CONTROVERSIA PREVISTA EN LA FRACCIÓN XX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN NÚMERO 1/2007. MINISTRO MARIANO AZUELA GÜITRÓN, ENTONCES PRESIDENTE DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN Y DEL CONSEJO DE LA JUDICA

"CÓDIGO FINANCIERO DEL DISTRITO FEDERAL. EL IMPUESTO SOBRE NÓMINAS PREVISTO POR LOS ARTÍCULOS 178 A 180, NO ES VIOLATORIO DEL ARTÍCULO 31, FRACCIÓN IV, CONSTITUCIONAL, POR EL HECHO DE GRAVAR EROGACIONES DE LOS PATRONES." (35)

"NÓMINAS. LOS ARTÍCULOS 98 Y 99 DEL CÓDIGO FINANCIERO PARA EL ESTADO DE VERACRUZ, AL REGULAR EL IMPUESTO RELATIVO, NO VIOLAN EL ARTÍCULO 73, FRACCIONES XVII Y XXIX, PUNTO 4o., DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS." (36)

Ahora, la fuente de la que provienen los recursos del contribuyente, puede ser relevante cuando se trata de un impuesto al ingreso -y ello, si acaso, para tratar diferenciadamente a cada tipo de ingreso, lo cual no implica que determinado ingreso no debe estar gravado-, pero no cuando se analiza un impuesto al gasto.

El origen presupuestal de los recursos con que se paga una nómina únicamente sería relevante en lo que se refiere a la asignación de éstos a la entidad de que se trate, pero no es una característica que los siga mientras van pasando de mano en mano. Si dicho origen presupuestal de los recursos tuviera alguna trascendencia para definir la existencia de capacidad contributiva y, por ende, de la correspondiente obligación de pago, debería reflexionarse si cuando tales recursos se ejercen y se paga la nómina el trabajador, también éste queda liberado de la obligación fiscal que corresponde en materia del impuesto sobre la renta, o si las compras que realiza quedan liberadas del impuesto al valor agregado, por provenir también de recursos públicos presupuestados; en ese sentido, tendría que argumentarse que la naturaleza u origen de los recursos respectivos sólo es trascendente para evaluar la capacidad contributiva o su ausencia en el caso particular del impuesto sobre nóminas o sobre remuneraciones al trabajo personal, lo cual resulta inadmisible.

De seguir esa línea argumentativa, debería analizarse si el pago del impuesto sobre nóminas únicamente tiene justificación si la erogación correspondiente para remunerar en dinero o en especie el trabajo personal, se cubre con recursos productivos ya efectivamente percibidos por el causante, o bien, sostener que cuando el contribuyente no tuviera recursos propios suficientes en su operación diaria y pidiera un crédito para enfrentar sus obligaciones, ello implicaría que no debe pagarse el impuesto sobre nóminas si dicho crédito se utilizó para cubrir tal concepto. En ese mismo tenor, si para los entes públicos el origen presupuestario de los recursos que ejercen fuera una causa válida para quedar liberados de la obligación tributaria, tendría que admitirse tal posibilidad en relación con contribuyentes que operan con recursos provenientes de terceras personas.

Todo lo anterior -como se anticipó-, pone de manifiesto que para definir si se actualiza el hecho imponible en el tributo de que se trata, así como para realizar el examen correspondiente para determinar si con ello se expresa la respectiva capacidad contributiva, es intrascendente verificar cuál es la actividad desarrollada por el contribuyente, la naturaleza de los servicios que presta o el origen de los recursos utilizados para realizar el pago de la nómina correspondiente o para sufragar la obligación tributaria que de ello derive, en razón de que se trata de un impuesto objetivo al que le resulta ajena toda situación específica o particular del contribuyente.

En consecuencia, el análisis en torno a la proporcionalidad del impuesto sobre nóminas o sobre remuneraciones al trabajo personal, debe ceñirse en exclusiva al objeto del gravamen que, en términos generales, consiste en el pago en dinero o en especie por concepto de remuneración al trabajo personal, sin que resulte válido para tales efectos cualquier alusión a la función pública que desarrolla la Suprema Corte de Justicia de la Nación y que dicha función se encuentre financiada con recursos públicos presupuestados anualmente, ya que tales cuestiones de suyo entrañan situaciones particulares o específicas que no atienden a la generalidad.

No se debe soslayar que las leyes son de naturaleza genérica, abstracta e impersonal, y tales atributos o características de dicho ente público se apoyan en situaciones o circunstancias personales que en modo alguno evidencian carencia de capacidad contributiva para sufragar el impuesto.

De lo anterior se desprende que si el hecho imponible del impuesto sobre nóminas o sobre remuneraciones al trabajo personal previsto en la normatividad local de las entidades federativas y del Distrito Federal, se constituye y actualiza al momento de que un sujeto (patrón o empleador) realiza el pago en dinero o en especie por concepto de remuneración al trabajo personal, considerando que tal situación es reveladora de capacidad contributiva porque constituye en sí misma una manifestación de riqueza, es indudable que para la actualización de aquél -hecho imponible- deviene intrascendente la actividad del sujeto obligado, la naturaleza de los servicios que realice o el origen de los recursos económicos que sustentan la manifestación de riqueza gravada y de aquellos con que se paga la contribución respectiva, sean públicos o privados, pues es suficiente para fundar la imposición que se lleve a cabo el pago por concepto de remuneración al trabajo personal.

Finalmente, admitir que la Suprema Corte de Justicia de la Nación demuestra capacidad contributiva para afrontar el impuesto sobre nóminas en la medida en que actualice los supuestos del hecho imponible, en modo alguno riñe con la circunstancia de que los recursos que utilice para desarrollar sus funciones públicas provengan del presupuesto de egresos de la Federación.

Por el contrario, si la Suprema Corte de Justicia de la Nación utiliza parte de esos recursos para cubrir las obligaciones fiscales que se generen por el pago de las remuneraciones a sus trabajadores, lo hace únicamente en cumplimiento a la normatividad existente en materia de presupuesto público.

Para abundar sobre ese aspecto, en primer término, se estima necesario exponer un breve panorama sobre las cuestiones básicas que enmarcan la materia presupuestaria y, por tanto, relativas al presupuesto de egresos de la Federación.

Las bases conceptuales del "presupuesto público" se contemplan en el artículo 74, fracción IV, primer párrafo, de la Constitución Federal,(37) el cual establece que la Cámara de Diputados aprobará anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, previa discusión sobre las contribuciones que deben decretarse para cubrirlo. Por su parte, el artículo 73, fracción VIII, del Ordenamiento Fundamental,(38) prevé la situación de que los gastos superen a los ingresos y se produzca un déficit; en tal caso, la norma constitucional prevé que el Congreso de la Unión determinará las bases sobre las que el Ejecutivo Federal podrá celebrar empréstitos, con lo cual, dicha situación deficitaria podrá cubrirse con deuda pública, debiendo destinarse a sufragar la inversión pública para incrementar los ingresos, salvo los casos en que se utilice con propósitos de regulación monetaria, en operaciones de conversión y con motivo de alguna emergencia declarada por el presidente de la República en términos del artículo 29 de la Constitución Federal.

Por ende, el término "presupuesto público" en el sentido amplio en que lo contempla el Ordenamiento Fundamental, implica una unidad compuesta por ingresos, gastos y endeudamiento.

El marco legal en que se inscribe el presupuesto público involucra diversos ordenamientos como son la Ley de Coordinación Fiscal, la Ley General de Deuda Pública, la Ley General de Educación, la Ley General de Desarrollo Social, entre otras; sin embargo, la que por su materia específica regula el presupuesto público, es la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.

Ese último ordenamiento, en términos generales, desarrolla las bases constitucionales para la programación, presupuestación, aprobación, ejercicio, control y evaluación de los ingresos y egresos públicos, así como los principios y reglas a que deben sujetarse las funciones de ingreso y gasto del sector público, los requisitos que deben satisfacerse para su cumplimiento y lo que implica la normatividad a que se halla sujeta la elaboración, ejercicio y registro del presupuesto federal, las atribuciones y funciones de los responsables de la operación de la política fiscal (Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Congreso de la Unión, particularmente la Cámara de Diputados, y sus órganos de apoyo técnico y asesoría), así como las reglas que deberán observar los ejecutores de gasto, los límites y alcances de la operación de las finanzas públicas, la autonomía presupuestaria, entre otros aspectos.

Adicionalmente, en torno a las facultades de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión en materia de presupuesto público, existe un conjunto de documentos oficiales que regulan y establecen los criterios de distribución del gasto público, a partir de los cuales se elabora el propio documento del presupuesto de egresos de la Federación. Por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el Ejecutivo Federal conforma anualmente el "paquete económico" respectivo, integrado en esencia por los siguientes instrumentos: Los criterios generales de política económica, la iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación, el proyecto de presupuesto de egresos de la Federación con el correspondiente proyecto de decreto y otros documentos relacionados con la política fiscal, tales como la miscelánea fiscal.

Una vez aprobada la iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación por el Congreso de la Unión, así como el proyecto de decreto y el propio proyecto de presupuesto de egresos de la Federación por parte de la Cámara de Diputados, adquieren el grado de ley y decreto en vigor, así como de presupuesto de egresos de la Federación aprobado, respectivamente, para tener vigencia en el año correspondiente.

El presupuesto de egresos de la Federación que emite la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, es un instrumento jurídico a través del cual se norma el ejercicio del gasto público y el cumplimiento de diversas políticas financieras; por ende, no se trata de un simple listado o catálogo que asigna recursos, sino que consiste en un mandato normativo con reglas en materia de política financiera para el ejercicio del gasto que ordena a los ejecutores del gasto público. De este modo, el presupuesto se formula anualmente con base en programas que señalan objetivos y metas directamente relacionados con la planeación del desarrollo nacional.

El gasto público previsto conforme al presupuesto de egresos de la Federación, es la cantidad de recursos públicos que el Gobierno Federal decide erogar entre el primero de enero y el treinta y uno de diciembre de cada año para cumplir con sus funciones y ejercer sus atribuciones; por tanto, se distribuye entre las diferentes instituciones y organismos encargados de llevar a cabo esas tareas, las cuales se desarrollan, por lo general, con apego a los planes y programas gubernamentales correspondientes con determinadas políticas públicas; de esta manera, el ejercicio del gasto público cierra el circuito de ingresos-gasto que el Estado debe realizar.