DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0047/2014

Ya en el periodo republicano, el primer antecedente normativo de relevancia municipal, se encuentra en la Ley de 21 de junio de 1826, en la que se centralizan las prerrogativas más importantes hasta entonces reconocidas a las entidades locales herederas de los cabildos coloniales, con un doble argumento: i) La idea que “…los cabildos y ayuntamientos se habían transformado en centros disfuncionales, en tanto que las oligarquías regionales reclamaban autonomías locales que entraban en abierta contradicción con los intereses de los grupos hegemónicos de las capitales” (Rodríguez, 1995); y, ii) La intención de vertebrar territorialmente al naciente Estado a través de una administración estatal única.

Esta perspectiva, que fue restringiendo paulatinamente al nivel local de gobierno, continuó en las Constituciones de 1826, 1831 y 1834, en cuyo texto no se incluyó ninguna previsión normativa en relación al municipio y su gobierno, siendo la Norma Suprema de 1839, la primera en regular el tema de los Concejos Municipales.

Posteriormente, pese a que en el texto de la Constitución de 1943, se obvió nuevamente el tema municipal, en los hechos y mediante normas administrativas de menor rango, se fueron emitiendo normas que sucesivamente fortalecieron la institucionalidad gubernativa local, hasta que en 1867, se dictó la primera Ley Orgánica de Municipalidades, que mantuvo su vigencia hasta su reformas en 1936. La Constitución de 1938, se caracteriza por volver a centralizar parte de las decisiones locales, determinando que el ejecutivo municipal será designado por el Presidente de la República, mientras que los concejales serán electos por voto popular, situación que fue paulatinamente revertida en el texto constitucional de 1945, en el que se permite que los concejos municipales intervengan en la selección del alcalde, elevando ternas a consideración de la presidencia y resuelta en la Ley Fundamental de 1947, determinando el sistema de gobierno local en el que el concejo es electo y es éste el que elige, entre ellos, al alcalde. Esta situación se fue manteniendo más o menos estable hasta la promulgación de la Ley Orgánica Municipal de 1985, aunque no es menos cierto, que pese a las previsiones constitucionales y legales, el sistema municipal tuvo un funcionamiento limitado, debido a la constante intromisión de los poderes centrales.

El hito histórico más reciente y que significó un cambio sustancial en las políticas de descentralización y reforma del Estado, hasta antes de la promulgación de la Constitución Política del Estado vigente, fue sin duda, la municipalización que se detona con la divulgación de la Ley de Participación Popular en 1994, que entre otros aspectos, modifica la estructura municipal para la gestión de los recursos de coparticipación tributaria, amplía la jurisdicción del municipio a toda la sección de provincia, transfiere a propiedad municipal la infraestructura destinada a los servicios públicos y establece mecanismos de participación social en la definición de las acciones de gobierno a nivel local.

Esta medida, encuentra su referente constitucional, un año después en el texto reformado de la Norma Suprema en 1995, pues el marco normativo de regulación municipal del periodo pre-constituyente, se termina de estructurar con la promulgación de la Ley de Municipalidades (aún vigente en parte) y las reformas constitucionales de 2005, que no afectaron sustancialmente el esquema municipal ya establecido, al contrario, lo ratificaron. La naturaleza orgánica de este conjunto de normas, sumada a su gran trascendencia para la gestión estatal, sentó las bases para la adecuación de toda la estructura normativa que regulaba el funcionamiento del sector público en el país.

Este diseño de gestión pública descentralizada con base en lo local-municipal, se mantuvo vigente hasta la aprobación de la Constitución vigente el 2009, y en esencia, fue rescatada e incorporada a la nueva estructura territorial estatal, en la que se reconoce y amplía la autonomía municipal precedente, en un escenario de mayor pluralidad político-administrativa, con una estructura de gestión estatal con cuatro niveles de gobierno, tres de existencia necesaria (central, departamental y municipal), uno de existencia posible (regional); y, un tipo de autonomía especial, basada en la preexistencia, la autodeterminación y el autogobierno de las naciones y pueblos indígena originario campesinos (NPIOC).

autonómica presenta dos características especiales: i) No precisa de un procedimiento que viabilice su acceso a la autonomía, pues ésta opera de manera directa por mandato legal (art. 33 de la LMAD), constituyéndose en un atributo municipal irrenunciable, cuyo acceso no precisa de una aprobación popular mediante referendo, como ocurre en los otros tipos de autonomía; y, ii) Las Cartas Orgánicas, como normas institucionales básicas municipales, gozan de un rasgo distintivo sui géneris, toda vez que, tienen el carácter de potestativas (arts. 284.IV de la CPE y 61.III de la LMAD) y su ausencia no implica la inviabilización del ejercicio autonómico (art. 11.II de la LMAD).

En este marco, la conflictividad inter-normativa será resuelta mediante la aplicación de los principios descritos en dos escenarios posibles: i) En la determinación de la norma aplicable buscando el equilibrio entre diversidad y unidad/coherencia inter-sistémica; y, ii) En la determinación de la norma aplicable buscando coherencia intra-sistémica, como se desarrollará más adelante.

Por su parte, las facultades normativas del Órgano Ejecutivo municipal se limitan al ámbito de lo estrictamente reglamentario, materializándose en: i) Una capacidad reglamentaria de carácter general; es decir, que deviene en reglamentos de observancia obligatoria para todos los estantes y habitantes del territorio municipal, emitidas con la finalidad esencial de viabilizar el cumplimiento de las leyes municipales; y, ii) Una capacidad reglamentaria de carácter interno; o sea, emitidas con la finalidad de viabilizar el ejercicio de las atribuciones y potestades propias al interior del propio órgano. Por ejemplo, la aprobación de un reglamento de viáticos para los funcionarios del ejecutivo.

Ahora bien, en el caso concreto, el inciso en cuestión establece una definición amplia de “resolución municipal” como “norma de gestión administrativa” dictada por el Concejo Municipal, interpretándose que se le otorga una potestad administrativa general que es propia del ámbito  de  ejercicio  de  la  facultad  ejecutiva,  entendimiento  cuya

Ahora bien, para superar la interpretación negativa efectuada en el párrafo anterior, debe entenderse que la definición de “resolución municipal” se enmarca en el supuesto i) desarrollado en el tercer párrafo, es decir, en el marco del reconocimiento al legislativo municipal de la facultad de emitir reglamentos de gestión administrativa interna del propio Concejo, como por ejemplo, su Reglamento de Debates, lo que es constitucionalmente admisible.

Por tanto; este Tribunal declara: i) La incompatibilidad de  la aplicación de la capacidad legislativa del Concejo en lo referente a las competencias concurrentes, declarándose incompatible la frase “…y concurrentes…”; y, ii) La compatibilidad del resto del texto del numeral examinado, siempre que en su entendimiento y aplicación se observe la interpretación anotada.

En esta disposición se identifican dos elementos importantes: i) Su carácter de inviolables, inembargables, imprescriptibles e inexpropiables y la prohibición de su empleo en provecho particular alguno; y, ii) La reserva de ley para la calificación y administración de los bienes patrimonio del Estado.

3. Los ingresos provenientes de la venta de bienes, servicios y la enajenación de activos”, lo que abre una posibilidad genérica para la enajenación o venta de bienes. Sin embargo, será precisamente la Ley referida en la parte final del art. 339.II CPE la que efectuará una calificación de los bienes y, en base a ello, determinará qué tipo de bienes y bajo qué condiciones podrán ser objeto de transferencia; marco general sobre el cual se aplicarán las previsiones que sobre el particular se establece en el en presente proyecto de COM.

Entre tanto, se entiende la compatibilidad del presente precepto del proyecto de COM en marco de la declaratoria de sujeción a la Constitución Política del Estado que la misma prevé en su primer artículo y siempre que en su aplicación se siga la regulación establecida por la Ley especial del nivel nacional una vez promulgada, conforme dispone la Norma Suprema.

El propio proyecto de COM, define a la fiscalización como toda acción que involucre actividades de investigación sobre “…la correcta ejecución de los objetivos planteados en la planificación participativa, verificando y evaluando el cumplimiento de los planes, proyectos, programas y el correcto uso de los recursos del municipio”.

Se entiende así;, que en principio, las actividades de fiscalización alcanzan a toda actividad efectuada por las distintas reparticiones del Ejecutivo municipal en el ejercicio específico de sus competencias, facultades y atribuciones; sin embargo, en el marco de la economía plural prevista en el art. 306 de la CPE, las entidades estatales pueden formar parte de emprendimientos empresariales y productivos en sociedad con el sector privado (empresas públicas y mixtas) y que se rigen bajo las normas comerciales comunes; sobre los cuales, especialmente en aquellas de carácter mixto con participación municipal, el deliberante solo tendrá facultades fiscalizadoras en la proporción de la participación pública municipal y mediante su representación en los entes de gobierno corporativo determinados en los estatutos empresariales, debiendo respetar los límites de los derechos de los socios privados.

i)   Es evidente que el art. 158.I.17 de la CPE, otorga a la Asamblea Legislativa Plurinacional la atribución de “Controlar y fiscalizar los órganos del Estado y las instituciones públicas”, empero, esta disposición debe ser interpretada en el marco de la nueva estructura territorial del Estado con autonomías, concepto que según el art. 272 de la CPE “…implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones”.

Se entiende así que cada ETA cuenta con un ente legislativo, fiscalizador y deliberante, en este caso el Concejo Municipal, con plena competencia para el ejercicio de estas funciones. Por consiguiente, el ejercicio de la facultad fiscalizadora responde a la lógica de un gobierno multinivel, en el cada ETA cuenta con los mecanismos necesarios constitucionalmente reconocidos para el ejercicio la fiscalización el marco de su autonomía.

Por lo expuesto, este Tribunal se ve impelido a declarar: i) La incompatibilidad de las frases “…dentro la estructura del Concejo Municipal,…” y “…, emergentes y reconocidos por la presente Carta Orgánica…”; y, ii) La compatibilidad del resto artículo analizado, siempre que la normativa que desarrolle la estructura y funcionamiento de esta entidad respete las atribuciones del Defensor del Pueblo.

Por tanto, el artículo objeto de examen es compatible siempre que: i) El ejercicio de la competencia concurrente prevista en el art. 299.II.2 de la Norma Fundamental no se limite solo a los procesos de delegación y transferencia, como erróneamente podría colegirse del texto del parágrafo I; y, ii) Su ejercicio respete el ámbito de cobertura de la competencia exclusiva del nivel central establecida en el art. 298.II.17.