norma básica sobre la que se estructurará todo el sistema institucional y normativo autonómico.

En el caso específico de las normas institucionales básicas de las ETA de la IOC, el art. 292 de la CPE, es claro al establecer que: “Cada autonomía indígena originario campesina elaborará su Estatuto, de acuerdo a sus normas y procedimientos propios, según la Constitución y la Ley”, debiendo posteriormente someterlo al referéndum previo control de constitucionalidad ante el Tribunal Constitucional Plurinacional”.

El proyecto de Estatuto de la Autonomía Indígena Guaraní Chaqueño de Huacaya, distribuye las facultades de las competencias en el siguiente orden: a) Deliberativa, otorgada a la Asamblea Interzonal o Ñemboati Guasu (art. 36 del proyecto Estatuto Autonómico); b) Legislativa, reglamentaria y fiscalizadora, otorgada a la Asamblea Legislativa Autonómica Indígena (arts. 48 y 50.6 del referido proyecto); y, c) Ejecutiva, otorgada al Órgano Ejecutivo (art. 54 del mismo proyecto); ahora bien, de acuerdo a la distribución de facultades desarrollada precedentemente, la facultad reglamentaria fue otorgada a la Asamblea Legislativa Autonómica Indígena; en ese sentido, cuando el ente legislativo autonómico tenga que desarrollar una competencia concurrente en observancia a su facultad reglamentaria, debe realizarla sobre las responsabilidades otorgadas a las autonomías indígena originario campesinas por la Ley Sectorial del nivel central del Estado; dicho de otro modo, en materia de salud, la Asamblea Legislativa Autonómica Indígena, solo reglamenta y no legisla, y su reglamentación la realiza sobre las responsabilidades otorgadas por la ley sectorial del nivel central del Estado.

Sobre la educación superior de formación profesional, que indica el parágrafo I del art. 97 en análisis, la Ley sectorial en educación no otorgó responsabilidad alguna a las autonomías indígena originario campesinas; en ese entender, el Sistema Educativo Comunitario Autonómico, no puede invadir al titular de la competencia, todo esfuerzo que la Autonomía Indígena Guaraní Chaqueño de Huacaya realice ante el nivel central del Estado para establecer la educación superior de formación profesional en su jurisdicción, debe hacerlo en el marco de convenio interinstitucional con la autoridad competente señalada, o en su caso, con las autonomías universitarias, situación que el precepto que se analiza no previó.

Por lo señalado, corresponde declarar a) la incompatibilidad de la frase “Su categorización, cobertura y vigencia se establecerá en una Ley Autonómica”; y, b) la compatibilidad del resto del art. 111 del proyecto de Estatuto Autonómico siempre que en su aplicación se observen los fundamentos desarrollados.