CONTROVERSIA PREVISTA EN LA FRACCIÓN XX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN NÚMERO 1/2007. MINISTRO MARIANO AZUELA GÜITRÓN, ENTONCES PRESIDENTE DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN Y DEL CONSEJO DE LA JUDICA

"INVASIÓN DE ESFERAS. EL IMPUESTO SOBRE NÓMINAS PREVISTO EN UNA LEY LOCAL, EN RELACIÓN CON UNA INSTITUCIÓN DE CRÉDITO, NO INVADE LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LA FEDERACIÓN."(43)

En ese tenor, si la potestad tributaria para el caso del impuesto sobre nóminas o sobre remuneraciones al trabajo personal corresponde a las entidades federativas y al Distrito Federal, es claro que sólo a dichos titulares atañe la facultad para determinar el hecho imponible que dará lugar a esa contribución necesaria para cubrir el gasto público en sus respectivas esferas competenciales y, en consecuencia, la fijación de sus elementos esenciales (sujetos, objeto, base, tasa y época de pago) mediante disposiciones formal y materialmente legislativas.

En el impuesto sobre nóminas o sobre remuneraciones al trabajo personal, no cabe duda entonces de que el sujeto activo de la relación tributaria será en todos los casos la respectiva entidad federativa o el Distrito Federal, con exclusión de cualquier otro ente de hecho o de derecho; por lo que se refiere al sujeto pasivo de la relación tributaria en ese impuesto, quedará definido en la ley local respectiva en función del hecho imponible seleccionado por el legislador para dar lugar a su causación y, en términos generales, será aquella persona que en su carácter de patrón realice pagos o erogaciones por concepto de remuneraciones al trabajo personal que expresen la existencia de una fuente de riqueza gravable, hecha excepción de aquellos casos en que el propio legislador establezca exenciones o esquemas de no sujeción del tributo a favor de determinados sujetos, a condición de que sean generales.

En consecuencia, es de concluirse en un primer plano que, contrario a lo señalado en el acuerdo general analizado, el Poder Judicial de la Federación y, de manera particular, el Consejo de la Judicatura Federal, de ningún modo puede situarse con el carácter de sujeto activo de la relación tributaria en el caso del impuesto sobre nóminas o sobre remuneraciones al trabajo personal, ya que tal atribución escapa a la esfera de competencia que constitucionalmente le corresponde, por quedar atribuida a las entidades federativas y al Distrito Federal. Además, la afirmación en el sentido de que el Poder Judicial de la Federación no debe cubrir pago alguno relacionado con obligaciones tributarias federales, locales y municipales -así genéricamente-, excede el marco jurídico y el análisis que para la presente resolución ha sido circunscrito exclusivamente en relación con el impuesto sobre nóminas o sobre remuneraciones al trabajo personal previsto en la normatividad local de las entidades federativas y del Distrito Federal; por ello, en congruencia con la temática analizada, no debe emitirse un pronunciamiento que prejuzgue o impacte el régimen jurídico previsto para otras contribuciones federales, locales, del Distrito Federal o municipales, pues tal extremo no es motivo de análisis.

En un plano ulterior se concluye que, en tanto las entidades federativas y el Distrito Federal son los únicos titulares de la potestad tributaria en su respectiva esfera competencial, corresponde al órgano legislativo de cada una de aquéllas la definición de los sujetos que habrán de quedar obligados al pago del impuesto sobre nóminas o sobre remuneraciones al trabajo personal, en la medida en que actualicen el correspondiente hecho generador, o bien, se disponga su exención o no sujeción conforme a la ley respectiva; luego, el Consejo de la Judicatura Federal no se encuentra facultado para expedir acuerdos generales -como el analizado-, en que declare que constitucionalmente no se encuentra en la categoría que establece la Carta Magna para participar en la relación tributaria con la calidad de sujeto pasivo, de modo que decida por sí que no debe pagar el impuesto sobre nóminas o sobre remuneraciones al trabajo personal previsto en la normatividad local de las entidades federativas y del Distrito Federal, ni aun en el caso de que lo hace -según se desprende de la parte considerativa del acuerdo general examinado- con la finalidad de proveer un instrumento jurídico que confluya al adecuado ejercicio de sus funciones constitucionales, en particular, por lo que se refiere a su labor de administración, dentro de la cual se sitúa el ejercicio del presupuesto que la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión asigna anualmente al Poder Judicial de la Federación, con excepción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y el consecuente manejo de recursos económicos que deben administrarse bajo los principios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.

Lo anterior parte de la idea de que los acuerdos generales que emite el Consejo de la Judicatura Federal son reglamentos interiores que tienden a desarrollar el cúmulo de atribuciones administrativas que le fueron conferidas en la Constitución Federal y en la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, de modo que si dentro de sus funciones no está la de ejercer la potestad tributaria normativa, en particular, respecto de los sujetos de un tributo, es indudable que no debe emitir disposiciones generales en tal sentido.

Se corrobora lo anterior, porque en la exposición de motivos del cinco de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro que el Ejecutivo Federal acompañó a la iniciativa en que propuso al Congreso de la Unión la modificación constitucional que se publicó en el Diario Oficial de la Federación del treinta y uno de diciembre de ese mismo año,(44) se señaló en la parte conducente:

"Para desarrollar el cúmulo de atribuciones que se propone conferir al consejo la iniciativa plantea que en el artículo 100 quede prevista la facultad para emitir acuerdos de carácter general. De esta manera, el órgano de administración y gobierno del Poder Judicial de la Federación podrá ir estableciendo la normatividad necesaria para lograr una eficiente administración de justicia."

Aún más, se expone que son reglas generales administrativas los indicados acuerdos generales, porque en la exposición de motivos del seis de abril de mil novecientos noventa y nueve, mediante la cual se propuso la diversa reforma constitucional que se publicó en el Diario Oficial de la Federación el once de junio de ese año,(45) el Ejecutivo Federal precisó:

"Independientemente de los puntos anteriores, la iniciativa reconocerá la necesidad de armonizar las relaciones orgánicas entre la Suprema Corte y el consejo, para lo cual propone otorgar a la Suprema Corte de Justicia la facultad de solicitar ante el Pleno del consejo la elaboración y emisión de acuerdos generales que la primera considero (sic) pertinentes para el correcto ejercicio de las atribuciones del segundo. Esta atribución, que supone una facultad de excitativa ante el consejo se ejercerá de conformidad con lo que establezca la ley.

"Todo lo anterior permitirá recoger la experiencia de la Suprema Corte en estas materias y atender, en los casos que proceda, la necesidad de criterios administrativos uniformes entre ambos órganos, así como otras cuestiones que aunque administrativas, puedan impactar en el ejercicio de la función jurisdiccional.

"Cabe precisar que esta nueva facultad no limita de manera alguna la atribución que se mantiene para el consejo de elaborar y de expedir los acuerdos generales que considere indispensables para ejercer sus facultades.

"Finalmente se somete a consideración de esa Soberanía, otorgar al Pleno de la Suprema Corte, en los términos y con los requisitos que señale la ley, la atribución para revisar los acuerdos generales dictados por el Consejo de la Judicatura y, en su caso, para modificarlos, siempre que concurra el voto de cuando menos ocho Ministros. Esta nueva facultad se explica por el hecho de que es necesario que todas las reglas internas del Poder Judicial sean claras, uniformes y apegadas a la ley orgánica correspondiente."

Inclusive, en la exposición de motivos de dieciocho de abril de mil novecientos noventa y cinco que el Ejecutivo Federal acompañó a la iniciativa en que propuso al Congreso de la Unión el proyecto de Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación que fue publicada en el Diario Oficial de la Federación del veintiséis de mayo de mil novecientos noventa y cinco, se reconoce expresamente como una facultad administrativa del Consejo de la Judicatura Federal la administración y aplicación del presupuesto, pero no debe hermanarse esta atribución que se refiere a la ejecución del presupuesto con la potestad tributaria normativa que constitucionalmente tienen asignadas las legislaturas de las entidades federativas y del Distrito Federal, así como el Congreso de la Unión en el orden federal, ya que a estos poderes públicos, en uso de esa atribución legislativa en materia impositiva, les corresponde fijar los sujetos obligados y los que no tienen esta calidad para efectos de un tributo, y no al Consejo de la Judicatura Federal. Dicha exposición de motivos señala, en la parte conducente:

"Se desarrollan las facultades constitucionales del Consejo de la Judicatura Federal para asumir adecuadamente las importantes y numerosas tareas que se le encomiendan. De esta suerte, podrá llevar a cabo una gama muy variada de atribuciones en materia de organización, administración, presupuesto, reglamentación de los órganos jurisdiccionales, de carrera judicial y de disciplina. ...

"Debido a que en la iniciativa se establece que las atribuciones otorgadas al Consejo de la Judicatura Federal pueden ejercitarse por el Pleno o por las comisiones en los términos que el propio Pleno establezca mediante acuerdos generales, se ha incorporado un listado genérico muy completo que permitirá que se lleven a cabo las distinciones correspondientes de acuerdo con las cargas de trabajo y necesidades que cada momento demande.

"En consideración al interés general que pueden revestir los reglamentos, acuerdos o resoluciones del Pleno del consejo o de las comisiones, se establece la obligación de dicho Pleno de ordenar la correspondiente publicación en el Diario Oficial de la Federación cuando el contenido de aquéllas así lo amerite. ..."

En tales condiciones, este Tribunal Pleno estima procedente revocar en su integridad el "Acuerdo General /2005 (sic) del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, relativo a la determinación de que, para efectos del pago de impuestos federales, locales, estatales y municipales, atendiendo al régimen que establece el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, el Poder Judicial de la Federación únicamente es sujeto activo de la relación tributaria (impuesto sobre nóminas)", aprobado en sesión ordinaria del veintiuno de septiembre de dos mil cinco, considerando que el análisis respectivo se efectúa sólo en un sentido formal en el cual se confrontan las atribuciones del Consejo de la Judicatura Federal para expedir acuerdos generales y la competencia de las entidades federativas y del Distrito Federal para expedir leyes en materia de impuesto sobre nóminas o sobre remuneraciones al trabajo personal, sin prejuzgar sobre la constitucionalidad de estas últimas.

Finalmente, debe señalarse que desde el punto de vista constitucional, en términos del artículo 31, fracción IV -por lo que al principio de proporcionalidad tributaria se refiere-, al Consejo de la Judicatura Federal le resultan plenamente aplicables los razonamientos contenidos en el considerando cuarto de esta resolución, por lo que, al igual que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sí refleja capacidad contributiva al realizar el hecho imponible en el impuesto sobre nóminas o sobre remuneraciones al trabajo personal.

Por ello, de manera congruente, para el Consejo de la Judicatura Federal deben producirse las mismas consecuencias que respecto de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se predicaron en el considerando quinto de esta resolución en materia de impuesto sobre nóminas o sobre remuneraciones al trabajo personal, esto es, tiene la obligación sustantiva de pagar la contribución de referencia establecida por las entidades federativas y el Distrito Federal, a no ser que se ubique en algún supuesto de exención, no sujeción o situación de excepción que le libere de la carga tributaria, y a dar cumplimiento a las obligaciones formales y/o accesorias que derivan de la relación tributaria, por conducto del área jurídica y/o administrativa que en cada caso resulte competente conforme a sus funciones y con cargo a la partida o concepto presupuestal correspondiente, todo ello en términos de la normatividad que resulte aplicable.

Asimismo, dichas obligaciones le serán exigibles por parte de las autoridades hacendarias respectivas a partir de que la presente resolución se publique en el Diario Oficial de la Federación y respecto del impuesto que comenzó a devengarse a partir del ejercicio fiscal de dos mil nueve, considerando que el concepto o partida presupuestal respectiva fue autorizada por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión en el presupuesto de egresos de la Federación de dicho ejercicio que se encuentra actualmente vigente.