DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0005/2014

Es preciso señalar que el art. 270 de la CPE, establece los principios que rigen la organización territorial, fijándose entre ellas el principio de lealtad institucional, cuyo alcance es previsto por el art. 5.15 de la LMAD, expresando que: “El nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas tomarán en cuenta el impacto que sus acciones puedan tener sobre el nivel central del Estado y otras entidades territoriales, evitando aquellas que las perjudiquen, promoviendo el dialogo en torno a las medidas susceptibles de afectarles negativamente…”

De manera expresa, respecto a la delimitación de las unidades territoriales, el art. 269.II de la CPE, ha establecido que: “La creación, modificación y delimitación de las unidades territoriales se hará por voluntad democrática de sus habitantes, de acuerdo a las condiciones establecidas en la Constitución y la ley”.

Si bien el Constituyente Originario, ha proclamado el carácter pacifista del Estado boliviano, promoviendo la cultura y el derecho a la paz, así como la cooperación entre los pueblos de la región y del mundo, rechazando toda forma de agresión, como medio de solución a diferendos o conflictos, empero tomando en cuenta que una declaración de esa naturaleza no erradica la eventualidad de enfrentar una guerra de agresión externa, se ha previsto simultáneamente declarar el derecho a la legítima defensa, para resguardar la independencia y la integridad de la patria.

De acuerdo a los antecedentes señalados, se puede afirmar que la noción de “defensa de la integridad territorial”, implica -en el marco constitucional-, responder legítimamente a un acto de agresión física, comprensión que no puede concebirse como legítima en una norma institucional básica de una entidad territorial autónoma, toda vez que, no corresponde al estatuyente del gobierno autónomo municipal de San Lucas, imponer a los habitantes del municipio de San Lucas el deber de ejercer medidas de hecho que en presunta legítima defensa, resguarden la integridad territorial de ese municipio, porque una previsión de esa naturaleza, en el marco de la soberanía interna, vulnera los deberes ciudadanos, previstos en el art. 108.3.4. que mandan a toda boliviana y boliviano a promover y difundir la práctica de los valores y principios proclamados en la Constitución, entre los que figuran los imperativos del vivir bien y de la vida armoniosa; así como la obligación de defender promover y contribuir al derecho a la paz y a la cultura de la paz.

Otro es el contexto suscitado por controversias que cuestionen el derecho a un espacio geográfico perteneciente a una unidad territorial; en este caso, la Constitución y la Ley, prevén los mecanismos legales que deben activarse solo por las autoridades de los gobiernos autónomos involucrados para arribar a una solución por vías legítimas y pacíficas, mediante mecanismos de participación del soberano o a través de las instancias judiciales legalmente competentes.

Al respecto, debe tomarse en cuenta que, la norma constitucional referida, establece que se podrá elegir representantes ante el Concejo Municipal de forma directa, es decir autoridades solamente en el presente caso pertenecientes al Órgano Legislativo y no así autoridades del Órgano Ejecutivo, como es el caso del Alcalde, por lo tanto al señalar que los órganos del Gobierno Autónomo Municipal serán elegidos de manera democrática vía sufragio así como por normas y procedimiento propios se estaría disponiendo que tanto los Concejales como el Alcalde también puedan ser electos de estas dos  maneras, aspecto que no refleja  lo dispuesto por el art. 283.II de la CPE, ya que el mismo solo hace referencia a la elección  por normas y procedimientos propios en cuento al hecho de elegir a sus representantes ante el Concejo Municipal de forma directa  y no así al Alcalde por lo que el presente artículo al englobar en la primera frase del mismo a ambos Órganos en un solo, seria contrario a la Constitución Política del Estado.

Por otro lado, se aclara que la redacción del referido artículo de la Carta Orgánica de San Lucas cae en imprecisión, debido a que los órganos como tales no pueden ser elegidos, sino únicamente los integrantes de los órganos,  que el caso presente resultan ser las concejalas y los concejales del municipio, lo cual se debe ser subsanado.

Con relación al presente artículo, es preciso señalar la DCP 001/2013 que expresó lo siguiente: “En ese nuevo contexto, y en el marco de la facultad fiscalizadora que el Concejo Municipal puede ejercer sobre cualquier acto del órgano ejecutivo, podrá elaborar una ley de fiscalización municipal, en la cual se establezcan sanciones homólogas para todas las autoridades electas del gobierno autónomo municipal, que vayan por ejemplo desde descuentos salariales, llamadas de atención, entre otros, pero teniendo como límite de las sanciones la destitución de las autoridades electas en el marco del art. 28 de la norma constitucional que señala que el ejercicio de los derechos políticos se suspenden previa sentencia ejecutoriada mientras la pena no haya sido cumplida. Los concejos municipales tienen el mandato de ejercer su facultad fiscalizadora, en el marco de la separación de órganos, lo que implica diseñar el marco normativo e instrumentos necesarios a fin de que se substancien y canalicen los procesos a las instancias correspondientes”, aspectos que deben ser entendidos en el marco de la separación e independencia de órganos, debiendo entenderse asimismo que “…todas las autoridades electas, de ambos órganos deben estar sometidas a sanciones homólogas establecidas por una ley municipal, y no a sanciones que respondan a circunstancias. La observación a este artículo se fundamenta en el respeto al voto del ciudadano, al respeto al principio democrático, al principio de igualdad e independencia de órganos, al principio de reciprocidad, y al respeto del ejercicio de los derechos políticos, pero también a la gobernabilidad de un gobierno autónomo municipal”.

Por otra parte la figura de la suspensión definitiva no se encuentra contemplada en la CPE, misma que hace referencia a la perdida de mandato, en aplicación análoga del art. 157 y 170 de la CPE, por lo cual no corresponde hacer referencia a una suspensión definitiva tal como se advierte del nomen iuris del artículo sometido a examen.

En ese entendido, el señalado artículo establece la suplencia temporal de la máxima autoridad ejecutiva del gobierno municipal, no establece que sea emergente de una suspensión temporal, y que esta suplencia recaerá sobre un miembro del concejo municipal, no será el órgano legislativo que defina quien será el suplente, sino que se elegirá necesariamente de entre los miembros del Concejo Municipal.

El art. 284.III de la CPE señala que “La ley determinará los criterios generales para la elección y cálculo del número de concejalas y concejales municipales. La Carta Orgánica Municipal definirá su aplicación de acuerdo a la realidad y condiciones específicas de su jurisdicción”. En consonancia el art. 35 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización señala que: “La carta orgánica deberá definir el número de concejalas o concejales y la forma de conformación del Concejo Municipal, de acuerdo a la Ley del Régimen Electoral”.

Cumpliendo la remisión constitucional, el art. 72.f) de la Ley de Régimen Electoral establece los criterios a partir de los cuales se determinará el número de Concejalas y Concejales de la siguiente forma: municipios de hasta quince mil (15.000) habitantes tendrán cinco (5) Concejalas o Concejales, municipios de entre quince mil uno (15.001) y cincuenta mil (50.000) habitantes tendrán hasta siete (7) Concejalas o Concejales; municipios de entre cincuenta mil uno (50.001) y setenta y cinco mil (75.000) habitantes tendrán hasta nueve (9) Concejalas y Concejales, y municipios capitales de departamento y los que tienen más de setenta y cinco mil (75.000) habitantes tendrán hasta once (11) Concejalas o Concejales.

Considerando que el régimen electoral departamental y municipal se constituye en una competencia compartida entre el nivel central del Estado y las ETA (art. 299.I.1 CPE), el bloque normativo regulatorio que la regula se complementa con la Ley del Régimen Electoral, que funge como la ley básica sobre la que se termina de estructurar el régimen electoral a nivel subnacional mediante las normas institucionales básicas de las ETA. En este marco, lo ideal es que ya en la COM se determine el número de concejales; sin embargo, también es constitucionalmente viable que en esta norma básica, simplemente se remita la regulación de este tema a lo que está ya dispuesto sobre el particular y con bastante detalle en el art. 72.f) de la Ley de Régimen Electoral, opción ésta última por la que sea decantado por el deliberante de San Lucas.

De esta forma, al expresar el art. 22.II del proyecto de COM de San Lucas establece que “Una Ley Municipal definirá la representación territorial de asambleístas por circunscripción Municipal”, que se produce una remisión directa al marco legal ya existente, es decir al art. 72.f) de la Ley de Régimen Electoral, por lo que de acuerdo a esta interpretación, no existiría incumplimiento al art. 35 de la LMAD.

Por otra parte, en virtud de la competencia compartida establecida en el art. 299.I.1 de la CPE, el nivel central del Estado ha emitido la Ley del Régimen Electoral, norma que fungiendo como norma básica dispone en su art. 50.IV que “Se establecen las circunscripciones municipales para la elección de concejalas y concejales por población, de acuerdo a Ley”, mientras que el art. 72  dispone que “Las Concejalas y los Concejales se elegirán en circunscripción municipal…”

Al respecto la deuda pública interna y externa, es una competencia exclusiva del nivel central del Estado, conforme establece el art. 298.II.34 de la CPE, concordante a esa norma el art. 322 de la ley Fundamental, que, es la Asamblea Legislativa Plurinacional la que autorizará la contratación de deuda pública, previo cumplimiento de condiciones y justificaciones técnicas, enfatizando en que la deuda pública no incluirá las obligaciones no autorizadas por dicha Asamblea, habida cuenta que respecto a la clasificación de ingresos del Estado, el art. 340.II  de la CPE ha establecido una reserva de ley para la clasificación de los ingresos nacionales, departamentales, municipales e indígena originario campesinos.

Conforme al art. 21 de la CPE, las bolivianas y los bolivianos gozan del derecho a la honra, honor, propia imagen y dignidad; se trata de derechos fundamentales de naturaleza civil, que en los términos del art. 13.I de la misma Ley Fundamental, son inviolables, universales, interdependientes, indivisibles y progresivos.

Empero, la norma en estudio resulta incongruente cuando permite que la misma instancia de decisión estatal, pueda revisar su determinación y disponer la publicidad de una sesión que inicialmente fue desarrollada en reserva, a objeto de garantizar el ejercicio de los derechos fundamentales a la honra, honor, propia imagen y dignidad; facultad que no confiere la Constitución, pues ante una coyuntura de esta naturaleza, deberá optarse por resguardar aquellos derechos que forman parte de la personalidad humana, de modo que el órgano deliberante, no podrá revisar su decisión inicial.

Sin embargo, ello no implica afectar o restringir el carácter público de todos los aspectos que, vinculados a la declaratoria de sesión reservada, afectan directamente a los intereses de la entidad pública, sobre los cuales no puede alegarse ninguna reserva, más aún cuando las entidades territoriales autónomas, no ejercen competencias sobre ámbitos relativos a la seguridad interna o externa del Estado boliviano.

En ese marco constitucional, si bien la Alcaldesa o el Alcalde Municipal puede pedir autorización para ausentarse, deberá por analogía, enmarcarse a los diez días establecidas para el nivel central del Estado. En casos menores a diez días, el Alcalde se encuentra obligado a informar al Órgano Deliberativo,  únicamente a objeto de que se designe al Alcalde suplente de entre sus miembros de conformidad al art. 286 de la CPE, constitucional, aclarándose que la licencia mencionada no implica de ninguna manera la perdida de investidura del Alcalde titular, debido a que en el actual esquema constitucional, la relación entre el ejecutivo y concejo municipal se ha horizontalizado bajo una clara independencia  y separación de poderes, por consiguiente, no es admisible  que el ejecutivo municipal solicite licencia por ausencia temporal, sino que simplemente comunique este hecho al concejo municipal para los efectos que correspondan.

En ese marco constitucional, corresponde mencionar que el art. 7 de la Ley de Participación y Control social (LPCS), refiere que “Existen  los siguientes tipos de actores en la participación  y control social: 1. Orgánicos. Son aquellos que corresponden a sectores sociales, juntas vecinales y/o sindicales organizados, reconocidos legalmente. 2. Comunitarios. Son aquellos que corresponden a las naciones y pueblos indígena originario campesinos, las comunidades interculturales  y afro bolivianas, y todas las reconocidas por la Constitución Política del Estado, que tienen su propia organización. 3. Circunstanciales son aquellos que se organizan para un fin determinado y que cuando el objetivo ha sido alcanzado dejan de existir”.

Ahora bien, la carta orgánica de San Lucas en el artículo observado, establece además la frase “tomando en cuenta en la conformación de su directiva la paridad y alternancia de género en base a Ley”, lo cual es contradictorio al art. 241.V de la CPE; por otro lado , es necesario recordar que la paridad y alternancia en el marco de los principios y valores constitucionales de igualdad de oportunidades y equidad social y de genero ya han sido previstos por la norma constitucional, por lo que se encuentra ya garantizados por la misma, debido a ello la Carta Orgánica no se encuentra habilitado para establecer preceptos que dirijan, condicionen o normen la composición y estructura de la sociedad civil organizada.

El art. 272 de la CPE establece que: “La autonomía implica la elección dirección de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones”; estableciéndose entre las competencias exclusivas de los gobiernos municipales las “empresas públicas municipales” previsto en el art. 302.I.26 de la Ley Fundamental, debiendo señalarse también que, la organización territorial y las ETA entidades territoriales autónomas se encuentran regidas entre otros por el principio de gradualidad que implica, que estas últimas ejercen efectivamente sus competencias de forma progresiva y de acuerdo a sus capacidades, así lo establece la ley marco de Autonomías y Descentralización en su art. 5.14.

En atención a las normas constitucionales citadas, debe señalarse que el ejercicio de las competencias exclusivas del gobierno municipal obedece entre otros al principio de gradualidad, sin que se encuentren condicionados a circunstancias como la imposibilidad de que iniciativas o administración privada puedan prestarla, sino el ejercicio efectivo de sus facultades por sus órganos en el ámbito de su jurisdicción, competencia y atribuciones, de acuerdo a sus capacidades.

Respecto a la legislación de desarrollo el art. 297.I.4 de la CPE, establece que las competencias compartidas son aquellas sujetas a una legislación básica de la Asamblea Legislativa Plurinacional, correspondiendo la legislación de desarrollo a las entidades territoriales autónomas, por lo que no corresponde referirse a la legislación de desarrollo municipal respecto a las competencias exclusivas y concurrentes, como se infiere en el artículo objeto de examen de la Carta Orgánica, debido a que las entidades territoriales autónomas gozan de facultad legislativa sobre sus competencias exclusivas.

El presente artículo objeto de examen es discordante con lo establecido en la Constitución Política del Estado que señala en su art. 283, que: “El gobierno autónomo municipal está constituido por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal en el ámbito de sus competencias; y un órgano ejecutivo, presidido por la Alcaldesa o el Alcalde”. El órgano ejecutivo es el titular de la facultad reglamentaria y ejecutiva, por lo que el legislativo no puede elaborar reglamentos, ni aprobarlos mediante ley, debido a que constituyen instrumentos normativos cada uno con sus características específicas, por lo que la naturaleza de un reglamento es la operatividad de la ley, entendimiento que es corroborado por lo jurisprudencia expresada en la DCP 0001/2013, en la que expresa: “En tal sentido no es posible que el GAM reglamente mediante una ley municipal. La reglamentación se realiza a través de decretos o resoluciones, no mediante una ley“.

En ese contexto constitucional, para la efectivización de los convenios y acuerdos no es primordial la autorización al órgano ejecutivo por parte de los órganos deliberantes, por ser un control previo que inhabilitaría a este órgano para el ejercicio de fiscalización al tornarse corresponsable del acto efectuado por el ejecutivo; por ello para la suscripción de acuerdos y convenios, provienen las figuras de aprobación y ratificación de los mismos, que deberá estar en todo caso enmarcado en parámetros de cuantía, esto debido a la separación de órganos.

Con relación al numeral 1 del artículo en análisis de la Carta Orgánica, corresponde señalar lo establecido en el art. 300.I.14 de la CPE, que refiere sobre los: “Servicios de sanidad e inocuidad agropecuaria”; en ese sentido, lo referido precedentemente se encuentra comprendido en las competencias exclusivas de los gobiernos departamentales autónomos, en su jurisdicción...”. 

Se debe hacer notar en el presente artículo, que la Constitución Política del Estado, establece que los áridos y agregados son de su competencia exclusiva, pero en coordinación con los pueblos indígena originario campesinos cuando corresponda, y no así con las organizaciones sociales, se recomienda verificar si al interior de la jurisdicción municipal de San Lucas existen pueblos indígena originario campesinos.

En ese contexto, se infiere que el parágrafo III del artículo 104 del proyecto de carta orgánica, discuerda con lo establecido en el art. 298.II.17 de la CPE, no pudiendo el Gobierno Municipal legislar sobre políticas en educación, al ser competencia exclusiva del nivel central del Estado y la gestión en educación es competencia concurrente; lo que sí pueden ejercer sus facultades reglamentaria y ejecutiva en base a los lineamientos que defina el nivel central del Estado.

A su vez, el art. 299.II.15 del texto constitucional, establece que se trata de una competencia concurrente entre el nivel central del Estado y las entidades subnacionales, en desarrollo de la competencia concurrente citada; por su parte el art. 82.II.3 incs. a) y b) de la LMAD, dispone que los Gobiernos municipales autónomos: a)Formular y aprobar políticas municipales de financiamiento de la vivienda. b) Elaborar y ejecutar programas y proyectos de construcción de viviendas, conforme a las políticas y normas técnicas aprobadas por el nivel central del Estado”; por lo señalado al tratarse de competencias concurrentes del nivel central del Estado, así establecidos por la Norma Suprema, no puede figurar en el proyecto de Carta Orgánica como competencia exclusiva del nivel municipal, como ocurre del título y del artículo que se analiza; dado que, en la estructura de la presente norma básica institucional, y su inclusión en el título “Desarrollo de las competencias exclusivas”, es incompatible con la Constitución Política del Estado, que como se tiene dicho, de acuerdo al régimen competencial establecido en el texto constitucional, corresponden a las competencias concurrentes con el nivel central del Estado y las entidades autónomas subnacionales; en esa emergencia, sobre esta materia el gobierno municipal no se encuentra facultado para legislar.