AMPARO DIRECTO 307/2012. 31 DE MAYO DE 2012. MAYORÍA DE VOTOS. DISIDENTE: JUAN MANUEL SERRATOS GARCÍA. PONENTE: EDUARDO FARÍAS GASCA. SECRETARIO: DANIEL MARCELINO NIÑO JIMÉNEZ.

"Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.

"En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía, y aún por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata.

"En los juicios del orden civil, la sentencia definitiva deberá ser conforme a la letra o a la interpretación jurídica de la ley, y a falta de ésta se fundará en los principios generales del derecho."

"Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.

"Toda persona tiene derecho a la protección de sus datos personales, al acceso, rectificación y cancelación de los mismos, así como a manifestar su oposición, en los términos que fije la ley, la cual establecerá los supuestos de excepción a los principios que rijan el tratamiento de datos, por razones de seguridad nacional, disposiciones de orden público, seguridad y salud públicas o para proteger los derechos de terceros.

"No podrá librarse orden de aprehensión sino por la autoridad judicial y sin que preceda denuncia o querella de un hecho que la ley señale como delito, sancionado con pena privativa de libertad y obren datos que establezcan que se ha cometido ese hecho y que exista la probabilidad de que el indiciado lo cometió o participó en su comisión.

"La autoridad que ejecute una orden judicial de aprehensión, deberá poner al inculpado a disposición del Juez, sin dilación alguna y bajo su más estricta responsabilidad. La contravención a lo anterior será sancionada por la ley penal.

"Cualquier persona puede detener al indiciado en el momento en que esté cometiendo un delito o inmediatamente después de haberlo cometido, poniéndolo sin demora a disposición de la autoridad más cercana y ésta con la misma prontitud, a la del Ministerio Público. Existirá un registro inmediato de la detención.

"Sólo en casos urgentes, cuando se trate de delito grave así calificado por la ley y ante el riesgo fundado de que el indiciado pueda sustraerse a la acción de la justicia, siempre y cuando no se pueda ocurrir ante la autoridad judicial por razón de la hora, lugar o circunstancia, el Ministerio Público podrá, bajo su responsabilidad, ordenar su detención, fundando y expresando los indicios que motiven su proceder.

"En casos de urgencia o flagrancia, el Juez que reciba la consignación del detenido deberá inmediatamente ratificar la detención o decretar la libertad con las reservas de ley.

"La autoridad judicial, a petición del Ministerio Público y tratándose de delitos de delincuencia organizada, podrá decretar el arraigo de una persona, con las modalidades de lugar y tiempo que la ley señale, sin que pueda exceder de cuarenta días, siempre que sea necesario para el éxito de la investigación, la protección de personas o bienes jurídicos, o cuando exista riesgo fundado de que el inculpado se sustraiga a la acción de la justicia. Este plazo podrá prorrogarse, siempre y cuando el Ministerio Público acredite que subsisten las causas que le dieron origen. En todo caso, la duración total del arraigo no podrá exceder los ochenta días.

"Por delincuencia organizada se entiende una organización de hecho de tres o más personas, para cometer delitos en forma permanente o reiterada, en los términos de la ley de la materia.

"Ningún indiciado podrá ser retenido por el Ministerio Público por más de cuarenta y ocho horas, plazo en que deberá ordenarse su libertad o ponérsele a disposición de la autoridad judicial; este plazo podrá duplicarse en aquellos casos que la ley prevea como delincuencia organizada. Todo abuso a lo anteriormente dispuesto será sancionado por la ley penal.

"En toda orden de cateo, que sólo la autoridad judicial podrá expedir, a solicitud del Ministerio Público, se expresará el lugar que ha de inspeccionarse, la persona o personas que hayan de aprehenderse y los objetos que se buscan, a lo que únicamente debe limitarse la diligencia, levantándose al concluirla, un acta circunstanciada, en presencia de dos testigos propuestos por el ocupante del lugar cateado o en su ausencia o negativa, por la autoridad que practique la diligencia.

"Las comunicaciones privadas son inviolables. La ley sancionará penalmente cualquier acto que atente contra la libertad y privacía de las mismas, excepto cuando sean aportadas de forma voluntaria por alguno de los particulares que participen en ellas. El Juez valorará el alcance de éstas, siempre y cuando contengan información relacionada con la comisión de un delito. En ningún caso se admitirán comunicaciones que violen el deber de confidencialidad que establezca la ley.

"Exclusivamente la autoridad judicial federal, a petición de la autoridad federal que faculte la ley o del titular del Ministerio Público de la entidad federativa correspondiente, podrá autorizar la intervención de cualquier comunicación privada. Para ello, la autoridad competente deberá fundar y motivar las causas legales de la solicitud, expresando además, el tipo de intervención, los sujetos de la misma y su duración. La autoridad judicial federal no podrá otorgar estas autorizaciones cuando se trate de materias de carácter electoral, fiscal, mercantil, civil, laboral o administrativo, ni en el caso de las comunicaciones del detenido con su defensor.

"Los Poderes Judiciales contarán con jueces de control que resolverán, en forma inmediata, y por cualquier medio, las solicitudes de medidas cautelares, providencias precautorias y técnicas de investigación de la autoridad, que requieran control judicial, garantizando los derechos de los indiciados y de las víctimas u ofendidos. Deberá existir un registro fehaciente de todas las comunicaciones entre jueces y Ministerio Público y demás autoridades competentes.

"Las intervenciones autorizadas se ajustarán a los requisitos y límites previstos en las leyes. Los resultados de las intervenciones que no cumplan con éstos, carecerán de todo valor probatorio.

"La autoridad administrativa podrá practicar visitas domiciliarias únicamente para cerciorarse de que se han cumplido los reglamentos sanitarios y de policía; y exigir la exhibición de los libros y papeles indispensables para comprobar que se han acatado las disposiciones fiscales, sujetándose en estos casos, a las leyes respectivas y a las formalidades prescritas para los cateos.

"La correspondencia que bajo cubierta circule por las estafetas estará libre de todo registro, y su violación será penada por la ley.

"En tiempo de paz ningún miembro del Ejército podrá alojarse en casa particular contra la voluntad del dueño, ni imponer prestación alguna. En tiempo de guerra los militares podrán exigir alojamiento, bagajes, alimentos y otras prestaciones, en los términos que establezca la ley marcial correspondiente."

De los transcritos preceptos se desprende, en lo que interesa, que tratándose de disposiciones legales que otorgan un derecho a los particulares, en respeto a las garantías de legalidad y seguridad jurídica, el legislador está obligado a establecer el mecanismo a través del cual va a ejercerse ese derecho y las correlativas facultades y obligaciones de la autoridad, en la inteligencia de que dicho mecanismo puede desarrollarse en distintos cuerpos normativos, en tanto no existe ninguna disposición constitucional que establezca lo contrario.

Así, las garantías de legalidad y seguridad jurídica contenidas en los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, constituyen un derecho de los particulares no sólo frente a las autoridades administrativas y judiciales, sino también ante el órgano legislativo.

Así, una de las expresiones de las garantías de legalidad y seguridad jurídica se da, precisamente, en el ámbito de los actos legislativos, como son las leyes secundarias, en las cuales se establezcan medios de defensa ordinarios en contra de los actos de las autoridades del Estado, como en la especie acontece con la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

Dicha ley tiene por objeto regular el juicio contencioso administrativo, instituido en favor de los gobernados, quienes a través de este medio de defensa tienen la posibilidad de impugnar los actos definitivos provenientes de la administración pública federal.

En ese contexto, se respetan las garantías de legalidad y seguridad jurídica cuando los actos legislativos que tengan por objeto establecer medios de defensa ordinarios en favor de los gobernados, sientan las bases para que los interesados puedan acceder fácilmente a ellos, y por ende, defender sus intereses.

Lo anterior, desde luego, a través de reglas o formalidades procesales claras y sencillas, que establezcan la oportunidad del medio de defensa en cuestión de manera enunciativa, no limitativa, atendiendo a que el legislador ordinario no puede establecer, precisamente, las reglas de procedencia y oportunidad de estos medios de defensa de modo casuístico, sino a través de reglas de oportunidad generales y enunciativas, no limitativas.

Lo que permite al intérprete u operador de la norma general, encontrar soluciones para los casos no previstos expresamente en el ordenamiento legal respectivo.

En el caso concreto, el impetrante aduce medularmente que el artículo 13 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, es violatorio de las garantías de legalidad y seguridad jurídica que tutelan los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, al no establecer expresamente que puede promoverse el juicio de nulidad dentro del plazo de cuarenta y cinco días, cuando se impugne una norma con motivo de su primer acto de aplicación, el cual no deriva de una resolución definitiva emitida por una autoridad administrativa o fiscal, sino de la liquidación o autoaplicación por parte del contribuyente.

Al respecto, no asiste razón al quejoso, habida cuenta que el artículo 13, fracción I, incisos a) y b), de la ley invocada, donde se establece como regla de oportunidad del juicio contencioso administrativo, el que la demanda respectiva debe presentarse por escrito, directamente ante la Sala Regional competente o, en línea, a través del Sistema de Justicia en línea, dentro del plazo de cuarenta y cinco días siguientes a aquel en el que:

a) Haya surtido efectos la notificación de la resolución impugnada, inclusive cuando se controvierta simultáneamente como primer acto de aplicación una regla administrativa de carácter general;

b) Hayan iniciado su vigencia el decreto, acuerdo, acto o resolución administrativa de carácter general impugnada cuando sea autoaplicativa.

Desde luego, lo anterior no riñe con las garantías de legalidad y seguridad jurídica previstas en los artículos 14 y 16 constitucionales, en la medida que el legislador ordinario en esas porciones normativas, estableció una regla de oportunidad del juicio contencioso de manera enunciativa, no limitativa y casuística, como lo pretende demostrar el inconforme.

Efectivamente, el legislador sí estableció un parámetro general de cuarenta y cinco días como plazo para presentar la demanda de nulidad.

Bajo esa óptica, el legislador estableció, como regla general, que el plazo para presentar la demanda en contra de actos susceptibles de impugnación a través del medio de defensa que nos ocupa, será de cuarenta y cinco días.

Dicho plazo debe computarse a partir de que surta efectos la notificación de la resolución impugnada, inclusive cuando se controvierta simultáneamente como primer acto de aplicación una regla administrativa de carácter general (inciso a), o bien, cuando inició la vigencia del decreto, acuerdo, acto o resolución administrativa de carácter general impugnada autoaplicativa (inciso b).

Sin embargo, no necesariamente esta regla de oportunidad debe ser de interpretación literal y restrictiva, esto es, que el artículo 13, fracción I, incisos a) y b), de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en realidad, establece una regla de oportunidad del juicio contencioso administrativo, de manera enunciativa, no limitativa ni casuística, lo que, se insiste, no deja inauditos a los gobernados, precisamente, cuando la forma en que se enteraron del acto impugnado no se ajusta literalmente a los supuestos a que se contraen dichos incisos.

En efecto, de la redacción del artículo 13, incisos a) y b), de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, no se advierte regla alguna que limite la oportunidad del juicio contencioso administrativo cuando la forma en que se tuvo conocimiento del acto impugnado no se ajusta literalmente a los supuestos previstos en dichos incisos, sino que existe la posibilidad de que dicho plazo pueda hacerse extensivo en estos casos, pues como se ha reiterado, es el propio actor, ahora quejoso, quien generó el acto.

Ello es así, pues sería prácticamente imposible para el legislador establecer de manera descriptiva y pormenorizada, cada uno de los supuestos en que el gobernado puede enterarse de un acto impugnable a través del juicio de nulidad.

Aunado a lo anterior, de la exposición de motivos del legislador federal, al expedir el decreto de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en torno a este particular aspecto, se desprende:

"Cámara de Origen: Senadores. Exposición de Motivos. México, D.F., a 18 de octubre de 2001. Iniciativa de senadores (Grupo Parlamentario del PAN) Una, del Sen. Fauzi Hamdan Amad, del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, la que contiene proyecto de Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. C. Presidente de la Mesa Directiva de la H. Cámara de Senadores de la LVIII Legislatura. Presente. Los infrascritos, senadores de la LVIII Legislatura del H. Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 71, fracción II, 72 y 73, fracción XXIX-H de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sometemos a la consideración de esta Cámara de Senadores, la siguiente iniciativa de ley: Exposición de Motivos. Es indiscutible que los particulares son titulares de derechos y obligaciones frente al Estado y, de manera más específica, frente a la administración pública, entendida ésta, en su acepción más elemental, como la forma de organización administrativa que adopta el Poder Ejecutivo para la realización de la función administrativa que tiene encomendada conforme a la ley.

"Por lo que respecta a los derechos de los particulares frente al Estado, pueden señalarse el derecho que tienen los particulares a la legalidad en la actuación del Estado y a exigirle daños y perjuicios cuando éste, obrando de manera ilícita, causa daño, sin dejar de mencionar el derecho de exigir un adecuado funcionamiento de la administración pública y a los servicios públicos prestados por la misma.

"En un auténtico Estado de derecho, los particulares deben contar con medios de defensa idóneos y adecuados para defender sus intereses y, finalmente, sus derechos de orden administrativo antes mencionados. Tales medios de defensa son de diversa naturaleza, algunos directos y otros indirectos. Haciendo exclusión de los medios indirectos y atendiendo sólo a los medios directos de protección jurídica de los derechos de los particulares para garantizarles el eficaz funcionamiento de la Administración, encontramos, por un lado, los recursos administrativos y, por el otro lado, las acciones que se ventilan ante los tribunales administrativos, también llamados tribunales contencioso administrativo o de lo contencioso administrativo, los cuales logran con mayor eficacia el control de la legalidad de los actos de la Administración.

"En relación con lo anterior, se debe recordar que la interpretación que se le dio al sistema constitucional establecido en México a partir de 1857, fue la de considerar incompatible con dicho sistema la creación de tribunales administrativos que conocieran de controversias que surgieran de actos de la administración, por lo que durante muchos años, el control de legalidad de tales actos fue a través del juicio de amparo. Sin embargo, en el año de 1936, operó un serio cambio en nuestra legislación positiva al expedirse, el 27 de agosto, la Ley de Justicia Fiscal, creando el Tribunal Fiscal de la Federación destinado a conocer el contencioso-fiscal, para lo cual hubo necesidad de desechar interpretaciones tradicionales, considerando constitucionalmente viable el establecimiento de un tribunal administrativo en razón de algunas tesis sostenidas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. No obstante, tanto la ley de 27 de agosto de 1936, como posteriormente el Código Fiscal de la Federación de 31 de diciembre de 1938, que por cierto en dicho ordenamiento tuvo lugar un primer avance en la ampliación de su competencia, al incorporarse materias que escapaban al ámbito estrictamente fiscal, dio lugar a una viva discusión sobre su constitucionalidad, la cual concluyó al expedirse las reformas al artículo 104 constitucional, la primera de 16 de diciembre de 1946, publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 30 del mismo mes y año y, posteriormente, la de 19 de junio de 1967, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 25 de octubre de dicho año. En dicha reforma se reconoció en una forma expresa la necesidad de la existencia de tribunales contencioso-administrativo, al establecer que las leyes federales podían instituir tribunales de lo contencioso-administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, que tuvieran a su cargo dirimir las controversias que se suscitaran entre la administración pública federal y los particulares, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones. Una vez definida, a nivel constitucional, la creación de los tribunales administrativos y, en especial, del entonces Tribunal Fiscal de la Federación, la tendencia de ampliar su competencia no sólo al ámbito estrictamente fiscal, siguió un camino tortuoso y difícil, de modo que lentamente se fueron aumentando las materias de la competencia de dicho tribunal, sin lograr cumplir con plenitud la competencia integral para conocer de los actos de la administración pública federal. No fue sino hasta la reforma de la fracción XIII del artículo 11 de la Ley Orgánica del entonces Tribunal Fiscal de la Federación, del 15 de diciembre de 1995 y, posteriormente, mediante la reforma al mismo precepto legal, del 31 de diciembre del 2000, cuando el actual Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa se convirtió en un verdadero y auténtico tribunal federal de justicia administrativa, toda vez que conoce, no sólo de las materias previstas en el artículo 11 de su ley orgánica, sino también de casi todos los actos y resoluciones administrativas expedidas por la administración pública centralizada y descentralizada. Por tanto, se hace necesario consolidar la evolución que ha tenido dicho Tribunal, dotándolo de un procedimiento ágil, seguro y transparente, toda vez que el procedimiento previsto en el actual título VI del Código Fiscal de la Federación ha quedado rebasado con motivo de la actual competencia del tribunal. Con base en tales principios se inspira la presente Iniciativa, que aborda la parte adjetiva y procedimental que otorgará a dicho tribunal una marco jurídico adecuado en función de su actual competencia: Criterios que orientan la presente iniciativa