DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0047/2014

a)  Su carácter local y, por ende, su cercanía con los anhelos y necesidades habituales de la ciudadanía, como un rasgo propio de lo municipal y que lo inviste de un elevado nivel de legitimidad y proximidad con los intereses cotidianos de la población. Característica que puede ser compartida por otras ETA, que también se definen por su naturaleza local (autonomías indígena originario campesinas [AIOC] por conversión desde lo municipal, por ejemplo). Este aspecto es tan importante en la gestión pública local, que es la propia Constitución la que reconoce, por ejemplo, que solo a nivel municipal, “Las extranjeras y los extranjeros residentes en Bolivia tienen derecho a sufragar en las elecciones municipales, conforme a la ley, aplicando principios de reciprocidad internacional” (art. 27.II), esto en razón a que el vínculo del habitante de la localidad con su gobierno, deviene de la proximidad; por consiguiente, a este nivel, prima la condición de residencia antes que la de nacionalidad para el ejercicio del derecho político de elegir a las autoridades locales;

Así, el art. 60.I de la LMAD, define al Estatuto Autonómico como una norma institucional básica compleja, con un carácter doble: a) Dispositivo-dogmático, pues determina las características de identidad territorial (cultural, histórica, etc.), los valores y principios sobre los que se asienta su institucionalidad gubernativa, además de reconocer los derechos y deberes de los estantes y habitantes del nivel territorial del que se trate, siempre dentro de los límites constitucionales, como es lógico; y, b) Orgánico, generalmente más amplio, en el que desarrollan con mayor detalle las bases para la organización y funcionamiento de las entidades territoriales autónomas (gobiernos subnacionales). La complejidad y obligatoriedad de los Estatutos, responde a la necesidad de inaugurar una autonomía sin precedentes formales en el país, proceso que exige de una dosis mayor de legitimidad territorial, por lo que se entiende que su concurrencia es ineludible y su contenido necesariamente pactado.

El principio de jerarquía normativa permite establecer el orden de aplicabilidad de las normas jurídicas y el criterio para solucionar las posibles contradicciones entre normas de distinto rango. La Constitución Política del Estado establece expresamente este principio en su art. 410.II, identificando para el sistema normativo general (nacional) una jerarquía normativa compleja con cuatro niveles o rangos, a saber:

En el análisis del caso concreto, el deliberante de El Puente, establece un dispositivo ordenador de la complejidad jurídica interna basado esencialmente en la jerarquía, bajo un sistema rígido de prelación cimentada en una aplicación preferente de acuerdo a la siguiente escala: a) Carta Orgánica Municipal, Ley Municipal, Ley Municipal Especial, Resolución Municipal (como normas emitidas por el Concejo Municipal); y, b) Decreto Ejecutivo y Resoluciones Administrativas (como normas emitidas por el Ejecutivo Municipal).

La aplicación en este caso de la jerarquía como principio ordenador de la relación inter-normativa hacia dentro del ordenamiento jurídico interno del GAM, se inviste plenamente de constitucionalidad de acuerdo a la fundamentación jurídica efectuada; sin embargo, al incluir la COM entre las normas emitidas solo por el Concejo Municipal en ejercicio de su facultad legislativa, se incurre en una imprecisión con implicancias constitucionales, toda vez que esta norma, por su carácter rígido, responde a un trámite mucho más complejo, siguiendo un procedimiento de construcción participativo, control previo de constitucionalidad y aprobación plebiscitaria vía referendo.

Por consiguiente, este Tribunal declara la compatibilidad del artículo analizado siempre que en su interpretación y aplicación se entienda que la COM no es producto únicamente del trabajo del Concejo Municipal y que su legitimidad deviene de un proceso complejo con intervención directa de la población del Municipio mediante referendo.

De esta forma; las facultades regulatorias del Concejo Municipal son de dos tipos: a) Las legislativas propiamente dichas, es decir, la capacidad de emitir leyes en el sentido estricto del término; y, b) Las propiamente reglamentarias o de administración interna, en este caso restringidas solo a viabilizar el ejercicio de las atribuciones y competencias del mismo órgano. Por ejemplo, la aprobación del Reglamento de Debates del Pleno y las Comisiones del Concejo Municipal.

Definido el objeto de examen; se observa que el art. 302.I.35 de la CPE asigna al nivel municipal la competencia referida a “35. Convenios y/o contratos con personas naturales o colectivas, públicas y privadas para el desarrollo y cumplimiento de sus atribuciones, competencias y fines”. En este marco, se entiende como regla general que la firma de convenios y contratos son actos jurídicos que pertenecen a la esfera funcional ejecutiva, esto considerando que se encuentran directamente relacionadas con la administración y movilización de recursos públicos para el logro de los objetivos institucionales; sin embargo, se trata de una regla que admite excepciones en dos supuestos: a) Cuando se trate de determinados actos de gobierno relacionados a sectores de intervención estatal que por su importancia o naturaleza precisen de un mayor grado de legitimidad, y con ello, de algún nivel de intervención directa del legislativo; y, b) Cuando el alcance del contrato, convenio que implique o comprometa únicamente al órgano suscribiente; caso en el que se precise únicamente del concurso de los niveles decisorios de dichos órganos, por lo que es constitucionalmente admisible en estos casos, que tanto el nivel legislativo como el ejecutivo suscriban válidamente sus propios convenios sin intervención del otro.

Así por ejemplo, para ilustrar el primer supuesto, se tiene que para el caso del nivel central, el art. 158.I.12 de la CPE, atribuye a la Asamblea Legislativa Plurinacional la función de “12. Aprobar los contratos de interés público referidos a recursos naturales y áreas estratégicas, firmados por el Órgano Ejecutivo”, atribución que opera con carácter de excepcionalidad restringiendo la intervención del legislativo específicamente a la aprobación de determinados tipos de contrato, en este caso, los referidos recursos naturales y estratégicos; y no así a todos los contratos negociados a nivel del ejecutivo del nivel central estatal; entendimiento que aplica también para el caso de convenios. De la misma forma,  el art. 133 de la LMAD impone la intervención legislativa para el perfeccionamiento de los acuerdos y convenios de carácter intergubernativo, específicamente.

Se colige así, que ambos órganos desarrollan las funciones que se les tiene asignadas de manera independiente y separada, por un lado, y coordinada y cooperativa, por otro. Esto tiene repercusiones en la organización de cada uno de estos órganos, estableciéndose una administración también separada e independiente y a la vez coordinada y cooperativa; por lo que es constitucionalmente admisible que cada órgano efectúe separadamente la firma de aquellos convenios relacionados específicamente con su funcionamiento interno y el ejercicio de sus propias facultades y atribuciones, sin afectar al otro órgano de gobierno.

En el caso concreto, la redacción del numeral hace referencia específica a los actos de fiscalización a servidores públicos que ejercen funciones en diferentes reparticiones del ejecutivo municipal, lo cual es perfectamente compatible con el texto constitucional; sin embargo, en respeto al principio de independencia, separación, coordinación y cooperación entre órganos de gobierno deben considerarse dos elementos de análisis: a) Que la inclusión de la frase a “través de” la Alcaldesa o el Alcalde Municipal podría ser interpretada como una facultad del Concejo supeditada al Alcalde, lo que limitaría enormemente su efectividad otorgándole al Ejecutivo facultades para negar o dificultar el acceso de los concejales a sus dependencias con fines de fiscalización; y, b) Por otra parte, se entiende que los actos de fiscalización son formales y deben, en tal sentido, seguir el conducto regular, con conocimiento de la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) solo para efectos de control e información; sin que ello otorgue al alcalde posibilidad alguna para bloquear o limitar las labores de fiscalización del Concejo. Un entendimiento contrario, implicaría autorizar a los miembros del Concejo a inmiscuirse en el desarrollo cotidiano de la gestión municipal sin que la MAE del Órgano Ejecutivo Municipal tenga conocimiento, introduciendo distorsiones en el ejercicio de las labores de fiscalización y en las relaciones inter-orgánicas al interior del gobierno municipal.

Por tanto; se entiende la compatibilidad del numeral, siempre que: a) Que la remisión a ley que en él se efectúa en el texto del numeral, se entienda que está referida a una de carácter Municipal, exclusivamente; b) Que toda nueva atribución asignada al Concejo por Ley municipal, no implique vulneración al principio de separación de poderes ni al marco competencial vigente; y, c) Que no implique reforma a la Carta Orgánica.

En este marco, desde una perspectiva funcional se entiende que en el ejercicio de su autonomía, cada ETA tiene reconocidos: a) Un ámbito de acción territorial (jurisdicción); b) Un ámbito de acción material constitucionalmente asignadas (competencias); c) Unas determinadas cuotas de autoridad asignadas a cada uno de sus órganos de gobierno (facultades); d) Las que a su vez, internamente, se redistribuyen mediante la asignación de determinas atribuciones a cada autoridad y/o funcionario; y, e) El conjunto de elementos materiales, financieros y humanos que permitirán el funcionamiento del aparato gubernativo y el cumplimiento de sus funciones (autoadministración).

Por consiguiente, en base a las consideraciones arriba desarrolladas, corresponde a este tribunal: a) Declarar la incompatibilidad de la frase “…y la Asamblea Legislativa Plurinacional…”; y, b) La compatibilidad del resto de la disposición analizada, siempre que en su aplicación se entienda que la responsabilidad que asiste a la Contraloría General del Estado se limita al control externo posterior.

Por consiguiente, corresponde declarar: a) La compatibilidad de los numerales 1 a 4 del parágrafo analizado a condición de que su inclusión en el artículo en análisis sea tomada como una declaración de asunción y que su desarrollo y aplicación contemple las previsiones establecidas en el art. art. 323 de la CPE y el procedimiento establecido en los arts. 18 a 24 de la Ley 154; y, b) La incompatibilidad de los numerales 5 y 6 examinados.

Como primera constatación, se observa que la redacción del parágrafo hace referencia al término de ‘agua’ en términos generales, lo que es constitucionalmente relevante pues el tratamiento constitucional del recurso ‘agua’ es abordado desde diferentes perspectivas no necesariamente enmarcadas en la noción de ‘servicios básicos’, así por ejemplo, en el marco más general de los “recursos hídricos” (art. 373 y siguientes de la CPE)  o el “riego o microriego” (arts. 299.II.10, 302.I.38, 304.I.18, entre otros de la CPE).