DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0047/2014

1)  El periodo de implementación de las bases de la institucionalidad colonial, se llevó a cabo durante el gobierno de los cinco primeros Virreyes del Perú, destacando entre ellos Francisco de Toledo, a quien se le atribuye ser el “…primero en poner orden y organización en su territorio” (Barnadas, 2002). Sus reformas, realizadas entre 1568 y 1581, adquirieron un notable tinte localista con la implementación de una estructura administrativa, que si bien estaba basada en los corregimientos, permitió a los cabildos civiles o ayuntamientos (manifestación colonial del poder local en las Américas), adquirir gran relevancia administrativa y política. El autor precitado, señala que: “El cabildo o concejo municipal fue una institución medieval que pasó a tierras americanas tras su conquista y corrió paralela a la fundación de ciudades y villas, a cuyo desarrollo quedó vinculada de forma directa, pues estaba encargada del gobierno municipal en Indias (…) En manos de los conquistadores y pobladores, fue desde muy temprano expresión de los fueros locales (y, en consecuencia, de un poder político autónomo) frente al poder real; a través suyo pudieron encauzar sus anhelos sociales y económicos (…) Así pues fue evolucionando gradualmente hacia un régimen oligárquico y carente de la vitalidad inicial en que los intereses de sus miembros no solían coincidir con los comunes de la población”; y,

De ello se desprende lo siguiente: 1) Es necesario determinar que las relaciones entre los tipos normativos enunciados en el numeral 3 del art. 410.II constitucional, se regirán tanto por el principio de jerarquía (entre las normas pertenecientes a un mismo ordenamiento normativo [relaciones normativas intra-sistémicas]) como por el principio de competencia (entre normas de distintos ordenamientos normativos [relaciones normativas inter-sistémicas]), además de los principios constitucionales que guían la organización territorial; y, 2) Conforme lo dispuesto en el art. 60.II de la LMAD, la preeminencia de las normas básicas institucionales de las ETA, que opera en relación a la normativa autonómica, ratifica su carácter de norma básica sobre la que se estructurará todo el sistema institucional y normativo autonómico.

Bajo este mismo entendimiento debe también interpretarse el art. 62.I.1 de la LMAD, en el que se indica que como parte de sus contenidos mínimos, las normas institucionales básicas deberán efectuar de manera textual una “Declaración de sujeción a la Constitución Política del Estado y las leyes”, entendiendo que debido a la generalidad del enunciado “…y las Leyes…” dicha sujeción puede ser entendida tanto en relación a las leyes nacionales como a las provenientes de otras ETA, en cuyas relaciones no aplica una idea de subordinación (principio de jerarquía), sino la de reparto competencial (principio de competencia).

Se concluye así que la carta orgánica, como toda norma institucional básica, solo está sometida a la Constitución Política del Estado y sus relaciones con las leyes nacionales y de otras ETA se rige por el principio de competencia, esto considerando que se trata de una relación entre normas de sistemas jurídicos diferentes.

Por consiguiente, en el marco del análisis realizado, corresponde declarar la compatibilidad de la frase “…se sujeta a…” en relación a “…las Leyes…”, siempre que en su interpretación y aplicación se entienda que su aplicación no determina jerarquía alguna entre la Carta Orgánica y el resto de las leyes, sino que se establece en función al orden competencial, interpretación que alcanza también al art. 62.I.1 de la LMAD.

1. Primer nivel. El referido art. 410.II, dispone: “La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país”.

En este marco, las facultades regulatorias del Concejo Municipal son en realidad de dos tipos: 1) Las legislativas propiamente dichas; es decir, la capacidad de emitir leyes en el sentido estricto del término; y, 2) Las reglamentarias, pero en este caso restringidas solo a viabilizar el ejercicio de sus atribuciones y competencias propias del órgano, no siendo admisible su aplicación como normas de alcance general. Por ejemplo, la aprobación del Reglamento de Debates del Pleno y sobre las Comisiones del Concejo Municipal.

En el caso concreto, la facultad de “5. Aprobar y sancionar Leyes Municipales, Leyes Municipales Especiales, Reglamentos, Resoluciones y otras disposiciones normativas para el ejercicio de las competencias exclusivas, compartidas y concurrentes, así como modificarlas, abrogarlas o derogarlas”, asignada al Concejo Municipal por el numeral 5 del artículo analizado, merecen una especial atención dos aspectos puntuales: 1) Primero; que la facultad legislativa propiamente dicha del Concejo solo aplica al ejercicio de las competencias exclusivas y compartidas y no así a las concurrentes; y, 2) Segundo; que la capacidad del Concejo en lo referente a ‘reglamentos y demás resoluciones’, solo será constitucionalmente admisible en aquellos que tengan alcance interno, es decir, que tengan por finalidad el normar su estructura, composición, funcionamiento y otros, y en ningún caso debe confundirse con el ejercicio de la facultad reglamentaria general, que es, como se tiene dicho, propia del órgano ejecutivo.

En el caso concreto, la redacción del numeral 14 del art. 23 del proyecto de COM establece lineamientos regulatorios muy generales, de los que se extractan los siguientes elementos de análisis: 1) El uso de los términos de “Aprobar o rechazar”, se configura una intervención legislativa con obvios resultados vinculantes sobre acciones ejecutivas −firma de convenios interinstitucionales, creación y funcionamiento de servicios públicos o concesiones municipales− lo que en determinadas circunstancias puede ser constitucionalmente admisible en razón a la importancia del objeto y alcances de cada convenio en particular −como se dispuso para el caso del nivel central−; caso contrario, podría implicar un exceso que vulneraría el principio de separación e independencia que debe primar entre los órganos de gobierno municipal (arts. 12.I y II de la CPE, desarrollado por el 12.I de la LMAD); 2) De la redacción del proyecto de disposición examinado, se interpreta que todos los tipos y clases de convenios interinstitucionales estarían supeditados a la aprobación o rechazo por parte del Concejo Municipal, lo que resulta desproporcional pues existen instrumentos convencionales de carácter estrictamente operativo y que en tal razón precisan de un trámite expedito; y, 3) En lo referente a las concesiones municipales de servicios públicos, se debe considerar lo establecido por el art. 20 de la CPE, en cuyo parágrafo II se dispone que: “…los servicios básicos a través de entidades públicas, mixtas, cooperativas o comunitarias. En los casos de electricidad, gas domiciliario y telecomunicaciones se podrá prestar el servicio mediante contratos con la empresa privada…”.

En este marco, tomando en cuenta que la competencia relativa al art. 302.I.40 de la CPE que señala: “40. Servicios básicos así como aprobación las tasas que correspondan en su jurisdicción.” es de exclusividad municipal. Se abre la posibilidad de que el GAM concesione dichos servicios, pero siempre en el marco de las políticas que sobre servicios básicos determine el nivel central del Estado en aplicación de lo dispuesto en el art. 298.II.30 de la Norma Suprema; y a excepción de los servicios que posibiliten el acceso al agua y alcantarillado que no podrán bajo ninguna circunstancia ser objeto de concesión, conforme dispone el art. 20.III de la CPE.

Por consiguiente, corresponde declarar la compatibilidad de la disposición analizada a condición de que en su interpretación y aplicación se siga el entendimiento desarrollado, estableciendo que su aplicación queda supeditada a la emisión de una norma municipal específica que señale; puntualmente los tipos de convenios que precisarán de la aprobación del legislativo, considerando la importancia estratégica del objeto de cada convenio y/o contrato y los alcances de los mismos en relación si compromete a la ETA en pleno o solo a uno de sus órganos.

Sobre este punto surgen dos elementos de relevancia constitucional: 1) Evidentemente, en aplicación de la reglamentación o regulación normativa correspondiente; el Alcalde puede imponer sanciones administrativas por la vulneración de normas municipales; sin embargo, estas deben estar circunscritas a su ámbito competencial y deben ser impuestas mediante un debido proceso y siempre respetando los derechos fundamentales de las personas; y, 2) La idea de otorgar al ejecutivo municipal la facultad de aplicar sanciones administrativas por infracción de normas administrativas departamentales y nacionales invade campos competenciales ajenos, correspondiendo a cada nivel de gobierno el sancionar infracciones administrativas a su propia normativa.

La capacidad o potestad sancionatoria administrativa del Estado se materializa a través de: “…las vías coactivas administrativas necesarias para lograr el cumplimiento de lo ordenado contra la voluntad del obligado. El sujeto activo de la coacción es siempre una autoridad pública (estatal o no estatal), a la que el orden jurídico faculta para disponer de los medios de coacción y la competencia de imponer sanciones administrativas correspondientes a infracciones jurídicas de igual naturaleza. La competencia sancionadora se extiende a múltiples aspectos de la actividad administrativa, v.gr., en materia fiscal, aduanera, previsional, disciplinaria, policial, etcétera”.

Ahora bien, se entiende que el gobierno municipal como parte del Estado, ejerce esta potestad sancionatoria administrativa, pero debe hacerlo buscando el cumplimiento o respeto a las normas y regulaciones que emite siempre en el marco de sus competencias; no siendo constitucionalmente admisible que en algún caso, busque el cumplimiento coactivo de una medida administrativa emitida por otra ETA; salvo delegación o transferencia competencial conforme a norma.

Por tanto, se declara: 1) La incompatibilidad de la frase “…de la normativa del nivel central del Estado y…”; y, 2) La compatibilidad del resto del texto siempre que en su interpretación se entienda que toda nueva atribución asignada al Concejo por Ley municipal no implique vulneración al principio de separación de poderes y al marco competencial vigente, ni que involucre reforma al texto de la Carta Orgánica.

Por tanto, el artículo objeto de examen se inviste de compatibilidad a condición de que: 1) El ejercicio de la competencia concurrente prevista en el art. 299.II.2 de la Norma Fundamental no se limite solo a los procesos de delegación y transferencia, como erróneamente podría colegirse del texto del parágrafo I; y, 2) Su ejercicio respete el ámbito de cobertura de la competencia exclusiva del nivel central establecida en el art. 298.II.17.

Este mecanismo de gestión del territorio puede ser constituido, conforme manda el art. 22 de la LMAD, por: 1) Acuerdo entre las entidades territoriales autónomas municipales o indígena originaria campesinas cumpliendo los objetivos y requisitos establecidos en la presente Ley, como espacio de planificación y gestión; 2) Los gobiernos autónomos departamentales, con la finalidad de planificar y optimizar el desarrollo departamental, podrán conformar regiones dentro de su jurisdicción de forma articulada y coordinada con las entidades territoriales autónomas, que decidan previamente conformar una región de planificación y gestión, sin vulnerar aquellas ya conformadas; y, 3) El nivel central del Estado para el caso específico de macroregiones estratégicas como espacios de planificación y gestión, por materia de interés nacional sobre recursos naturales, debiendo coordinar con los gobiernos autónomos departamentales, municipales e indígena originario campesinos que la integren. En ningún caso aquellas macroregiones que trascienden límites departamentales podrán constituirse en autonomía regional.

En ese marco, ya en el caso concreto, se entiende que el artículo del proyecto de COM analizado solo es aplicable para los supuestos 1) y 2) del art. 22 de la LMAD, refiriéndose específicamente a las normas de ratificación de los acuerdos intergubernativos por parte de los legislativos de las entidades territoriales autónomas municipales para dar origen a la conformación de regiones, según manda el art. 133.I de la referida Ley en los siguientes términos: “…serán vinculantes entre las partes con fuerza de ley, una vez ratificados por sus respectivos órganos deliberativos”.

1º  La INCOMPATIBILIDAD de los arts.: 3 en lo que atañe a la frase “…que comprende la Segunda Sección de la Provincia Méndez…”; 4 en lo referente al enunciado “Limita al norte y oeste con el Municipio de Camataqui-Villa Abecia del Departamento de Chuquisaca, al este con el Municipio de San Lorenzo del Departamento de Tarija y al sud con los Municipios de Cercado y Yunchará del Departamento de Tarija”; 8; 16.I; 22.I en lo referente a la frase “…y concurrentes…”; 23 numeral. 4, 5 en la frase “…y concurrentes…”, 20 de la frase “…a través de…” y 29; 24.III en la frase “…y otros que establezca la legislación nacional…”; 26; 29.I numeral. 3 en su frase “…y administrativas…”, 9 en la frase “…y resoluciones…”, 17, 29 en lo referente al enunciado “…Asimismo podrá sancionar de manera concurrente con el nivel central del Estado y las otras entidades territoriales autónomas, las infracciones a normas municipales, departamentales y nacionales…”, 30 en la frase “…, de acuerdo a Reglamento…”, 32 en lo referente a la frase “…de la normativa del nivel central del Estado y…”; 32.III; 36.I en la frase “…y la Asamblea Legislativa Plurinacional…”; 36.III; 37.II en las frases “…los principios…” y “…e instrumentos…”; 44 en las frases “…dentro la estructura del Concejo Municipal,…” y “…, emergentes y reconocidos por la presente Carta Orgánica…”; 52; 53; 56 parágrafo I numeral. 5 y 6, parágrafo IV en su integridad; 58; 61.II en la frase “…suscritos por el Concejo Municipal…”; 62 en su frase “…e hidrocarburífera…”; 69 en su frase “…, de acuerdo al artículo 33 parágrafo III, de la presente Carta Orgánica Municipal…” 72 en su frase “…mediante Resolución Municipal aprobada por el Concejo Municipal …”; 81 parágrafos IV en su integridad y VII en lo referente a la frase “Se protegerá la producción local…”; y, la Disposición Final Segunda en las frases “…Leyes…” y “…otras normas emitidas antes de la promulgación de la presente Carta Orgánica…”.