ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 69/2019 Y SUS ACUMULADAS 71/2019 Y 75/2019. INSTITUTO NACIONAL DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN Y PROTECCIÓN DE DATOS PERSONALES, COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS Y COMISIÓN ESTATAL DE LOS DERECHOS HUM

"...

"X. Las demás que señale la presente ley o las que sean necesarias para el mejor cumplimiento de su encargo."

52. Por lo anterior, puede concluirse que la acción en cuestión, fue promovida por un ente legitimado y mediante su debido representante.

53. QUINTO.—Causas de improcedencia. No se hace valer por las partes ninguna causal de improcedencia, cuando menos, no de forma explícita.

54. No pasa inadvertido que en los informes rendidos por el Congreso del Estado de Nuevo León, recibidos los días catorce de agosto y seis de septiembre de dos mil diecinueve,(28) se solicitó en puntos petitorios la improcedencia del asunto; sin embargo, en el cuerpo de los oficios, no se hizo valer propiamente alguna causal, y sólo se mencionó que ante lo infundado de los argumentos de la respectiva accionante, debería declarase infundada e "improcedente" la acción, por lo que en realidad, sólo se trató de una petición dogmática, que, en último caso, tendría relación con la solución del fondo del asunto y no con su procedencia.

55. Ello también puede expresarse con respecto a lo que se indica en los informes, con respecto a que, de declararse la procedencia de las acciones, se afectaría el orden público e interés de la sociedad, cuestión que también está referida a la solución del fondo del asunto.(29)

56. De igual forma, se advierte que en los informes que se rindieron en representación del gobernador del Estado, se indicó que dicho funcionario, sólo remitió una de las iniciativas que, en parte, tomó el Congreso del Estado y que luego, su intervención se limitó a la promulgación de la ley, lo que no se cuestiona en la demanda.

57. Con respecto a ello, debe recordarse el criterio del Tribunal Pleno, en cuanto a que, al tener el gobernador del Estado, injerencia en el proceso legislativo de las normas generales locales, para otorgarles plena validez y eficacia, el Poder Ejecutivo Local se encuentra invariablemente implicado en la emisión de dichas normas, por lo que debe responder por la conformidad de sus actos frente a la Constitución General de la República; de ahí que, basta la impugnación de las normas aquí cuestionadas y la formulación con respecto a ellas de conceptos de invalidez, para que sea posible enderezar la demanda en contra del titular del Ejecutivo del Estado, precisamente por su participación en el proceso legislativo del que derivaron dichas normas.(30)

58. Fuera de lo anterior, no se advierte la intención de las partes de formular alguna otra causal de improcedencia, ni este Alto Tribunal advierte alguna de oficio.

59. Por último, no pasa inadvertido para este Tribunal Pleno que mediante Decretos Números 263 y 336, publicados en el Periódico Oficial del Estado de Nuevo León, con fechas veinticuatro de enero y veinticuatro de julio de dos mil veinte, se reformaron, respectivamente, los artículos 3, fracción X y 63, así como 57, de la Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado de Nuevo León; sin embargo, ello no impacta el presente fallo en tanto dichos preceptos no fueron objeto de impugnación en este asunto.

60. En consecuencia, se procede al análisis de los conceptos de invalidez formulados por los promoventes.

61. SEXTO.—Precisión metodológica y temática de estudio. De los conceptos de invalidez formulados por las accionantes, se advierte una diversidad de argumentos que cuestionan la invalidez de distintos preceptos de la Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado de Nuevo León, expedida mediante Decreto Número 144, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, el siete de junio de dos mil diecinueve; por lo que, para facilitar el examen de regularidad constitucional, los referidos conceptos se estudiarán en orden distinto a como fueron presentados en las respectivas demandas, en tanto que, el estudio de fondo, se dividirá en los siguientes apartados (cuestiones) y sub-apartados (temas) a ser analizados en los subsecuentes considerandos:

62. SÉPTIMO.—Estudio de fondo de la cuestión A. [Invasión competencial]. El presente considerando, se desarrollará a partir de la respuesta a dos planteamientos identificados en las acciones de inconstitucionalidad, en los que se cuestionan aspectos relacionados con la competencia del Congreso del Estado de Nuevo León, para legislar en la materia de responsabilidades administrativas, y que fueron expuestos, en cada caso, por el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (tema 1), y por la Comisión Estatal de los Derechos Humanos de Nuevo León (tema 2).

Tema 1

64. Para dar respuesta al planteamiento en cuestión, es necesario atender, en principio, a lo expresamente referido en la norma constitucional que invoca el instituto accionante: "Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"XXIX-V. Para expedir la ley general que distribuya competencias entre los órdenes de gobierno para establecer las responsabilidades administrativas de los servidores públicos, sus obligaciones, las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que éstos incurran y las que correspondan a los particulares vinculados con faltas administrativas graves que al efecto prevea, así como los procedimientos para su aplicación."

65. A la vez, resulta necesario tomar en consideración lo señalado en los artículos segundo, cuarto y sexto transitorios de la reforma constitucional de dos mil quince, en materia de combate a la corrupción:(31)

"Segundo. El Congreso de la Unión, dentro del plazo de un año contado a partir de la entrada en vigor del presente decreto, deberá aprobar las leyes generales a que se refieren las fracciones XXIV y XXIX-V del artículo 73 de esta Constitución, así como las reformas a la legislación establecida en las fracciones XXIV y XXIX-H de dicho artículo. Asimismo, deberá realizar las adecuaciones a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, con el objeto de que la secretaría responsable del control interno del Ejecutivo Federal asuma las facultades necesarias para el cumplimiento de lo previsto en el presente decreto y en las leyes que derivan del mismo."

"Cuarto. El Congreso de la Unión, las Legislaturas de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, deberán, en el ámbito de sus respectivas competencias, expedir las leyes y realizar las adecuaciones normativas correspondientes, dentro de los ciento ochenta días siguientes a la entrada en vigor de las leyes generales a que se refiere el segundo transitorio del presente decreto."

"Sexto. En tanto se expiden y reforman las leyes a que se refiere el segundo transitorio, continuará aplicándose la legislación en materia de responsabilidades administrativas de los servidores públicos, así como de fiscalización y control de recursos públicos, en el ámbito federal y de las entidades federativas, que se encuentre vigente a la fecha de entrada en vigor del presente decreto."

66. Las disposiciones constitucionales transcritas, revelan claramente que, si bien la competencia legislativa de las entidades federativas para "establecer las responsabilidades administrativas de los servidores públicos, sus obligaciones, las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que éstos incurran y las que correspondan a los particulares vinculados con faltas administrativas graves que al efecto prevea, así como los procedimientos para su aplicación", está sujeta al reparto competencial que fije el Congreso de la Unión en la respectiva ley general, la intención del Constituyente Permanente, fue mantener cierta condición de concurrencia legislativa (relativa).

67. Dicha concurrencia constitucional, ya no puede considerarse como pura o de plena coincidencia de facultades entre la Federación y los Estados, como la que se encontraba prevista en el texto del artículo 109 constitucional,(32) previa la mencionada reforma de dos mil quince, y a partir de la cual existía una amplia libertad de las Legislaturas Locales para emitir sus propias leyes, en lo que corresponde al régimen estatal de responsabilidades administrativas.

68. Sin embargo, el nuevo modelo de concurrencia de distribución competencial delegada al legislador federal ordinario o concurrencia relativa, no inhibe o prohíbe que los Estados expidan legislación relacionada con el referido régimen; e, incluso, existe un mandato expreso para que las entidades federativas, expidan las leyes y realicen las adecuaciones normativas correspondientes para adecuar su régimen local de responsabilidades administrativas a lo previsto en la ley general que, en la materia, expida el Congreso de la Unión.

69. Cuestión distinta es si las entidades federativas al expedir o adecuar su respectiva legislación, se apartan de la distribución competencial prevista en la ley general que emita el Congreso de la Unión de conformidad al artículo 73, fracción XXIX-V, de la Constitución Federal; pero en principio, resulta infundado que las entidades federativas tengan prohibido legislar en la materia.

70. A mayor abundamiento, la facultad exclusiva del Congreso de la Unión derivada del artículo 73, fracción XXIX-V, de la Constitución, está acotada a emitir una ley general que distribuya competencias entre los órdenes de gobierno para establecer las responsabilidades administrativas, obligaciones, sanciones y procedimientos afines al régimen de responsabilidades administrativas de los servidores públicos y de particulares relacionadas con las mismas, más no significa una competencia exclusiva en el sentido de que sólo el Congreso de la Unión pueda expedir legislación relacionada con dichas cuestiones.

71. La reforma constitucional de dos mil quince, en materia de combate a la corrupción, ha sido ya materia de análisis por este Tribunal Pleno en distintas acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales; y, hasta el momento, no se advierte consideración o determinación alguna que lleve a desconocer la competencia de las Legislaturas Locales para expedir legislación local en la materia.(33) De hecho, en la acción de inconstitucionalidad 115/2017, se reconoció incluso, la facultad de las Legislaturas Estatales para replicar, reiterar, parafrasear o transcribir en sus propias leyes, elementos contenidos en la Ley General de Responsabilidades Administrativas. En cualquier caso, como ya se aclaró, es cuestión distinta si la legislación local se apega o no a lo previsto en dicha ley general, pero en principio, los Estados sí tienen competencia legislativa en el contexto de la concurrencia relativa ya mencionada.

Tema 2

73. En efecto, dicha Comisión, expone a foja 19 de su demanda, que el Congreso Local, no se encuentra habilitado constitucionalmente para determinar qué sujetos están obligados a rendir sus declaraciones patrimoniales.

74. Sobre ello, si bien el artículo 108, último párrafo(34) de la Constitución Federal, obliga únicamente a los servidores públicos a presentar bajo protesta de decir verdad, su declaración patrimonial y de intereses –no a los particulares–, lo cierto es que la Ley Fundamental, en principio, no contiene restricción expresa o reserva legislativa de orden competencial, que impida a los Estados y a la propia Federación, legislar al respecto, extendiendo, en su caso, idéntica o similar obligación a los particulares que se encuentren en una relación especial con el Estado (como contratantes, concesionarios o permisionarios).

75. En todo caso, las Legislaturas Estatales tendrían que sujetarse al régimen competencial previsto en la ley general que, en la materia, expida el Congreso de la Unión de conformidad al artículo 73, fracción XXIX-V, de la Constitución, así como a la regla de congruencia y no contradicción con dicho ordenamiento, cuestión que será objeto de estudio en apartado posterior.

76. Además, las normas respectivas tendrían que ser respetuosas del parámetro de regularidad constitucional vigente; esto es, no ser en sí mismas violatorias de algún derecho humano reconocido en la Constitución Federal o en los tratados internacionales de los cuales el Estado Mexicano sea Parte.

77. En tal sentido, se estima infundado el planteamiento de la Comisión Estatal de los Derechos Humanos de Nuevo León, relativo a que sólo el "Poder Revisor de la Constitución Federal", se encuentra facultado para determinar qué sujetos están obligados a rendir declaraciones patrimoniales y de intereses.

78. No se desconoce que la ley local impugnada, contiene una obligación que la propia Constitución Federal no impone a los particulares, sino sólo a los servidores públicos; sin embargo, debe insistirse en que, cuando menos desde una supuesta incompetencia de fuente constitucional de los Congresos Estatales para legislar al respecto, no es posible determinar la inconstitucionalidad de las normas locales impugnadas, en tanto que la Ley Fundamental no restringe expresamente que sea posible legislar al respecto desde los órdenes federal y locales.

79. En cualquier caso, lo anterior no impide que las normas generales controvertidas, que imponen la obligación en cuestión a los particulares, puedan ser examinadas a partir de otros argumentos de inconstitucionalidad contenidos en las distintas demandas que dieron lugar al presente asunto, lo que al efecto se estudia en apartados posteriores; pero siendo que, por ahora, el punto de análisis está acotado a la supuesta incompetencia legislativa del Congreso Local para legislar al respecto –a partir de la alegada vulneración al artículo 108 constitucional–, debe desestimarse lo planteado.

80. OCTAVO.—Estudio de fondo de la cuestión B. [Seguridad jurídica y legalidad: Parámetro diferenciado]. De manera destacada, las accionantes presentan argumentos coincidentes, en cuanto a que las normas generales impugnadas, contenidas en la Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado de Nuevo León, vulneran los derechos humanos de legalidad y seguridad jurídica, en tanto que se apartan del régimen constitucional previsto para las responsabilidades administrativas de los servidores públicos –y de los particulares relacionados con las mismas–, así como, en concreto, de lo previsto en la Ley General de Responsabilidades Administrativas expedida por el Congreso de la Unión de conformidad a lo señalado por el artículo 73, fracción XXIX-V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

81. En concreto, el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, expone en su tercer concepto de invalidez, que los artículos que controvierte, establecen cargas u obligaciones adicionales no previstas en la Ley General de Responsabilidades Administrativas.

82. Ello, en particular, con relación a la obligación impuesta a los particulares que contraten con entes públicos la prestación de servicios públicos, para presentar una declaración patrimonial y de intereses, imponiéndose al respecto, una falta administrativa sancionada –con hasta la inhabilitación definitiva–, no prevista en la referida ley general, lo que se aduce, rompe la intención constitucional de homologar en todo el país el régimen de faltas administrativas y sanciones. Se considera así por la accionante que, si la ley local establece obligaciones, responsabilidades y sanciones no contempladas en la ley general, es evidente que se está ante una violación a lo que dispone la Constitución Federal.

83. Por su parte, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, cuestiona que la ley local impugnada, establece una doble regulación y genera un parámetro diferenciado al estipulado por la Ley General de Responsabilidades Administrativas, toda vez que las normas que controvierte:

• Adicionan supuestos que constituirán faltas administrativas graves y califican a las mismas como hechos de corrupción;