DCP 0086/2015 de 27 de marzo, en base a los argumentos jurídicos constitucionales que se desarrollan a continuación.

a)    En el caso de las ordenanzas. Se tiene definido que la inclusión de las ordenanzas solo será constitucionalmente admisible cuando: 1) Sean definidas como normas de carácter interno del deliberante municipal; y, 2) En su caso, como normas de carácter declarativo con cierta repercusión externa pero sin llegar a constituirse en disposiciones normativas o regulatorias propiamente dichas.

En el caso examinado, el proyecto de COM efectúa en su art. 17.I.3 la definición de la ordenanza conforme al segundo entendimiento, marco en el que su ejecución por parte del ejecutivo solo será admisible cuando se trate de ordenanzas emitidas bajo el segundo supuesto, es decir, cuando se trate de la ejecución de aquellas de carácter declarativo y no propiamente normativo o regulatorio que requieran de la intervención del ejecutivo, como por ejemplo, el colocado de las plaquetas de numeración a una calle cuyo nombre hubiese sido definido por el Concejo mediante una ordenanza, o la imposición de una condecoración, etc. todo como parte de la cooperación y coordinación que debe primar entre ambos órganos de gobierno (arts. 12.I de la CPE y 12.II de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización [LMAD]). Pero en ningún caso podrá reglamentarlas.

Sobre este punto surgen dos elementos de relevancia constitucional: a) Evidentemente, en aplicación de la reglamentación o regulación normativa correspondiente, el alcalde puede imponer sanciones administrativas por la vulneración de normas municipales; sin embargo, éstas deben estar circunscritas a su ámbito competencial, correspondiendo ser impuestas mediante un debido proceso y siempre respetando los derechos fundamentales de las personas; y, b) La idea de otorgar al Ejecutivo municipal la facultad de aplicar sanciones administrativas por infracción de normas nacionales invade campos competenciales ajenos, correspondiendo a cada nivel de gobierno el sancionar infracciones administrativas a su propia normativa.

La capacidad o potestad sancionatoria administrativa del Estado se materializa a través de “…las vías coactivas administrativas necesarias para lograr el cumplimiento de lo ordenado contra la voluntad del obligado. El sujeto activo de la coacción es siempre una autoridad pública (estatal o no estatal), a la que el orden jurídico faculta para disponer de los medios de coacción y la competencia de imponer sanciones administrativas correspondientes a infracciones jurídicas de igual naturaleza. La competencia sancionadora se extiende a múltiples aspectos de la actividad administrativa, v.gr., en materia fiscal, aduanera, previsional, disciplinaria, policial, etcétera”[2].

Ahora bien, se entiende que el gobierno municipal como parte del Estado en su conjunto, ejerce esta potestad sancionatoria administrativa, pero debe hacerlo buscando el cumplimiento o respeto a las normas y regulaciones que emite siempre en el marco de sus competencias, no siendo constitucionalmente admisible que en algún caso, busque el cumplimiento coactivo de una medida administrativa emitida por otra ETA, salvo delegación o transferencia competencial conforme a norma.

Se entiende así que las facultades regulatorias del Concejo Municipal pueden ser de dos tipos: a) Las legislativas propiamente dichas, es decir, la capacidad de emitir leyes; y, b) Las reglamentarias, pero en este caso restringidas solo a viabilizar internamente el ejercicio de las atribuciones y competencias propias del órgano, lo que excluye de esta definición a toda norma reglamentaria que sea de carácter general. Por ejemplo, la aprobación del Reglamento de Debates del Pleno y las Comisiones del Concejo Municipal. Mientras que las facultades normativas del Órgano Ejecutivo municipal, se limitan al ámbito de lo estrictamente reglamentario con importantes matices que se materializan en: 1) Una capacidad reglamentaria de carácter general; es decir, que deviene en reglamentos de observancia obligatoria para todos los estantes y habitantes del territorio municipal, emitidas con la finalidad esencial de viabilizar el cumplimiento de las leyes municipales; y, 2) Una capacidad reglamentaria de carácter interno; o sea, restringida a la viabilización interna del ejercicio de las atribuciones y competencias propias del órgano. Por ejemplo, la aprobación de un Reglamento de Viáticos para los funcionarios del ejecutivo.

En este marco, se entiende que las ordenanzas municipales fueron los principales instrumentos normativos para el ejercicio de la autonomía relativa de la que gozaban los gobiernos municipales en el marco de la Constitución Política del Estado abrogada, presentándose como una alternativa necesaria para materializar el ejercicio de la función regulatoria municipal mediante un instrumento normativo de carácter general emitido por el deliberante. Así planteadas, las ordenanzas guardaban, en esencia, muchas similitudes con las leyes, pues seguían un procedimiento de elaboración muy similar (aprobación por parte del legislativo municipal y promulgación por el ejecutivo municipal) y compartían con ella su carácter de aplicación general para todos los estantes y habitantes del territorio municipal, lo que las distinguía de las resoluciones municipales reservadas para aspectos de regulación y funcionamiento interno.

Ahora bien, considerando que el escenario constitucional actual, se reconoce al gobierno local una capacidad legislativa plena en el ámbito de sus competencias, es preciso redimensionar la figura de la ordenanza, la cual si bien en el anterior contexto tenía por objeto dotar a un gobierno municipal carente de capacidad legislativa de un instrumento regulatorio de carácter general análogo a una ley pero de alcance mucho más limitado, pierde hoy el sentido descrito, configurando un contexto en el que se pueden plantear dos escenarios posibles respecto de la ordenanza:

En el caso objeto de análisis, el art. 17.I.3 del proyecto de COM no realiza una definición clara respecto de la naturaleza de este tipo normativo, limitándose a definir sus alcances específicamente a lo siguiente: “…nominar calles y otros espacios públicos, otorgar y reconocer honores, distinciones, premios condecoraciones municipales, asimismo, otorgar el reconocimiento de la personalidad jurídica a organizaciones sociales funcionales y /o territoriales del municipio”, materias todas que tienen un matiz doble: a) Un carácter declarativo y no propiamente normativo/regulativo, por un lado; y, b) Un carácter concreto y no abstracto, por otro, por lo que no es posible asumirla bajo esta definición como invasiva ni de la facultad reglamentaria propia del ejecutivo municipal ni de la facultad propiamente legislativa que corresponde al propio Concejo Municipal.

Por otra parte, en el art. 16 del proyecto de COM, prevé que las ordenanzas serán promulgadas de acuerdo al procedimiento legislativo establecido para una ley municipal, aspecto que será constitucional en la medida que dicho acto de promulgación[6] no sea efectuado por el alcalde, pues bajo el entendido que la ordenanza se constituye en una norma de carácter especial emanada del Concejo Municipal y de alcance limitado, no puede involucrar la participación del Órgano Ejecutivo, en atención a lo dispuesto en los arts. 12.I de la CPE y 12.II de la LMAD.

Cabe sin embargo aclarar que el enunciado referido a “…otorgar el reconocimiento de la personalidad jurídica a organizaciones sociales funcionales y /o territoriales del municipio” excede el ámbito competencial municipal, pues se trata de una competencia exclusiva del nivel departamental, conforme dispone el art. 300.I.12 de la CPE.

a) Primer nivel. El referido art. 410.II determina que: “La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país”.

Así, en el nuevo marco constitucional se entiende que el grado de involucramiento social en la gestión municipal es mucho mayor, pues subsiste una especie de co-responsabilidad público/social, e involucra todos los escenarios posibles de relación entre los poderes formales y el ciudadano, sea colectiva o individualmente considerado: a) La participación política propiamente dicha prevista en el art. 11.II de la CPE, y que contempla: 1) La democracia participativa (referendo, la iniciativa legislativa ciudadana, la revocatoria del mandato, la asamblea, el cabildo y la consulta previa); 2) La democracia liberal clásica (como elector o elegible bajo la lógica de un ciudadano un voto); y, 3) La democracia comunitaria; y, b) Las formas de participación y control social que se producen en el transcurso de la propia gestión de gobierno, más allá de los procesos de asignación del poder y participación mediante procesos plebiscitarios, conforme dispone los arts. 241[9] y 242[10] de la CPE.

Normativamente, la participación social es definida como: “…un derecho, condición y fundamento de la democracia, que se ejerce de forma individual o colectiva, directamente o por medio de sus representantes; en la conformación de los Órganos del Estado, en el diseño, formulación y elaboración de políticas públicas, en la construcción colectiva de leyes, y con independencia en la toma de decisiones” (art. 5.1 de la Ley de Participación y Control Social [LPCS]), marco en que el art. 138.II de la LMAD, señala que: “La participación social se aplica a la elaboración de políticas públicas, como a la planificación, seguimiento y evaluación, mediante mecanismos establecidos y los que desarrollen los gobiernos autónomos en el marco de la ley”.

Por su parte, el control social se constituye, según el art. 5.2 de la LPCS ya citada, en “…un derecho constitucional de carácter participativo y exigible, mediante el cual todo actor social supervisará y evaluará la ejecución de la Gestión Estatal, el manejo apropiado de los recursos económicos, materiales, humanos, naturales y la calidad de los servicios públicos y servicios básicos, para la autorregulación del orden social”.

a)    El art. 1 de la CPE, establece que: “Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías” (el énfasis es nuestro) y el art. 272 de la referida norma que precisa que: “La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones”.