SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0064/2017

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0064/2017

Sucre, 12 de octubre de 2017

SALA PLENA

Magistrado Relator:    Juan Oswaldo Valencia Alvarado

Acción de inconstitucionalidad abstracta

Expediente:                 06595-2014-14-AIA

Departamento:            La Paz

En la acción de inconstitucionalidad abstracta interpuesta por Luis Antonio Revilla Herrero, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, demandando la inconstitucionalidad del art. 2 y Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 482 de Gobiernos Autónomos Municipales de 9 de enero de 2014, por ser presuntamente contrarios a los arts. 1, 270, 272, 283, 297.2 y 410.II de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial de 2 de abril de 2014, cursante de fs. 5 a 14 vta., el accionante, en su condición de Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, interpuso acción abstracta de inconstitucionalidad impugnando el art. 2 y la disposición transitoria cuarta de la “Ley de Gobiernos Autónomos Municipales” (LGAM), por presunta contradicción con la Norma Suprema y la autonomía municipal, bajo los siguientes fundamentos:

Con la vigencia de la Constitución del Estado Plurinacional a partir del 9 de febrero de 2009, rige un modelo de administración compuesto en el que conviven varios niveles autonómicos con facultad legislativa a ser ejercida en el ámbito de sus competencias. Así, el nivel central y los subniveles departamental, municipal e Indígena Originario Campesino (IOC), tienen la potestad de sancionar leyes de igual jerarquía, aplicables en jurisdicción nacional, departamental, municipal y los territorios indígenas, según el órgano legitimado que las emita.

Prosigue indicando que para regular el régimen autonómico, el nivel central del Estado, sancionó la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” de 19 de julio de 2010 (LMAD), cuyo objeto conforme su art. 2 es: “...regular el régimen de autonomías por mandato del Artículo 271 de la Constitución Política   del Estado y las bases de la organización territorial...”; asimismo, en su art. 6.I define lo que ha de entenderse por unidad territorial siendo: “...el espacio geográfico delimitado para la organización del territorio del Estado, pudiendo ser departamento, provincia, municipio o territorio indígena originario campesino”; y   la entidad territorial de acuerdo al art. 6.II.1: “Es la institucionalidad que   administra y gobierna en la jurisdicción de una unidad territorial, de acuerdo a las facultades y competencias que le confieren la Constitución Política del Estado y la Ley”, consecuentemente, la entidad territorial conformada por dos órganos, uno Legislativo con facultades deliberativa, fiscalizadora y legislativa, y un segundo Ejecutivo con facultades ejecutivas y reglamentarias, gobierna sobre la    jurisdicción de su unidad territorial conforme a los arts. 272 y 283 de la CPE.

Continúa expresando que en el marco del art. 272 de la CPE, el art. 6.II de la   LMAD, define la autonomía como: “... la cualidad gubernativa que adquiere una entidad territorial de acuerdo a las condiciones y procedimientos establecidos en   la Constitución Política del Estado y la presente Ley, que implica la igualdad jerárquica o de rango constitucional entre entidades territoriales autónomas, la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva por sus órganos de gobierno autónomo, en el ámbito de su jurisdicción territorial y de las competencias y atribuciones establecidas por la Constitución Política del Estado y la ley. La autonomía regional no goza de la facultad legislativa”.

Prosigue argumentado que, con el fin de garantizar una armonización normativa,  el constituyente consagró en el art. 297 de la CPE, un reparto competencial tanto para el nivel central del Estado como para los subniveles, consistentes en competencias Privativas, Exclusivas, Compartidas y concurrentes, citando el entendimiento desarrollado por la jurisprudencia constitucional contenida en las  Sentencias Constitucionales Plurinacionales 1714/2012 y 2055/2012, referentes a la facultad de legislar: “...potestad de los órganos representativos de emitir leyes de carácter general y abstracto, cuyo contenido es normativo sobre determinada materia. En su sentido formal, este acto de emitir leyes debe provenir de un ente  u órgano legitimado, es decir, representativo: Asamblea Legislativa Plurinacional o en su caso, los órganos deliberativos de las entidades territoriales autónomas con potestad de emitir leyes en las materias que son de su competencia. Cabe   destacar, que esta potestad legislativa, para las entidades territoriales -con excepción de la autonomía regional- no se encuentra reducida a una facultad normativo-administrativa, dirigida a la promulgación de normas administrativas   que podrían interpretarse como decretos reglamentarios, pues esta interpretación no sería acorde al nuevo modelo de Estado compuesto, donde el monopolio legislativo ya no decanta únicamente en el órgano legislativo del nivel central, sino que existe una ruptura de ese monopolio a favor de las entidades territoriales autónomas en determinadas materias...''.

Por otra parte, hace referencia al “art. 297.1 inc. c)” de la CPE, que delimita el  ejercicio de las competencias en materias concurrentes donde la legislación corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen    simultáneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva; por lo cual, toda pretensión del nivel central de reglamentar y ejecutar este tipo de competencias, afectaría el sentido de la autonomía municipal, porque vulneraría el principio de construcción conjunta del nuevo Estado Plurinacional Comunitario con    autonomías.

 

En el marco de los antecedentes desarrollados, el accionante refiere que el art. 2 de la Ley 482, al disponer: “La presente Ley se aplica a las Entidades Territoriales Autónomas Municipales que no cuenten con su Carta Orgánica Municipal vigente, y/o en lo que no hubieran legislado en el ámbito de sus competencias”; y en la disposición transitoria cuarta de la misma disposición legal: “La normativa legal Municipal dictada y promulgada con anterioridad a la presente Ley, se mantendrá vigente siempre y cuando no sea contraria a la Constitución Política del Estado, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización y la presente Ley”, coartan la autonomía de los gobiernos municipales, dado que estas entidades territoriales han sido dotadas constitucionalmente de la cualidad autonómica, sin necesidad de cumplir requisito ni procedimiento previo, como ocurre con los demás niveles de gobierno autonómico, cuya consolidación se supedita a la expresión de la voluntad de sus habitantes.

Señala que, de conformidad con el art. 272 de la CPE, la autonomía implica entre otros aspectos, el ejercicio de la facultad legislativa por las entidades territoriales autónomas; y no obstante de ello, el órgano legislativo nacional asume esta potestad disponiendo que la Ley 482 se aplicará a gobiernos autónomos municipales que no cuenten con su carta orgánica vigente y/o no hubieren   legislado en el ámbito de sus competencias; condicionando además, la validez jurídica de la normativa municipal pronunciada antes de la vigencia de esta ley, a que la misma no sea contraria a la Ley Fundamental, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización y las disposiciones de la ley analizada, según prescribe su disposición transitoria cuarta; de modo que los gobiernos autónomos municipales deberán producir su legislación en sujeción a lo dispuesto en la Ley 482.

Una regulación de esta naturaleza -afirma el accionante-, no toma en cuenta el nuevo diseño del Estado, basado en la democratización del poder que propugna la

creación de mayores y mejores mecanismos de participación, reorganizando el poder central en procura de su distribución hacia los demás niveles de gobierno autonómico; contexto en el cual, ninguna entidad territorial autónoma, como tampoco el nivel central del Estado pueden imponer una subordinación en el ejercicio de sus competencias, aunque ejerzan funciones sobre un mismo   territorio; por el contrario, prima el principio de igualdad jerárquica, establecido     en el art. 276 de la CPE.

Indica también que la citada ley, si bien alude a su condición supletoria, contradictoriamente su disposición transitoria cuarta, desconoce de manera  expresa la facultad legislativa asignada a los gobiernos municipales en el art. 283 de la CPE, al disponer que la normativa legal municipal tendrá vigencia jurídica, solo si no es contraria a la Ley 482; en consecuencia, de     dictarse una ley municipal, conforme a la Constitución pero contraria a   la Ley 482 aquélla no podría aplicarse, lo que demuestra el quebrantamiento de la facultad legislativa municipal y la vulneración al principio de jerarquía normativa prevista en el art. 410 de la citada Ley Fundamental, que prevé que       las leyes sea el órgano que las sancione, tienen igual jerarquía normativa, hecho contrariado por la disposición cuarta transitoria impugnada, bajo cuyo mandato, la ley municipal tendrá validez solo si no es contraria a la Ley 482 del nivel central   del Estado. Por otro lado, el art. 2 de la mencionada Ley 482 vulnera el principio  de gradualidad establecido en el art 270 de la CPE, que rige la organización territorial y las entidades territoriales descentralizadas, por el cual y conforme al art. 5.13 de la LMAD, las entidades territoriales autónomas ejercen efectivamente sus competencias de manera progresiva y de acuerdo a sus propias capacidades.

Continúa el accionante, señalando que a través de las normas contenidas en los artículos cuestionados, la Ley 482, pretende legislar por los gobiernos autónomos municipales, impidiendo que éstos ejerzan plenamente esta facultad, lo que  termina por enervar el régimen jurídico autonómico instaurado por la Constitución Política del Estado. Además, la referida Ley, pretende normar lo que ya está normado, condicionando la vigencia de una ley “cuando ya está establecido en el procedimiento constitucional para dejarla sin efecto”.

Bajo este alcance, la primera competencia atribuida a los gobiernos autónomos municipales contenida en el art. 302.1 de la CPE, consiste en elaborar su carta orgánica municipal de acuerdo a los procedimientos establecidos en dicha Norma Suprema y la ley; en consecuencia, tratándose de una competencia exclusiva por la que los gobiernos autónomos municipales gozan privativamente de la facultad legislativa, no corresponde promulgar una ley nacional que de forma supletoria regule a estas entidades territoriales autónomas, cuando por el principio de gradualidad y en el marco de sus competencias exclusivas, estos gobiernos    pueden elaborar su carta orgánica municipal, de acuerdo a sus propias   necesidades y capacidades, dado que este instrumento normativo no es de imprescindible obtención para el ejercicio de la autonomía municipal.

A su turno, la demanda planteada, advierte la existencia de una contradicción    entre la disposición transitoria cuarta y lo dispuesto en el art. 3 de la Ley 482, en el entendido de que la primera condiciona la vigencia de la normativa legal municipal emitida con anterioridad a dicha ley, a su concordancia jurídica con la Constitución, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización y la propia ley analizada; sin embargo, la segunda disposición legal, declara el carácter    obligatorio de la normativa legal municipal emitida en el marco de las facultades y competencias asignadas a los gobiernos municipales, sin considerar que no es potestad de ninguna ley nacional, presumir la constitucionalidad o no de una   norma legal municipal de la que dependa su vigencia; posición que además no  toma en cuenta lo dispuesto por el art. 5 de la Ley 027 y 4 del CPCo, que declaran la presunción de la constitucionalidad de toda ley, decreto, resolución y actos de los órganos del Estado en todos sus niveles, hasta tanto el Tribunal Constitucional Plurinacional resuelva y declare su inconstitucionalidad.

Finalmente; el accionante destaca que las normas acusadas de  inconstitucionalidad, vulneran el principio de supremacía constitucional, contemplado en el art. 410 de la CPE, cuyo precepto determina una gradación o jerarquía normativa en cuyo primer nivel se encuentra la Ley Fundamental y en    un tercer nivel, las leyes nacionales; en consecuencia, si la propia Constitución, otorga la facultad legislativa a los gobiernos autónomos municipales en el ámbito de sus jurisdicciones territoriales, competencias y atribuciones, conforme manda el precepto constitucional contenido en el art. 272 de la norma suprema , una ley dictada y promulgada por el nivel central del Estado, no puede de ninguna manera determinar -como lo hace la disposición transitoria cuarta de la Ley 482-, que su aplicación goza de preeminencia sobre la legislación de los ETA municipales; porque una disposición de esta naturaleza vulnera el orden jerárquico de las normas, determinado por el art. 410 de la Ley Fundamental y la autonomía municipal, al no permitir que sean los propios gobiernos municipales, los que generen y hagan uso de sus facultades legislativas.

Bajo los argumentos jurídicos expuestos, solicita que cumplido el procedimiento    de ley, se declare la inconstitucionalidad de ambas normas con efectos abrogatorios.

I.2. Admisión y citaciones

Por AC 0126/2014-CA de 17 de abril cursante de fs. 15 a 19, la Comisión de  Admisión de este Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió la acción planteada por Luis Antonio Revilla Herrero, disponiendo que la acción y el Auto de Admisión sean puestos en conocimiento de Alvaro Marcelo García Uñera, Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, como personero del órgano generador de las normas impugnadas, actuados que se cumplieron el 2 de junio de 2014 (fs. 41).

1.3. Alegaciones del personero del órgano que generó la norma    impugnada

Alvaro Marcelo García Uñera, Vicepresidente del Estado Plurinacional y Presidente nato de la Asamblea Legislativa Plurinacional, mediante memorial presentado el    25 de junio de 2014, cursante de fs. 69 a 77 (que corresponde a la presentación del memorial original), informó lo siguiente:

a) La acción interpuesta, no cumple con la jurisprudencia constitucional   establecida en la SCP 0300/2012 de 18 de junio, que establece la obligación del accionante de expresar las razones, criterios o juicios que su parecer constituyen causales de inconstitucionalidad de la norma impugnada, dada la falta de fundamentación que refleje una duda razonable sobre la supuesta vulneración del art. 2 y la disposición transitoria cuarta de la Ley 482, a los arts. 298 al 305 de la CPE; elementos que debieron considerarse al momento de su admisión por este Tribunal; b) La elaboración de carta orgánica municipal, es una competencia exclusiva de las entidades territoriales autónomas municipales, que en el caso del gobierno autónomo municipal de La Paz, ha sido ejercida sin que exista ninguna invasión de competencias por parte de nivel central del Estado; c) Dada la falta    de cartas orgánicas municipales vigentes, se hizo necesario facilitar el desarrollo gradual de la autonomía municipal con la emisión de una norma supletoria, en el marco de lo dispuesto por el art. 11 de la LMAD, cuando dispone que los    municipios que no elaboren y aprueben sus cartas orgánicas ejercerán sus  derechos autonómicos consagrados en la Constitución Política del Estado y la ley, “siendo la legislación que regule los gobiernos locales la norma supletoria con la que se rijan, en lo que no hubieran legislado los propios gobiernos autónomos municipales en ejercicio de sus competencias”; disposición legal, que respecto a la condición supletoria de la legislación del nivel central del Estado, desarrolla la SCP 2055/2012 y la DCP 001/2013 de 12 de mayo bajo los siguientes términos:   “Cuando las entidades territoriales autónomas aún no hubieren ejercido de    manera efectiva sus competencias y no hubieren legislado sobre las mismas, se aplica de manera supletoria la legislación nacional preconstitucional vigente hasta que la entidad territorial autónomas legisle sobre esa competencia que le ha sido asignada por la CPE. La supletoriedad procederá con una norma     postconstitucional únicamente en el caso específico de la legislación para los gobiernos locales, en correspondencia a lo dispuesto en el parágrafo IV del art.   284 de la CPE, que contempla el mandato potestativo de la elaboración de las  cartas orgánicas. Por ello, para aquellos gobiernos autónomos municipales que decidan no contar con una carta orgánica, serán regulados por la ley de gobiernos locales que emita el nivel central del Estado”; d) La ley impugnada de inconstitucionalidad tiene como objetivo fundamental garantizar la fuerza y conservación de los contenidos autonómicos que la Constitución Política del    Estado establece y procura la conservación de las demás normas que componen   el sistema autonómico, lo que no invade ni transgrede la autonomía municipal,    sino que la refuerza y permite su desarrollo; e) El ejercicio gradual de las competencias municipales se relaciona con la seguridad jurídica que emana del    art. 123 de la CPE, de modo que cuando se promulga una nueva norma, se aplica la norma anterior para los casos aún sometidos a su regulación; ese fue el caso    de la Ley 2028 que al permitir su ultractividad se evitó un vacío y caos jurídico en el ámbito municipal; por ello, no existe contradicción entre la disposición    transitoria cuarta y el art. 3 de la Ley 482; f) El legislador ha emitido la Ley 482   sin invadir ninguna competencia autonómica, pues la Ley Marco de Autonomías y Descentralización reconoce la existencia de otras disposiciones legales   autonómicas aparte de las cartas orgánicas y estatutos autonómicos cuando  señala: “Artículo 10 (RÉGIMEN JURÍDICO AUTONÓMICO). Las normas que    regulan todos los aspectos inherentes a las autonomías se encuentra contenidas  en la Constitución Política del Estado, la presente Ley, las leyes que regulen la materia, el estatuto autonómico o carta orgánica correspondiente y la legislación autonómica”; norma concordante con el art. 71 de la misma ley cuando prescribe que: “Todo mandato a ley incluido en el texto constitucional sin determinar la entidad territorial que legislará, implica el ejercicio de exclusividad nacional, salvo en el caso de las competencias exclusivas de una entidad territorial autónoma, donde corresponderá su respectiva legislación”; con lo que se concluye que no existe prohibición constitucional para que la Ley 482 haya sido emitida por el  órgano legislativo; g) En cuanto a la supuesta vulneración al art. 297.I.2 de la    CPE, se debe tomar en cuenta que el parágrafo II del mismo artículo, establece: “Toda competencia que no esté incluida en esta Constitución será atribuida al     nivel central del Estado, que podrá transferirla o delegarla por ley”; por lo tanto la CPE establece una reserva de ley para que la Asamblea Legislativa Plurinacional apruebe este tipo de leyes que permitan normar el régimen municipal hasta tanto las entidades territoriales autónomas municipales tengan aprobadas su carta orgánica municipal y en todo aquello que no hubiesen legislado en dicha carta, porque esta ley impugnada de inconstitucional se encuentra centrada en   desarrollar la estructura organizativa del gobierno municipal que debe obedecer a un criterio básico constitucional que es la separación del legislativo y el ejecutivo pero no solo desde una mirada facultativa, sino también administrativa,  permitiendo que el ejecutivo municipal pueda ejercer su facultad reglamentaria a través de decretos municipales, decretos ediles y resoluciones administrativas. Asimismo, el control social no puede ser estructurado ni creado por el gobierno municipal, por ello esta disposición legal, otorga 90 días de plazo para generar     tres normas que permitan su implementación: La ley de fiscalización, la ley de convenios y contratos y el reglamento general del concejo municipal; y h) la    acción de inconstitucionalidad no es la vía pertinente para impugnar la ley cuestionada, toda vez que de advertirse un conflicto de competencias debió activarse este mecanismo ante el Servicio Estatal de Autonomías mediante  convenio de conciliación, que de no prosperar corresponde acudir ante el Tribunal Constitucional Plurinacional suscitando por la vía contenciosa el correspondiente conflicto de competencias.

Por los fundamentos expuestos, pide se declare la constitucionalidad de las normas impugnadas.

I.4. Trámite en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por Decreto Constitucional de 18 de noviembre de 2013 (fs. 82), en aplicación del art. 5.2 del Código Procesal Constitucional (CPCo), se solicitó al Ministerio de Autonomías un informe técnico sobre los alcances de principios específicos que rigen el régimen autonómico, vinculados a la facultad legislativa del nivel central del Estado; como también a la Asamblea Legislativa Plurinacional sobre documentación relativa a la exposición de motivos, informes de las comisiones legislativas y actas de los debates de ambas cámaras en el tratamiento del   proyecto de la Ley 482; disponiéndose la suspensión del plazo conforme al art.    7.II del citado Código, hasta que la documentación sea remitida.

Recibido los informes se procedió al sorteo el 7 de agosto de 2014 (fs. 81 vta.). Al no haber obtenido consenso en la resolución de la causa, mediante Acuerdo Jurisdiccional 012/2012 de 20 de diciembre (fs. 363), emitido por Sala Plena, se procedió a un segundo sorteo el 21 de enero de 2015; un tercer sorteo (fs. 396) el 14 de julio de 2016; un cuarto sorteo (fs. 398) el 16 de septiembre de de 2016;     y un quinto sorteo por excusa legal del Magistrado Relator (fs. 404), sorteándose una quinta vez el 16 de agosto de 2017 (fs. 405). Por lo que la presente       Sentencia Constitucional Plurinacional es pronunciada dentro del término legal establecido.

 

II.     CONCLUSIONES

II.1. Norma que se demanda de inconstitucionalidad:

         Ley 482 de Gobiernos Autónomos Municipales, 9 de enero de 2014

         “Artículo 2. (ÁMBITO DE APLICACIÓN). La presente Ley se aplica a las          Entidades Territoriales Autónomas Municipales que no cuenten con su Carta          Orgánica Municipal vigente, y/o en lo que no hubieran legislado en el ámbito       de sus competencias”.

         (…).

         “Disposición Transitoria Cuarta. La normativa legal Municipal dictada y          promulgada con anterioridad a la presente Ley, se mantendrá vigente        siempre y cuando no sea contraria a la Constitución Política del Estado, la        Ley Marco de Autonomías y Descentralización y la presente Ley”.

II.2. Preceptos constitucionales considerados infringidos:

         Se consideran vulnerados los siguientes artículos de la Constitución Política

         del Estado:

II.2.1. “Artículo 1. Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico,    jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del   país”.

II.2.2. “Artículo 270. Los principios que rigen la organización territorial y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas son: la unidad, voluntariedad, solidaridad, equidad, bien común, autogobierno, igualdad, complementariedad, reciprocidad, equidad de género, subsidiariedad, gradualidad, coordinación y lealtad institucional, transparencia, participación y control social, provisión de recursos económicos y preexistencia de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, en los términos establecidos en esta Constitución”.

II.2.3. “Artículo 272. La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración  de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones”.

II.2.4. “Artículo 283. El gobierno autónomo municipal está constituido   por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal en el ámbito de sus competencias; y un órgano ejecutivo, presidido por la Alcaldesa o el Alcalde.

II.2.5. “Artículo 297.I. Las competencias definidas en esta Constitución son (...)2. Exclusivas, aquellas en las que un nivel de gobernó tiene sobre una determinada materia las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva, pudiendo transferir y delegar estas dos últimas”.

II.2.6. “Artículo 410.II. La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a   cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho  Comunitario, ratificados por el país. La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales:

                   1.       Constitución Política del Estado.

                   2Los tratados internacionales.

                   3Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena.

                   4Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los

órganos ejecutivos correspondientes”.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante cuestiona la constitucionalidad de las prescripciones contenidas en   el art. 2 y la disposición transitoria cuarta de la Ley 482, por vulnerar los arts. 1, 270, 272, 283 ,297.2 y 410.II de la (CPE).

III.1. Naturaleza jurídica y alcances de la acción de inconstitucionalidad

El Tribunal Constitucional Plurinacional, ha sido instituido por el nuevo    orden constitucional vigente desde febrero de 2009, como la entidad encargada del ejercicio de la jurisdicción constitucional; por lo que, uno de sus principales roles consiste en ejercer el control de la constitucionalidad   de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales conforme dispone el art. 201.1 de la CPE, concordante con el art. 72 del CPCo.

 

Para el ejercicio de esta actividad de control, el constituyente ha     establecido las acciones de inconstitucionalidad abstracta y concreta que      se realizan con carácter correctivo o a posteriori y mediante las cuales, se somete a las normas cuestionadas a un juicio de constitucionalidad, con la finalidad de establecer su compatibilidad o incompatibilidad con los valores supremos, principios, derechos fundamentales y normas de la Constitución Política del Estado como norma Suprema del ordenamiento jurídico      interno, para que una vez determinada la existencia de contradicción, contravención o incompatibilidad, sean expulsadas del mismo.

Este examen de constitucionalidad de la legislación ordinaria frente a la Constitución Política del Estado, está sometido en general a reglas   especiales de interpretación propias de la disciplina del Derecho Constitucional, que asumen criterios específicos que se relacionan con la constitucionalidad de la ley y por ende, determinan si la norma       cuestionada se enmarca dentro de los cánones de la constitucionalidad o    no.

Respecto a los alcances del control normativo de constitucionalidad, el  extinto Tribunal Constitucional, en la SC 0019/2006 de 5 de abril,      siguiendo el criterio expresado por la SC 0051/2005 de 18 de agosto,      señaló que: “…el control de constitucionalidad abarca los siguientes   ámbitos: a) la verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución      Política del Estado, lo que incluye el sistema de valores supremos,     principios fundamentales, así como los derechos fundamentales    consagrados en dicha Ley Fundamental; b) la interpretación de las       normas constitucionales así como de la disposición legal sometida al      control desde y conforme a la Constitución Política del Estado; c) el   desarrollo de un juicio relacional para determinar si una norma legal es o     no conforme con las normas constitucionales; determinando previamente     el significado de la norma legal por vía de interpretación; y d) la determinación de mantener las normas de la disposición legal sometida al control. De lo referido se concluye que el control de constitucionalidad no alcanza a la valoración de tos fines, los propósitos, la conveniencia o beneficios que pudiese generar la disposición legal sometida a control; lo   que significa que el Tribunal Constitucional, como órgano encargado del control de constitucionalidad, no tiene a su cargo la evaluación de si son convenientes, oportunos o benéficos los propósitos buscados por las    normas impugnadas, su labor se concentra en el control objetivo de constitucionalidad de las disposiciones legales objetadas…” (las negrillas nos corresponden).

De manera general, y de conformidad al art. 132 de la CPE, la acción de inconstitucionalidad, puede ser interpuesta, conforme a los procedimientos desarrollados para ese fin, por toda persona, individual o colectiva, que se considere afectada por una norma jurídica contraria a la norma suprema , postulado constitucional complementado por el art. 133 siguiente, que    prevé que la declaración de inconstitucionalidad de una norma la hace inaplicable respecto a todos, lo que determina su efecto erga homes.

En este contexto, el constituyente, en el art. 78.11 del CPCo, refiriéndose a los efectos de la sentencia que declare la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una Ley, Estatuto Autonómico, Carta Orgánica, Decreto, ordenanza y cualquier género de resolución no judicial, estableció que:

         “II. La sentencia que declare:

         1.       La constitucionalidad de una norma contenida en una Ley, Estatuto Autonómico, Carta Orgánica, Decreto, ordenanza y cualquier género de      resolución no judicial, hace improcedente una nueva demanda de         inconstitucionalidad contra la misma norma, siempre y cuando se trate del mismo objeto o causa y se argumente los mismo preceptos              constitucionales    impugnados.

         2.       La inconstitucionalidad de una norma tendrá valor de cosa juzgada y         sus fundamentos jurídicos serán de carácter vinculante y general.

         3.       La inconstitucionalidad de una norma legal impugnada tendrá efecto          abrogatorio sobre ella.

         4.       La inconstitucionalidad parcial de una norma legal impugnada tendrá         efecto derogatorio de los Artículos o parte de éstos, sobre los que hubiera   recaído la declaratoria de inconstitucionalidad y seguirán vigentes los         restantes.

         5.       La inconstitucionalidad de otros preceptos que sean conexos o          concordantes con la norma legal impugnada que deberán ser referidos de forma expresa, en cuyo caso tendrán los mismos efectos que en lo   principal”.

III. 2. Acción de inconstitucionalidad abstracta

         De acuerdo a lo previsto por el legislador, en el art. 73 del CPCo, se ha       diferenciado la acción de inconstitucionalidad abstracta de la concreta; así,          la:

         “1. Acción de inconstitucionalidad de carácter abstracto (procede) contra   leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y     todo   género de resoluciones no judiciales.

2. Acción de Inconstitucionalidad de carácter concreto, que procederá en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de           la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanza y todo género de resoluciones no judiciales”.

La acción de inconstitucionalidad abstracta se constituye en el instrumento adecuado para la defensa de la vigencia material de la Constitución Política del Estado frente a normas de menor rango y que conforman el  ordenamiento jurídico interno.

Esta simple pero concreta conceptualización, emerge a partir del principio   de supremacía constitucional previsto en el art. 410.II de la CPE, que establece la jerarquía normativa y reconoce el bloque de     constitucionalidad. La noción de supremacía constitucional, surge de la  propia naturaleza normativa de la Constitución, la que se erige como      fuente primaria del ordenamiento jurídico, el que no es otra cosa que el conjunto de previsiones que conforman el derecho positivo de un Estado y que se compila en un sistema normativo, en virtud de la unidad y    coherencia que le imprimen los valores, principios y reglas establecidas en   la Constitución; dicho de otra forma, el orden jurídico de la sociedad      política se estructura a partir de la Norma Suprema, ya que es ella la que determina la estructura básica del Estado, instituye los órganos a través       de los cuales se ejerce la autoridad pública, atribuye competencias para  dictar normas, ejecutarlas y decidir conforme a ellas las controversias y litigios que se susciten entre los miembros de la sociedad, o lo que es lo mismo: establece el orden jurídico del propio Estado; por lo que, su protección y control de su aplicación se han encargado a una jurisdicción especial: la jurisdicción constitucional que se encuentra representada en      su única instancia, por el Tribunal Constitucional Plurinacional y, a cuyas decisiones, la propia Constitución, delega el resguardo de su integridad y supremacía.

III.3. Supremacía constitucional y jerarquía normativa

Por previsión del art. 410.11 de la CPE: “La Constitución es la norma   suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por     el país. La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales:

1.       Constitución Política del Estado

2.       Los tratados internacionales

3.      Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena

4.       Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes” (las negrillas nos pertenecen).

Postulado constitucional que lleva inmersos en su contenido, los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa; el primero, entendido como aquel en virtud del cual, dentro del orden jurídico y político, estructurado sobre la base normativa que la Constitución Política del      Estado establece y obliga a todos por igual; así, ocupa el primer lugar de      la pirámide normativa, por lo que las disposiciones legales     ordinarias, al derivarse de ella, no pueden contradecirla ni desconocer los valores, principios, derechos y garantías que ella consagra, constituyéndose en la fuente y fundamento de toda otra norma jurídica; es decir que, toda ley, decreto o resolución, se                 halla indefectiblemente subordinada a ella, erigiéndose en consecuencia,     en la norma fundamental y fundamentadora de todo el orden jurídico.

En cuanto al principio de jerarquía normativa, la SC 0013/2003 de 14 de febrero, explicó su contenido señalando que éste consiste: “...en que la estructura jurídica de un Estado se basa en criterios de niveles jerárquicos que se establecen en función de sus órganos emisores, su importancia y el sentido funcional; de manera que una norma situada en un rango inferior   no puede oponerse a otra de superior rango...”, entendimiento que       sumido al contenido normativo del art. 410 de la CPE, se concretiza en su ámbito de aplicación, al precisar el orden de prelación o subordinación en    el que se encuentran cada una de las normas jurídicas; así, el señalado artículo, establece la pirámide normativa interna reconociendo a la Constitución Política del Estado como la primera y más importante norma, debiendo subordinarse a ella cada una de las demás; luego, se ubican los Tratados Internacionales, inmediatamente por debajo las leyes nacionales, estatutos autonómicos, cartas orgánicas y el resto de   la legislación departamental, municipal e indígena todas con      igual rango, para finalmente, reconocer a los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos del gobierno   central y de las entidades territoriales autónomas.

Así las cosas, es preciso establecer que el principio de supremacía de la Constitución Política del Estado, implica la necesaria concurrencia del principio de jerarquía normativa, pues el establecimiento de esta    supremacía normativa, supone la existencia de una gradación jerárquica     del orden jurídico derivado, donde el ordenamiento jurídico se halle escalonado en planos descendentes en los cuales, los más altos      subordinan a los inferiores, y todo el conjunto se subordine a su vez a la Constitución Política del Estado.

III.4. El modelo de Estado en Bolivia

De acuerdo con la SCP 1714/2012, el nuevo modelo de Estado cuenta “...con

nuevas características organizacionales y territoriales: autonomías instituidas dentro del marco de la unidad del Estado y con estructuras plurales como el carácter comunitario, que realzan su aspecto diferenciador a las estructuras ya vividas, según proyecta la Constitución Política del Estado en su Preámbulo y en la norma contenida en su art. 1. Características que se  encuentran cimentadas bajo el andamiaje de nuevos principios y valores  supremos de carácter plural que deben converger de manera armónica y sinèrgica”(las negrillas son nuestras).

Por su parte la SCP 2055/2012 señala que:”…el modelo de Estado Plurinacional con autonomías, se edifica en una nueva organización territorial y en una diferente distribución de poder público a nivel territorial, lo que Implicará el ejercicio por parte de las entidades territoriales autónomas de atribuciones y competencias que antes pertenecían al nivel central del Estado, por el carácter plurinacional, la estructura del nuevo modelo de Estado plurinacional Implica que los poderes públicos tengan una representación directa de los pueblos y naciones Indígenas originarlas y campesinas, según normas y procedimientos” (las negrillas son nuestras).

Dentro de este nuevo modelo autonómico inserto en el art. 1 de la CPE, se ha consagrado la facultad legislativa para las entidades territoriales autónomas a ser ejercida sobre un catálogo competencial para el nivel central y los subnacionales (arts. 272, 297 y 302 de la CPE), siguiendo los razonamientos desarrollados sobre el particular en la SCP 2055/2012: “…se entiende por competencia a la titularidad de atribuciones ejercitables por los diferentes niveles de gobierno respecto de las materias determinadas por                         la Constitución.

El art. 6.II numeral 4 de la LMAD, define competencia señalando que: “.Es  la titularidad de atribuciones ejercitables respecto de las materias  determinadas por la Constitución Política del Estado y la ley. Una  competencia puede ser privativa, exclusiva, concurrente o compartida, con las características establecidas en el Artículo 297 de la Constitución Política del Estado ', lo que supone que la competencia debe ser ejercida únicamente por el nivel de gobierno al cual la Constitución      Política del Estado le ha asignado la titularidad de la misma.

Ahora bien, de la distribución de competencias realizadas en la      Constitución Política del Estado entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas, corresponde precisar que el Constituyente boliviano, ha preferido, a diferencia de otros modelos: establecer un catálogo competencial para el nivel     central del Estado y las entidades territoriales autónomas, las mismas que se encuentran determinadas en nueve listas distribuidas a partir del art. 298 al 304 de la CPE”.

 

Ahora bien, la precitada SCP 1714/2012, sobre la facultad legislativa desarrolló lo que sigue: “1. Facultad legislativa. El término                facultad entendido como un poder de hacer, expresa en el ámbito     legislativo la potestad de los órganos representativos de emitir                    leyes de carácter general y abstracto, cuyo contenido es                      normativo sobre determinada materia. En su sentido formal', este               acto de emitir leyes debe provenir de un ente u órgano                       legitimado, es decir, representativo: Asamblea Legislativa              Plurinacional o en su caso, los órganos deliberativos de las        entidades territoriales autónomas con potestad de emitir              leyes en las materias que son de su competencia. Cabe              destacar, que esta potestad legislativa para las entidades                 territoriales -con excepción de la autonomía regional- no se                encuentra reducida a una facultad normativo-administrativa,                   dirigida a la promulgación de normas administrativas que podrían interpretarse como decretos reglamentarios, pues esta                 interpretación no sería acorde al nuevo modelo de Estado                compuesto, donde el monopolio legislativo ya no decanta                 únicamente en el órgano legislativo del nivel central, sino que                    existe una ruptura de ese monopolio a favor de las entidades           territoriales autónomas en determinadas materias. Precisamente                 este es el cambio establecido por la Constitución cuando en su                       art. 272, otorga a las entidades territoriales autónomas el                        ejercicio de facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y          ejecutiva en el marco de su jurisdicción, competencias y                  atribuciones a través de sus gobiernos autónomos.

(...)

b) Competencias exclusivas. De conformidad con el art. 297.I de la     CPE, tas competencias exclusivas son aquellas en las que un nivel de gobierno, ya sea el nivel central o autónomo, tiene sobre una determinada materia facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva, pudiendo    transferir o delegar i as dos últimas.

(...)

A su vez el art. 302 de la Ley Fundamental, establece como competencias exclusivas de los gobiernos municipales autónomos: elaborar su carta orgánica municipal, planificar y promover el desarrollo humano en su jurisdicción, preservar, conservar y contribuir a la protección del medio ambiente y recursos naturales, fauna silvestre y animales domésticos, planificar, diseñar, construir, conservar y administrar caminos vecinales en coordinación con los pueblos indígena originario campesinos cuando corresponda, catastro urbano en el ámbito de su jurisdicción, áreas protegidas municipales, transporte urbano, registro de propiedad   automotor, ordenamiento y educación vial, administración y control del tránsito urbano, creación y administración de impuestos de carácter municipal, cuyos hechos imponibles no sean análogos a los impuestos nacionales o departamentales, desarrollo urbano y asentamientos      urbanos, servicio de alumbrado público de su jurisdicción, entre otras.

(...)

En consecuencia, tanto el nivel central como las entidades territoriales autónomas tienen la facultad de sancionar leyes en las materias    establecidas en los arts. 298.II, 300.I, 302.I y 304.I de la CPE. Dentro de   las competencias exclusivas, cabe destacar que la autonomía indígena originaria campesina además de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva otorgadas a las entidades territoriales tiene para       sí el ejercicio de la jurisdicción indígena originaria campesina para la aplicación de su justicia”.

III.5 De la norma supletoria

La Ley 482 ahora impugnada, tiene su origen en el art. 11 de la LMAD,        que adelantándose al lento proceso de asunción del nuevo modelo de administración autonómica, previo la sanción de una norma supletoria en caso de que los gobiernos municipales no elaboren o no aprueben una   norma básica institucional, o no emitan legislación propia para ejercer sus competencias, y de no hacerlo, la autoridad municipal debería acudir supletoriamente a una norma sancionada por el nivel central del Estado.

A tiempo de declarar constitucional el art. 11 de la LMAD, en la SCP 2055/2012 el Tribunal Constitucional Plurinacional, delimitó los alcances y naturaleza de lo que debía interpretarse como supletoriedad.

“´Artículo 11. (NORMA SUPLETORIA).

I.       El ordenamiento normativo del nivel central del Estado                     será, en todo caso, supletorio al de las entidades                  territoriales autónomas. A falta de una norma autonómica se           aplicará la norma del nivel central del Estado con carácter                  supletorio, (negrilla agregada).

II.     Los municipios que no elaboren y aprueben sus cartas               orgánicas ejercerán los derechos de autonomía consagrados en la Constitución Política del Estado y la presente Ley, siendo la           legislación que regule los gobiernos locales la norma             supletoria con la que se rijan, en lo que no hubieran legislado                   los propios gobiernos autónomos municipales en ejercicio de sus competencias”.

(…)

Cabe aclarar, que la norma acusada de Inconstitucional hace referencia                      a la falta de una norma autonómica, en el marco de una competencia            exclusiva de una entidad territorial autónoma, que no fue ejercida de               manera efectiva por la misma, ya sea porque no la elaboraron o no la        aprobaron; en consecuencia, a falta de la misma, se aplica de manera          supletoria la norma del nivel central del Estado, aspecto que demuestra                  que no es ninguna reformulación.

Lo que quiere decir que a falta de una norma autonómica, se                      aplica una norma del nivel central del Estado, porque las normas                    del nivel central del Estado tienen ese carácter, de ser supletorias                   en ausencia de una norma autonómica, aspecto que no contradice                    a la Constitución, sino que garantiza la seguridad jurídica.

Ahora bien, cabe recordar que el art. 297.I numeral 2 de la CPE,               señala que las competencias exclusivas son '...aquellas en las que                  un nivel de gobierno tiene sobre una determinada materia las             facultades legislativas, reglamentaria y ejecutiva, pudiendo                   transferir y delegar estás dos últimas'.

Es así que partir del nuevo modelo de Estado y la distribución       competencial que realiza la Constitución Política del Estado desde                    el art. 298 al 304, toda ley deberá tener un respaldo           competencial, es decir, un nivel de gobierno únicamente              podrá legislar respecto a sus competencias.

Lo anterior supone, que la existencia de una pluralidad de                         fuentes legislativas, puede generar una diversidad de conflictos competenciales, por lo que al momento de legislar se debe tener          presente la tipología competencial señalada en el Fundamento               Jurídico III.3.2 (los cuatro tipos de competencias) y la titularidad                    del ejercicio de las facultades que cada nivel de gobierno tiene                    sobre cada tipo de competencia.

En ese sentido, de ninguna manera podrá entenderse que en              aplicación de la cláusula de supletoriedad el nivel central                       del Estado puede normar (legislar o reglamentar) sobre                       las competencias exclusivas departamentales,                    municipales, o indígena originario campesinas, es decir, no        puede entenderse a la supletoriedad de la norma como                      una cláusula universal atribuida a favor del nivel central                      del Estado sobre cualquier competencia, incluidas las            exclusivas  de  las  entidades  territoriales  autónomas.

Ello podría suponer que el nivel central del Estado se                 atribuya la legislación de tas competencias de las                     entidades territoriales autónomas a falta de un ejercicio          efectivo de las competencias atribuidas a los gobiernos    autónomos subnacionales, lo cual iría en contra del                      modelo de Estado autonómico planteado por la norma constitucional.

Por ello, cabe precisar que la norma supletoria en el marco del texto constitucional, contiene los siguientes alcances:

2.     Cuando las entidades territoriales autónomas aún no hubieren ejercido de manera efectiva sus      competencias y no hubieren legislado sobre las mismas se aplica de manera supletoria la legislación nacional preconstitucional vigente hasta que la entidad    territorial autónoma legisle sobre esa competencia que  le ha sido asignada por la CPE.

3. La supletoriedad procederá con una norma postconstitucional únicamente en el caso específico de   la legislación         para los gobiernos locales, en correspondencia a lo dispuesto en el parágrafo IV del   art. 284 de la CPE, que contempla el mandato   potestativo de la elaboración de las cartas orgánicas.    Por ello, para aquellos gobiernos autónomos   municipales que decidan no contar con una carta orgánica, serán regulados por la ley de gobiernos     locales que emita el nivel central del Estado”(las       negrillas pertenecen al texto original). .

III.6. La autonomía de los gobiernos municipales

Respecto a la naturaleza autonómica de los gobiernos municipales, la DCP 0001/2013, en el marco de los arts. 1, 272, 275, 276, 283 y 284 de la CPE, expresó: “La autonomía municipal, tiene una peculiaridad que la diferencia de Ios otros tres tipos de autonomías (departamental, regional e indígena originarlo campesino), el mandato de la norma constitucional respecto a la elaboración de su norma básica institucional o Carta Orgánica, es un  mandato potestativo, es decir, que únicamente los municipios que así lo deseen podrán elaborar su Carta Orgánica Municipal, cuestión que se abordará con mayor precisión en el siguiente acápite.

Sin embargo, el hecho de que un Gobierno Autónomo Municipal cuente o    no con una Carta Orgánica no pone en cuestionamiento su calidad gubernativa, o sea su cualidad autonómica, pues la autonomía de       los gobiernos municipales se encuentra explícitamente reconocida en la norma constitucional en los arts. 283 y 284. (El resaltado es nuestro)

En ese sentido el art. 33  de  la  LMAD,  señaló  que: ¨´Todos los  municipios

existentes en el país y aquellos que vayan a crearse de acuerdo a ley,     tienen la condición de autonomías municipales sin necesidad de cumplir requisitos ni procedimiento previo. Esta cualidad es irrenunciable y  solamente podrá modificarse en el caso de conversión a la condición de autonomía indígena originarla campesina por decisión de su población,  previa consulta en referendo´ .

 

Al respecto, la SCP 2055/2012 se pronunció sobre la constitucionalidad del art. 33 de la LMAD, señalando lo siguiente; Cabe aclarar que la Ley          Marco de Autonomías y Descentralización no sólo regula lo establecido en    el art. 271 de la CPE, sino que regula la autonomía y descentralización     como indica su nombre, y ello implica que puede regular, de manera general y en concordancia con la Constitución Política del Estado,  la estructura organizativa de los gobiernos subnacionales, sin perjuicio a que esta estructura organizativa sea regulada de  manera más ampliada y detallada por los estatutos y cartas orgánicas de acuerdo a la realidad y necesidad de cada entidad territorial autónoma´.

Infiriendo la concordancia del art. 33 de la LMAD, con los art. 272, 283 y   284 de la CPE, y con la cláusula autonómica que se encuentra establecida  en el art. 1 de la Norma Suprema, que de antemano vislumbra la voluntad constitucional del reconocimiento de la cualidad autonómica de los   gobiernos subnacionales.

En ese marco, se puede concluir que Autonomía Municipal es aquella cualidad gubernativa que adquiere una entidad territorial de jurisdicción municipal, que Implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos; la administración de sus recursos     económicos, y el ejercicio de facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva por sus órganos de gobierno autónomo, en el   ámbito de su jurisdicción territorial y de las competencias y atribuciones establecidas por la Constitución Política del Estado y la ley”(negrillas del   texto original)

III.7. El espíritu del legislador respecto a la Ley 482

El espíritu del legislador del nivel central del Estado, a tiempo de sancionar una ley de carácter supletorio para ser aplicada por los gobiernos municipales, se ve reflejado con claridad en la exposición de motivos y el debate generado, a momento de tratar el proyecto de Ley de Gobiernos Municipales Autónomos, transcrito en los cuadernos de la Sesión 204 de       25 de noviembre de 2013; y 222 de la Sesión de 18 de noviembre (fs. 296 a 358).

Entre lo principal señala: “... lastimosamente después de tantas luchas y esfuerzos ha habido un retroceso, tal vez  no  retroceso,  ha  habido  una  no comprensión, una indiferencia, de lo que significa de verdad el proceso autonómico y la capacidad de autogobierno que tienen los niveles subnacionales, no han asumido su rol, no han tenido capacidad de     entender lo que significa autogobierno y hacer sus propias leyes...

(...)

No han tenido, ni los oficialistas, ni la oposición en asumir el desafío de avanzar y profundizar, ante esa inacción, ante la falta de esa voluntad autonómica, ante la incomprensión de lo que significa el auto gobernarse,   el tener la capacidad legislativa y capacidad de manejas sus propios    recursos económicos, es que tiene que aparecer esta ley que tenemos que hacerla desde el centro, para legislar, para suplir la falta de voluntad autonómica...

(...)

Somos nosotros que tenemos que decir, de manera supletoria por suerte, que es lo que tienen que hacer, supletoria, por qué es supletoria, porque      la Constitución avala, no necesita ni siquiera carta orgánica, ellos pueden tener la capacidad, ellos pueden hacer sus propias leyes, solo basándose     en la Constitución, porque el 410 nos dice que es la máxima instancia y      dice cuáles son las competencias, y dice cuáles exclusivas y todo, o sea los municipios podían haber hecho sus leyes, sin su carta orgánica y sin esta ley...”.

III.8. Análisis del caso concreto o examen de constitucionalidad

Luis Antonio Revilla Herrero, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de   La Paz, demanda la inconstitucionalidad del art. 2 y disposición transitoria cuarta de la Ley 482 de Gobiernos Autónomos Municipales, por ser presuntamente contrarios a los arts. 1, 270, 272, 283, 297.2 y 410.II de la (CPE).

Consecuentemente, conviene verificar si tales extremos son evidentes.

III.8.1. Consideraciones previas 

Para el tratamiento adecuado de la temática planteada y su posterior resolución, se hace imperativo entender el ejercicio de la facultad     legislativa dentro del modelo autonómico de administración vigente, en el cual por mandato del art. 1 de la CPE, en el Estado Unitario conviven tres subniveles de gobierno autónomo dotados de potestad legislativa a ser ejercida de acuerdo a un catálogo competencial de materias agrupadas        en cuatro tipos: las privativas, sólo asignadas al nivel nacional; las    exclusivas a todos los niveles excepto la autonomía regional que es      definida como un espacio de planificación y gestión, que ejecutará las competencias que le sean transferidas o delegadas por el nivel departamental; y finalmente las concurrentes y compartidas        conforme los arts. 297 y ss., de la Norma Suprema.

Por tanto, hay varias fuentes emisoras de leyes que regulan en el marco del reparto de materias asignadas. La Asamblea Legislativa Plurinacional, sancionará leyes aplicables a toda la jurisdicción nacional, las que deben     ser acatadas por todas las entidades y personas al interior del territorio nacional, incluidos los niveles autonómicos; mientras, los gobiernos       locales a través de los concejos municipales, en su calidad de órganos de representación compuesta por miembros elegidos por el voto popular, emitirán leyes de carácter formal de igual jerarquía que las leyes de los    otros niveles (art. 410.I.3 de la CPE), pero solo dentro del catálogo de las   43 materias dispuestas por el art. 302.I de la CPE, como exclusivas del     nivel municipal, las que serán reglamentadas y ejecutadas por su órgano ejecutivo, con la diferencia de que su vigencia, es únicamente dentro                        de su jurisdicción territorial. Asimismo, emitirán leyes de desarrollo        en las materias catalogadas como compartidas, enmarcándose en los preceptos de la ley básica primigenia que emergerá del nivel nacional        (art. 299.I de la CPE).

En consecuencia el modelo autonómico vigente, le faculta a las entidades  municipales, a fin de efectivizar su función básica consistente en impulsar    el desarrollo económico local, humano y desarrollo urbano a través de la prestación de servicios públicos a la población, un pleno dominio         sobre su catálogo de materias exclusivas, sobre las cuales, el constituyente ha establecido un blindaje en favor de los      gobiernos municipales, conforme al principio de autogobierno  consagrado en el art. 270 de la CPE y el diseño constitucional del manejo    de la cosa pública, descrito en los fundamentos del apartado III.3 y 4 de       la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; pues, ningún otro nivel incluido el central, podrá emitir legislación sobre las 43 materias comprendidas en el art. 302.I de la Norma Suprema, toda vez que su configuración para aplicar políticas públicas, le corresponde sólo a los  concejos municipales en coordinación con el órgano ejecutivo y     los actores sociales de su jurisdicción, en mérito a los arts. 12, 272,       241, 242 y 284.I de la CPE;mientras, la reglamentación de esa norma        legal para hacerla operativa y ejecutar sus mandatos, le corresponde a         las reparticiones ejecutivas.

Con el objetivo de perfeccionar el ejercicio autonómico y este tenga        reglas básicas a las que se sujete la autoridad y el equipo burocrático de turno para el funcionamiento de su gobierno, el constituyente determinó conforme al art. 275 y 284.IV de la CPE, que las entidades territoriales autónomas, en el caso que nos compete analizar, los gobiernos    municipales,  optativamente elaboren  de  forma  participativa  su  Carta

Orgánica que rija como norma institucional básica, misma que debe ser validada mediante referendo y voto popular. Una vez en vigencia, toda normativa municipal se desprenderá de ella y no podrá contradecirla; de      no elaborarla o no ser aprobada por el soberano en referendo, en     aplicación del art. 271 constitucional se sanciona la Ley Marco de    Autonomías y Descentralización “Andrés Ibañez”, cuyo objeto es regular        el régimen de autonomías y las bases de la organización territorial, esa  norma legal en su art. 11.II, tomó la previsión que a falta de norma autonómica básica, el nivel central del Estado tiene la potestad de       emitir una ley supletoria para el ejercicio de los derechos de autonomía,    con la que se rijan en lo que no hubieran legislado a través de su órgano legitimado, disposición declarada constitucional por la SCP 2055/2012, citada en los fundamentos jurídicos ut supra.

Cabe aclarar que lo de optativo, tampoco resulta decisión discrecional       del legislador municipal, sino, una previsión del constituyente en favor de    los gobiernos municipales con poca población y escaso presupuesto, el       que imperativamente debe ser destinado a cubrir las necesidades básicas    de su jurisdicción para generar desarrollo, consiguientemente, no debería  ser erogado en procesos largos como se consideró sería la elaboración participativa de su norma básica, cuando la propia Constitución Política        del Estado, preveía en su art. 271 la sanción por el nivel nacional, de una norma marco que ordene y desglose el ejercicio autonómico.

Los fundamentos centrales de la presunta inconstitucionalidad conforme       la acción impetrada, son: 1) El art. 2 de la Ley 482 vulnera el principio de gradualidad establecido en el art 270 de la CPE, que rige la organización territorial y las entidades territoriales descentralizadas, por el cual y  conforme al art. 5.13 de la LMAD, las entidades territoriales autónomas ejercen efectivamente sus competencias de manera progresiva y de    acuerdo a sus propias capacidades; 2) La Ley de Gobiernos Autónomos Municipales, si bien alude a su condición supletoria, contradictoriamente      su disposición transitoria cuarta, desconoce de manera expresa la        facultad legislativa asignada a los gobiernos municipales en el art. 283 de     la CPE, al disponer que la normativa legal municipal tendrá vigencia     jurídica, solo si no es contraria a la Ley 482; en consecuencia de dictarse   una ley municipal, conforme a la Ley Fundamental pero contraria a la Ley 482, aquélla no podría aplicarse, lo que demuestra el quebrantamiento         de la facultad legislativa municipal y la vulneración al principio de        jerarquía normativa; 3) No se pueden imponer una subordinación en el ejercicio de las competencias asignadas a los gobiernos municipales,    aunque ejerzan funciones sobre un mismo territorio; 4) La Ley 482,   pretende legislar por los gobiernos autónomos municipales, impidiendo      que éstos ejerzan plenamente esta facultad, lo que termina por enervar         el régimen jurídico autonómico instaurado por la Constitución Política del Estado; y 5) No corresponde promulgar una ley nacional que de forma supletoria que regule a estas entidades territoriales autónomas, cuando      por el principio de gradualidad y en el marco de sus competencias exclusivas, estos gobiernos pueden elaborar su carta orgánica municipal,                          de acuerdo a sus propias necesidades y capacidades.

En ese contexto, el accionante considera vulneradas las disposiciones constitucionales 1 y 272 que consagran la autonomía; el principio de gradualidad establecido en el art 270 que rige la organización territorial y    las entidades territoriales descentralizadas, por el cual y conforme al art.  5.13 de la LMAD, las competencias se ejercerán paulatinamente y de    acuerdo a las capacidades institucionales; el art. 276, por el cual prima el principio de igualdad jerárquica entre leyes de los diferentes niveles; el       art. 283 que consagra la facultad legislativa de los concejos municipales;       el principio de jerarquía normativa dispuestos por el art. 410.I.3 por cuyo mandato todas las leyes tienen igual rango; finalmente, el art. 302.I.1,       que le otorga al concejo municipal, la competencia exclusiva de elaborar       su carta orgánica municipal.

III.8.1.1. Test de constitucionalidad del art. 2 de la Ley 482 Ley de         Gobierno Autónomos Municipales

“Artículo 2. (ÁMBITO DE APLICACIÓN). La presente Ley se aplica a las Entidades Territoriales Autónomas Municipales que no cuenten con su Carta Orgánica Municipal vigente, y/o en lo que no hubieran legislado en el ámbito de sus competencias”.

El art. 2 ahora impugnado, regula dos aspectos relevantes para el análisis y resolución de la causa cuestionada, referidos primero a la norma básica institucional y segundo, a la legislación autonómica ordinaria: i) En su primera parte delimita con claridad el ámbito de aplicación de la Ley 482, en otras palabras, el área, campo o espacio material donde es aplicable, restringiéndose a las ETA municipales que no cuenten con norma básica vigente, en cuyo caso, para llenar el vacío normativo y generar seguridad jurídica en sus actuados, la autoridad municipal acudirá al ordenamiento normativo del nivel central del Estado, pero siempre con carácter supletorio; y ii) Si el legislador municipal no hubiera sancionado a través de ley   autonómica en el ámbito de sus competencias, se entiende exclusivas, también acudirá a la norma supletoria, extremos que pasamos a analizar.

Sobre los puntos desglosados, se hace necesario acudir al  Fundamento Jurídico desarrollado en el apartado III.5 del presente fallo constitucional, donde se citó la SCP 2055/2012 por la cual, este Tribunal Constitucional Plurinacional, absolvió una demanda de inconstitucionalidad abstracta respecto a la Ley Marco de Autonomías

y Descentralización, y en concreto su art. 11 que bajo el epígrafe “(Norma Supletoria)”, da lugar a que la normativa vigente del nivel central del Estado, se aplique ante los vacíos detectados por la autoridad municipal para llevar adelante sus asuntos; y que a través de la Asamblea Legislativa Plurinacional, se sancione una norma especial cuyo ámbito de aplicación sean los gobiernos locales para el  ejercicio de los derechos de autonomía consagrados en la Constitución Política del Estado, en lo que no hubieran legislado los propios gobiernos autónomos municipales en ejercicio de sus competencias; pero dejando claro que la supletoriedad, no puede entenderse como una potestad del nivel nacional para   legislar o reglamentar sobre las competencias exclusivas municipales. Por tanto, si existe normativa municipal ya vigente,    sea norma básica o ley autonómica que legisle sobre el catálogo competencial exclusivo, se hace inaplicable la norma supletoria debiendo prevalecer en todo momento la voluntad del legislador municipal sobre el nacional.

En el análisis del citado artículo de la Ley Marco de Autonomías y  Descentralización sobre la supletoriedad, la SCP 2055/2012 con   efecto erga homes, fue clara al señalar: “...en el marco de una competencia exclusiva de una entidad territorial autónoma, que no fue ejercida de manera efectiva por la misma, ya sea porque no la elaboraron o no la aprobaron; en consecuencia, a falta de la misma, se aplica de manera supletoria la norma del nivel central del Estado, aspecto que demuestra que no es ninguna reformulación.

Lo que quiere decir que a falta de una norma autonómica, se aplica una norma del nivel central del Estado, porque las normas del nivel central del Estado tienen ese carácter, de ser supletorias en ausencia de una norma autonómica, aspecto que no contradice   a la Constitución, sino que garantiza la seguridad jurídica” (las  negrillas nos pertenecen); asimismo, delimitó los alcances de la supletoriedad en dos momentos, primero referida a la legislación nacional preconstitucional que será aplicable hasta que la ETA municipal legisle sobre las competencias asignadas, si lo hace, la norma nacional es inaplicable; y segundo, sobre la legislación  postconstitucional que regirá sobre aquellos gobiernos autónomos municipales que decidan no contar con una carta orgánica, entonces se emplea plenamente la ley de gobiernos locales emitida por nivel central del Estado, mientras no se sancione legislación municipal ordinaria respecto a alguna de las materias legisladas   supletoriamente por el nivel central del Estado; de donde se infiere que el art. 2 de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales, no presenta incompatibilidad alguna con el texto Constitucional, ni vulnera el principio de autonomía y autogobierno, toda vez que el legislador de nivel  nacional,  procedió  a  replicar  en  el  art. 2  de  la

citada ley la esencia de lo prescrito en el art. 11 de la LMAD,    declarado constitucional.

Consecuentemente, si está en vigencia la norma básica de la entidad territorial, o se sancionó una ley municipal que rija en el ámbito de   las competencias exclusivas asignadas, ambas son imperativas, generales y de cumplimiento obligatorio, sin que las personas jurídicas o naturales que habiten o transiten por esa jurisdicción  territorial, puedan abstraerse de los mandatos contenidos en ella; contrariamente, si es de carácter supletorio como la norma   impugnada por presunta inconstitucionalidad, su aplicación será siempre opcional ante el vacío presentado por la carencia de legislación proveniente del órgano legitimado; resulta entonces, que es el legislador municipal quien define hasta qué momento pervive dentro de su jurisdicción el mandado de la norma supletoria, pues su decisión de legislar sobre esa materia, determinará la inaplicabilidad de la disposición supletoria. Si el legislador municipal está en desacuerdo, considera inadecuada la regulación de la norma supletoria o no responde a su cosmovisión y define no aplicarla, debe necesariamente   sancionar legislación que la reemplace, de lo contrario,    generará vacío e inseguridad jurídica en sus actuados, pues no    tendrá base legal para sus acciones. Entonces, la norma supletoria debe llenar el vacío.

A mayor precisión, conviene acudiendo al apartado III.7 de los fundamentos de la presente Sentencia Constitucional, donde se rescata parte pertinente de la exposición de motivos en el debate de los legisladores nacionales, a momento de tratar el proyecto de Ley  de Gobiernos Municipales Autónomos, transcrito en los cuadernos de la Sesión 204 de 25 de noviembre de 2013; y 222 de la Sesión de 18 de noviembre (fs. 296 a 358), donde se advierte cuál el espíritu del legislador nacional para generar esta norma supletoria, consistente   en llenar el vacío normativo generado a falta de cartas orgánicas en vigencia y legislación municipal sobre sus competencias; asimismo, buscar armonía con la legislación nacional y brindar seguridad    jurídica en el manejo del Estado compuesto. El legislador de nivel central, consideró también que hubo retroceso autonómico y que las autoridades municipales no asumieron el modelo provocando un estancamiento de la gestión, existiendo una incomprensión del significado del autogobierno, de legislarse y del manejo propio de sus recursos: “...es que tiene que aparecer esta ley, que tenemos que hacerla desde el centro, para legislar, para suplir la falta de voluntad autonómica...”; se transcribe el en cuaderno; asimismo, se consideró que sin necesidad de Carta Orgánica, podrían haberse llenado los vacíos con leyes municipales pero esto no ha sucedido, consecuentemente aplicando el art. 11.II de la LMAD, se generó la ley ahora impugnada.

Como se advierte, el espíritu de esta norma estaba ligado a una regulación general y supletoria con la que se rijan los gobiernos autónomos municipales, ante la carencia o pasividad del legislador municipal de producir normativa o en su caso, poner en vigencia su carta orgánica; consecuentemente al amparo del art. 11 de la LMAD, se sancionó la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales, vigente desde el 9 de enero de 2014, cuyo objeto es: “...regular la estructura organizativa y funcionamiento de los Gobiernos Autónomos Municipales, de manera supletoria”, (art.   1), mientras su ámbito de aplicación conforme al art. 2 de la    precitada ley: “...se aplica a las entidades territoriales autónomas municipales, que no cuenten con su Carta Orgánica Municipal    vigente, y/o en lo que no hubieran legislado en el ámbito de sus competencias” (las negrillas son añadidas).

Se evidencia entonces, que el art. 2 de la citada ley, no vulnera el principio de gradualidad establecido en el art 270 de la CPE, por el cual, los gobiernos municipales ejercerán paulatinamente su catálogo competencial exclusivo, dado que cuando concurran las condiciones económicas, técnicas y humanas para ejercer una competencia, por imperio de los arts. 1, 270 y ss., de la Norma Suprema, ni ley   vigente ni autoridad política, podrá impedirles dotarse del ordenamiento jurídico adjetivo y sustantivo pertinente,  acorde a los procedimientos legislativos internos definidos por su propia institucionalidad, en cuyo caso, la norma supletoria que  contenga los mandatos ya legislados autonómicamente, quedarán marginados de su ordenamiento jurídico; en ese contexto, tampoco se advierte un enervamiento del régimen jurídico autonómico establecido por el constituyente, ni subordinación de los gobiernos municipales en el ejercicio de las competencias exclusivas asignadas a las disposiciones de la norma supletoria, como alega el accionante en relación al art. 276 de la CPE, pues como se desarrolló precedentemente, estos persisten mientras la voluntad del legislador local lo permita, sea por la carencia de recursos o por el desinterés   del titular para ejercer su facultad legislativa.

Respecto al principio de jerarquía normativa previsto en el art.    410.I.3 de la citada Ley Fundamental, que le otorga igual rango a  todas las leyes de todos los niveles sin establecer primacía, las leyes de nivel central o de las autonomías, tendrán aplicación preferente únicamente en razón de la competencia y materia que legislen, toda vez que el reparto competencial privativo y exclusivo del nivel central del Estado, le permite a la Asamblea Legislativa Plurinacional, sancionar leyes de aplicación en todo el territorio nacional sin que   esto signifique invadir competencias o materias exclusivas de las entidades territoriales municipales. En el caso del art. 2 de la Ley     482, no se advierte que vulnere la precitada disposición   constitucional, pues como se explicó, la norma supletoria sólo es aplicable por decisión de la autoridad municipal, si no desea hacerlo, debe dotarse de normativa autonómica.

III.8.1.2.   Test   de   constitucionalidad   de   la   disposición   transitoria                cuarta de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales. 

“Disposición Transitoria Cuarta. La normativa legal Municipal dictada y promulgada con anterioridad a la presente Ley, se  mantendrá vigente siempre y cuando no sea contraria a la Constitución Política del Estado, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización y la presente Ley” (las negrillas nos corresponden).

La disposición impugnada, determina que la normativa legal   municipal anterior a ella, tendrá vigencia jurídica, solo si no es contraria a la Ley 482, lo que según el accionante, provoca una sujeción de la ley municipal a la supletoria, y pretende normar lo que ya está normado, provocando un quebrantamiento de la facultad  legislativa municipal y la vulneración al principio de jerarquía  normativa dispuesto por el art. 410.I y II de la CPE, por el cual, todas las personas jurídicas y naturales se encuentran sujetas a la Constitución Política del Estado Plurinacional.

Sobre el particular y acorde a los fundamentos III.4, 5, 6 y 7 de la presente resolución, cabe contextualizar que el art. 275 de la CPE, consagra la facultad potestativa de los concejos municipales de elaborar una norma básica, de no hacerlo, los gobiernos municipales podrán regirse y ejercer sus competencias a través de leyes municipales. Conforme        al       art. 297.I.2 son competencias: “Exclusivas, aquellas en las que un nivel de gobierno tiene sobre    una determinada materia las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva, pudiendo transferir y delegar estas dos últimas”, por consiguiente, el nivel municipal tiene una plena libertad de legislar, reglamentar y ejecutar sin que el nivel central u otras autonomías, puedan intervenir derogándolas o   abrogándolas, potestad solo atribuible al mismo órgano que la emitió a través de otra norma de su misma jerarquía. La facultad legislativa en el marco de la autonomía, está vigente desde  la promulgación de la Norma Suprema de 7 de febrero de 2009.

Ahora bien, el art. 33 de la LMAD, en coherencia con el art. 270 y ss., de la CPE, define: “(CONDICIÓN DE AUTONOMÍA). Todos los municipios existentes en el país y aquellos que vayan a crearse de acuerdo a ley, tienen la condición de autonomías municipales sin necesidad de cumplir requisitos ni procedimiento  previo...” (las negrillas nos pertenecen), por este mandato, la autonomía municipal quedó intacta, ahora dotada de facultad legislativa y con nuevas reglas definidas en la Constitución y la ley, manteniendo vigentes también todos sus procedimientos administrativos y normativos propios que debían ser adecuados paulatinamente, respaldados por el principio de autogobierno y gradualidad.

Cabe recordar que los gobiernos municipales autónomos, eran   regidos por la abrogada Ley de Municipalidades (LM 2028), norma   que persistió en sus efectos hasta ser derogada en parte por la Ley Marco de Autonomías en 2010, y abrogada en su plenitud por la Ley de Gobiernos Municipales Autónomos en 2014, vale decir, pervivió en sus efectos cinco años en el nuevo modelo autonómico. El art. 20 de la Ley 2028, imponía como instrumentos jurídicos de los gobiernos locales, las Ordenanzas Municipales como normas generales de cumplimiento obligatorio en toda la jurisdicción territorial       a partir de su publicación, por tanto, dotadas con rango de ley. Hasta el 9 de enero de 2014 fecha de vigencia de la LGAM, muchas de las competencias exclusivas de los gobiernos municipales se normaron a través de ordenanzas municipales y en un proceso lento, también     con leyes autonómicas, generando una particular simbiosis producto del pausado proceso de asunción del nuevo modelo autonómico que aún hoy persiste, en el cual, los concejos municipales no han delimitado todavía con precisión los alcances de sus instrumentos legislativos y administrativos.

Producto de este proceso, muchas de las materias comprendidas dentro del catálogo de exclusivas de los gobiernos locales (art. 302.1. 1 al 43 de la CPE), fueron reguladas a través de ordenanzas y también leyes municipales surtiendo plenos efectos. Recordemos que sobre las materias exclusivas, los titulares de estas tienen plena libertad de configuración y un blindaje que no puede ser perforado  por otro nivel autonómico, ni siquiera por el nivel nacional, impedido de sancionar leyes sobre materias exclusivas de los entes municipales a no ser de manera supletoria en el marco de los cánones  desarrollados en el análisis del caso del apartado III.10.1.1 del presente fallo constitucional. Su derogatoria o abrogatoria le corresponderá entonces, solo al ente que las emitió, para el caso de autos, a los concejos municipales sobre la base de su procedimiento legislativo aprobado.

De lo glosado se infiere que, la Disposición Transitoria Cuarta impugnada, al determinar que la legislación municipal sancionada hasta antes del 9 de enero de 2014, se mantendrá vigente siempre y cuando no sea contraria a la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales, le otorgó a esta norma, un carácter abrogatorio de ordenanzas y leyes municipales sin ningún tipo de discriminación  del objeto regulado, seas materias exclusivas u otras, vulnerando así la naturaleza del modelo autonómico dispuesto por el art. 1 de la Norma Suprema; asimismo, vulnerando el mandato constitucional de los arts. 272, 275, 283 y 302.I de la CPE, que en ejercicio de la   facultad legislativa de las entidades territoriales autónomas, sólo le corresponde a los concejos municipales la derogatoria o abrogatoria  de leyes que legislen materias del catálogo competencial exclusivo, y de no haberlo hecho, de forma opcional por decisión propia y única  de la autoridad municipal acudir a la norma supletoria, resultando inadmisible que esta pueda ser impuesta de forma obligatoria como cualquier otra ley dictada en el marco de sus competencias propias.

Analizada la norma supletoria Ley 482, se evidencia que muchas de sus disposiciones regulan competencias que la Ley Fundamental incluyó dentro del catálogo de materias exclusivas de las ETA municipales, como planes de ordenamiento territorial, ordenamiento urbano, uso de suelos, reglamentos internos y otros (art. 16.1, 5, 6, 10, 11, 12, 13 de la LGAM), que fueron aprobadas por el titular de estas con todas las rigurosidades del procedimiento normativo municipal previsto por la Ley 2028, vigente hasta el 9 de enero de 2014, estando en plena aplicación y surtiendo efectos legales que dejaron de estarlo, por mandato de la disposición transitoria cuarta   de la Ley 482 ahora impugnada, invadiendo así la facultad legislativa y el catálogo competencial atribuida por el constituyente, únicamente al legislador municipal, generando inseguridad jurídica en el manejo de los gobiernos locales al dejarlos sin normativa, misma que debería ser nuevamente tramitada y aprobada en el marco de la ley supletoria, acción constitucionalmente inadmisible conforme al modelo compuesto de administración del Estado, en el cual cada órgano titular de sus competencias exclusivas solo puede delegar y transferir las facultades reglamentarias y ejecutivas, pero las legislativas son irrenunciables por imperio de los arts. 1, 272 y 283    de la CPE.

Queda claro entonces, que si el órgano legislativo en el ejercicio de su potestad autonómica, decidió legislar sobre una competencia asignada como exclusiva, y la misma se consignó posteriormente en la Ley 482, por aplicación preferencial y por ser materia exclusiva de la entidad autónoma, la norma municipal debe prevalecer respecto a la supletoria. Asimismo, si con posterioridad a  la vigencia de la ley supletoria se sanciona una ley municipal sobre  una materia del catálogo competencial exclusivo, esta hará   inaplicable el mandato de la ley supletoria sobre esa materia, toda    vez que la legislación municipal no puede estar sujeta a una norma   de nivel central del Estado en razón de la facultad asignada al ente legitimado, y por igualdad jerárquica entre leyes de todos los niveles incluido el central definida por el principio de primacía dispuesto en el art. 410.II.3 de la CPE.

Contrariamente a lo preceptuado, la norma impugnada en la disposición cuarta, desconociendo el principio de autogobierno y un proceso previo sobre la base de norma legal especial vigente hasta  ese entonces, se arroga la potestad derogatoria y abrogatoria de las disposiciones autonómicas previas a la Ley 482 al disponer:     “La normativa legal Municipal dictada y promulgada con anterioridad  a la presente Ley, se mantendrá vigente siempre y cuando no sea contraria a la Constitución Política del Estado, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, y la presente Ley” (negrilla    añadido), sin discriminar el tipo de materia legislada, si son    exclusivas del nivel municipal, o compartidas sobre las cuales el nivel central sí tiene potestad primigenia de su legislación, conforme al art. 297.I.3 y 4 de la CPE; en cuyo caso, su aplicación es preferencial a la norma municipal por razón de competencia y materia.

Se concluye entonces que, únicamente si el nivel municipal a través  de su órgano legislativo no ha elaborado su norma básica o legislado sobre una materia en el marco de su autonomía, acudirá a la norma “supletoria”, para el caso del presente análisis la Ley 482 impugnada. De esta manera, si existe normativa vigente anterior a la Ley  nombrada sobre competencias exclusivas, no puede ser derogada o abrogada sino por otra normativa de la misma jerarquía y emitida por el mismo órgano emisor, prevaleciendo sus efectos ante la ley supletoria.

Bajo esos parámetros, la frase: “...y la presente Ley” de la disposición transitoria cuarta de la Ley 482 al arrogarse atribuciones derogatorias o abrogatorias sobre normativa autonómica municipal sin discriminación alguna, es contraria a las disposiciones que consagran el modelo autonómico de administración, contenida    en los arts. 1, 272, 283 y 297.I.3 de la CPE; asimismo a los principios de autogobierno, igualdad y gradualidad que rigen la organización territorial, y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas previsto en el art. 270 de la CPE.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Plena; en virtud de la   jurisdicción y competencia que le confiere el art. 202.1 de la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia, resuelve declarar:

 

1°  La CONSTITUCIONALIDAD del art. 2 de la Ley 482 de 9 de enero de 2014 de Gobiernos Autónomos Municipales, condicionada al entendimiento desarrollado en el apartado III.8.1.1 del presente fallo, referida al alcance, validez y vigencia de la Ley por su carácter supletorio.

2° La INCONSTITUCIONALIDAD de la frase: “…y la presente Ley”, de la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 482.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

No interviene el magistrado Tata Efrén Choque Capuma por haber sido declarada legal su excusa formulada.

Fdo. Dr. Macario Lahor Cortez Chavez

PRESIDENTE

Fdo. Juan Oswaldo Valencia Alvarado

MAGISTRADO

Fdo. Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales

MAGISTRADO

Fdo. Dr. Ruddy José Flores Monterrey

MAGISTRADO

Fdo. Neldy Virginia Andrade Martínez

MAGISTRADA